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编者按：在全面建设小康社会的过程中，内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗以土地整理为契机，千方百计整合支农资金，大手笔推动现代农牧业‘进程，走出一条农牧民增收致富的创新道路。
从鄂尔多斯市杭锦旗呼和木独镇2万亩现代农业示范基地一路行来，仿佛一幅现代农牧业的绚烂画卷依次展开。2007年以来。呼和木独镇根据鄂尔多斯市“集中发展、规模经营”的发展战略，在基础条件较好的自流灌区进行以“渠、田、沟、路、林”统一规划建设为特征的大规模的土地整合，2万亩按照“水、田、林、路、机”五配套标准建立的农业示范基地已经成为当地农牧民脱贫致富的“福地”。这是杭锦旗建设32万亩现代农牧业基地目标进程的一个缩影。
一条“逼”出来的路
农牧业大旗、传统农牧业观念根深蒂固、工业基础薄弱、土地盐碱化加剧、耕地退化、水资源浪费严重……这就是摆在杭锦旗旗委、政府面前的历史“旧账”。财政收入仅2亿元，支农资金少的可怜。“要想让现代农牧业在杭锦旗破题，在一年前看来几乎是不可能完成的任务。”谈到当时的困境，杭锦旗副旗长高耀伟至今唏嘘不已。的确，要完成现代农牧业这篇大文章涉及资金、法律、观念、技术、生态、人力资源等方方面面的事情，是一个环环相扣，牵一发而动全身的社会系统工程，难度超乎想象。由于我国支农投资渠道单一，不同规模项目难以综合平衡。土地开发整理的资金投入主要来源于新增建设用地有偿使用费。按国家相关规定。新增建设用地有偿使用费集中于国家及省两级财政。市、县、乡级财政均不参与分配，从而使土地开发整理资金集中于一些规模、潜力较大的国家及省级项目。市、县两级无资金来源，难以做到不同规模项目投入的综合平衡。更重要的是，虽然我国近几年陆续出台了如《土地管理法》、《全国土地利用总体规划纲要》等法律法规，但由于自然人文资源差异巨大，各地的《土地开发利用规划》均有不同，可供借鉴的经验更是少之又少。一切要靠独立自主，创新求变。
早在2004年，杭锦旗就创造性地依托水权市场理论(将部分农业用水有偿转让给企业)，将置换所得的资金用于在黄河南岸自流灌区进行节水改造工程，完善了渠道灌溉系统，累计衬砌总干渠126公里。分、支、斗农渠232公里。提前为土地整理的顺利进行打下了坚实的基础。尝到了甜头的旗领导班子看到了资金整合的魅力所在。认准了“整合资金”全力开展土地整理，并以之为切入点，以农牧业机械化为突破口，以规模经营、产业化发展为目标的现代农牧业发展道路。
机遇总是垂青有准备的人。2007年，自治区将杭锦旗列为财政支农资金试点旗。是否能抓住这一机遇开展土地整理项目进而全面推进现代农牧业进程摆在了旗委、政府面前。
“整合‘拳头’资金，集中财力办大事!”旗领导班子果断决策，坚定实施，并确定了“集中财力、优化结构；突出重点、分步实施；创新机制，提高效益；政府宏观指导与部门协调配合相结合”的四项原则。同时，及时出台了《财政支农资金整合试点管理办法》，力求打破行业界限，消除部门分割，整合各类财政支农资金，发挥资金的聚合优势。
地方资金分割零散，点多量少，资金配套力不从心，整合，谈何容易。杭锦旗政府在充分考虑各方利益和实际困难的前提下，迎难而上，灵活调整有关政策，坚持资金来源渠道不变、有关单位资金项目管理权限不变的机制，积极争取上级财政支持。大力筹措地方资金，广泛积聚社会资金，专门成立了由旗委书记、政府旗长分别担任总指挥和常务副总指挥，以发展和改革局、财政、国土以及相关涉农部门主要负责人为成员的财政支农资金整合工作指挥部，全权负责财政支农资金整合协调配合及管理工作，最大限度地确保财政支农资金投资的重点和方向以及支农资金的安全性、规范性。确保效益最大化。在项目执行上，严格按照项目公示制、工程招标制、工程监理制实施，纪检、监察、审计等部门不定期进行专项检查。力争有限的财政支农资金整合后发挥出最好的效益。功夫不负有心人。在多方积极努力下，杭锦旗现代农牧业基地建设得到了中央、自治区、市三级财政的大力支持。仅2007年一年，杭锦旗就在10万亩现代农业基地建设上投入资金7500多万元。争取到中央、自治区支农资金1700多万元，争取到鄂尔多斯市财政专项资金600多万元，筹集社会资金也突破600万元。精诚所至，金石为开。资金，这一迈向现代农牧业的最大“瓶颈”约束已经突破。一个年财政收入仅2亿元的旗完成这一创举实属不易。
又一次“土地革命”
“土地整理好比又一次‘土地革命’”，呼和木独镇年轻的书记刘建国如是说。
早在1980年代初，安徽小岗村十几个村民按血手印悄悄尝试分包耕地之前，呼和木独镇的村民就已经大胆承包土地了。这在自治区，乃至全国都可称得上最早。进入1990年代后期，这里私下的转租倒包、合伙经营等新土地流转方式在民间已不鲜见，在一定程度上推进了联产承包责任制在制度形态上的创新。在承包制下，由于一家一户独自经营，呼和木独镇这样的沿河地区为了压碱，海浇漫灌，谁的地灌得深，第二年谁的地产量就高。于是，各户尽量将堰子打高，深灌，循环往复，恶性循环，土壤盐碱化日益严重。土地经营方式的变革刻不容缓。
结合当地实际和自然地理条件等因素，鄂尔多斯市委、市政府果断提出“集中发展、规模经营”的发展战略。杭锦旗也迅速将呼和木独镇、吉日嘎朗图镇这两个沿河地区列为首期10万亩现代农牧业基地建设重点，涉及13个嘎查村，46个社，2121户农牧户,6700口农牧民。
具体实施中又遇到了新的难题。一是相关法律法规与实际工作的配套问题；二是农牧民的观念转变问题。前者涉及《中华人民共和国土地管理法》、《土地承包法》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《合同法》等诸多法律法规。这些法律法规涉及“三农”的部分均有极其严格的“红线”，轻易不可逾越。例如。《土地管理法》第十四条规定，“……农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的。必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”而《土地承包法》又规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”这些条款的初衷是为了树立承包制下农村集 体组织对土地使用的绝对控制权，但客观上又在一定程度上为土地流转、规模化连片经营设立了法律沟壑。《土地承包法》第四十条规定，“承包方之间为方便耕种或者各自需要。可以对属于同一集体经济组织的土地的承包经营权进行互换。”第四十二条规定，“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”这些条款的关键环节决定于集体经济组织成员间的共同契约和认识的一致性，如不能达成一致，则再好的构想也会成为空想。而“促使农牧民观念转变是最艰巨的一项工程。”杭锦旗的同志们谈到这一点颇多感慨。的确。就在与杭锦旗毗邻的巴彦淖尔市某旗。因为当地政府与农村集体经济组织工作没做通，农牧民对土地整理的意义和前景没有达成共识，土地整理规划只好告吹。前车之鉴令杭锦旗的同志们如履薄冰。“观念问题的根源在于农牧民能不能真正得到实惠”。杭锦旗没有将解决问题停留在表面，而且落实到行动上。首先是完善配套政策，发动鼓励一部分思想活跃、敢于实践的大户积极参与土地整合，通过一定的利益联接方式实现规模经营。“以社为单位自求平衡”。政策的灵活运用换来农牧民大胆尝试的信心。呼和木独镇对于通过土地整合新增的耕地，预留20％作为集体机动地，用于解决土地整合过程中土地占用补偿及土地纠纷问题，其余由村集体统一规划、集中经营，利益由农牧民共享。通过强大的舆论声势围绕土地整理、测土配方、统一机耕等观念技术的推广逐村逐社进行宣传。吉日嘎朗图镇依托《村民委员会组织法》、《村民自治法》，以社为单位召开村民大会184次，形成“一事一议”决议13件，签订土地整理合同书2121份，将土地整理过程中出现的土地丈量、等级评定、占地补偿、生产经营等问题提前解决。通过长达半年的宣传动员、民主决策过程，杭锦旗试验区绝大多数农牧民意识到了土地整理、发展现代农牧业的美好前景，积极配合政府实施这一具有里程碑意义的又一次“土地革命”。现代农牧业的大门就此打开。
“为有源头活水来”
“整理后的土地看见还爱哩……”。农民郝来民发自内心的喜悦溢于言表。的确，整理后长100米，宽600米的条田整齐排列开来，与原来阡陌纵横沟壑林立的小块耕田形成鲜明对照。拥有大型拖拉机36台，旋耕机30台。精量点播机24台的20个农机服务队在10万亩现代农牧业示范基地上实施规模化经营，机耕率达到95％，“灌溉畦田化、排水网络化、耕作机械化”的现代农牧业发展格局初步形成。“最终是要农牧民得到实惠!”高耀伟副旗长对土地整理的目标非常明确。
呼和木独镇东红柳村村民苗云江为笔者细细算了一笔账：土地整理后，他家的耕地由原来的不足70亩增加到100多亩，养了羊100多只。由于播种、收割等环节由机械化服务队提供有偿服务，极大节约了劳动力，每亩的人工费也由80元减少到18元左右，成本大大降低，平均增收200元／亩。他一家三口在农业经营上不需花费多少精力.成了“剩余劳动力”。于是，闲下来的他在镇里开了百货部，经营种子、化肥等农用物资，转向第三产业，2007年年收入预计达10万元。这样的户在呼和木独镇只算中等，很多农牧户年收入已超过30～40万元。经当地测算，因机械化作业和产业化经营，农牧民劳动强度降低。产出成本降低，效益显著提高，区域内农牧民人均增收1200多元。
2007年11月1日，第二个10万亩现代农牧业基地建设又全面推进，而这只是杭锦旗迈向2010年40万亩现代农业基地目标的又一个新起点。
从鄂尔多斯市杭锦旗呼和木独镇2万亩现代农业示范基地一路行来，仿佛一幅现代农牧业的绚烂画卷依次展开。2007年以来。呼和木独镇根据鄂尔多斯市“集中发展、规模经营”的发展战略，在基础条件较好的自流灌区进行以“渠、田、沟、路、林”统一规划建设为特征的大规模的土地整合，2万亩按照“水、田、林、路、机”五配套标准建立的农业示范基地已经成为当地农牧民脱贫致富的“福地”。这是杭锦旗建设32万亩现代农牧业基地目标进程的一个缩影。
一条“逼”出来的路
农牧业大旗、传统农牧业观念根深蒂固、工业基础薄弱、土地盐碱化加剧、耕地退化、水资源浪费严重……这就是摆在杭锦旗旗委、政府面前的历史“旧账”。财政收入仅2亿元，支农资金少的可怜。“要想让现代农牧业在杭锦旗破题，在一年前看来几乎是不可能完成的任务。”谈到当时的困境，杭锦旗副旗长高耀伟至今唏嘘不已。的确，要完成现代农牧业这篇大文章涉及资金、法律、观念、技术、生态、人力资源等方方面面的事情，是一个环环相扣，牵一发而动全身的社会系统工程，难度超乎想象。由于我国支农投资渠道单一，不同规模项目难以综合平衡。土地开发整理的资金投入主要来源于新增建设用地有偿使用费。按国家相关规定。新增建设用地有偿使用费集中于国家及省两级财政。市、县、乡级财政均不参与分配，从而使土地开发整理资金集中于一些规模、潜力较大的国家及省级项目。市、县两级无资金来源，难以做到不同规模项目投入的综合平衡。更重要的是，虽然我国近几年陆续出台了如《土地管理法》、《全国土地利用总体规划纲要》等法律法规，但由于自然人文资源差异巨大，各地的《土地开发利用规划》均有不同，可供借鉴的经验更是少之又少。一切要靠独立自主，创新求变。
早在2004年，杭锦旗就创造性地依托水权市场理论(将部分农业用水有偿转让给企业)，将置换所得的资金用于在黄河南岸自流灌区进行节水改造工程，完善了渠道灌溉系统，累计衬砌总干渠126公里。分、支、斗农渠232公里。提前为土地整理的顺利进行打下了坚实的基础。尝到了甜头的旗领导班子看到了资金整合的魅力所在。认准了“整合资金”全力开展土地整理，并以之为切入点，以农牧业机械化为突破口，以规模经营、产业化发展为目标的现代农牧业发展道路。
机遇总是垂青有准备的人。2007年，自治区将杭锦旗列为财政支农资金试点旗。是否能抓住这一机遇开展土地整理项目进而全面推进现代农牧业进程摆在了旗委、政府面前。
“整合‘拳头’资金，集中财力办大事!”旗领导班子果断决策，坚定实施，并确定了“集中财力、优化结构；突出重点、分步实施；创新机制，提高效益；政府宏观指导与部门协调配合相结合”的四项原则。同时，及时出台了《财政支农资金整合试点管理办法》，力求打破行业界限，消除部门分割，整合各类财政支农资金，发挥资金的聚合优势。
地方资金分割零散，点多量少，资金配套力不从心，整合，谈何容易。杭锦旗政府在充分考虑各方利益和实际困难的前提下，迎难而上，灵活调整有关政策，坚持资金来源渠道不变、有关单位资金项目管理权限不变的机制，积极争取上级财政支持。大力筹措地方资金，广泛积聚社会资金，专门成立了由旗委书记、政府旗长分别担任总指挥和常务副总指挥，以发展和改革局、财政、国土以及相关涉农部门主要负责人为成员的财政支农资金整合工作指挥部，全权负责财政支农资金整合协调配合及管理工作，最大限度地确保财政支农资金投资的重点和方向以及支农资金的安全性、规范性。确保效益最大化。在项目执行上，严格按照项目公示制、工程招标制、工程监理制实施，纪检、监察、审计等部门不定期进行专项检查。力争有限的财政支农资金整合后发挥出最好的效益。功夫不负有心人。在多方积极努力下，杭锦旗现代农牧业基地建设得到了中央、自治区、市三级财政的大力支持。仅2007年一年，杭锦旗就在10万亩现代农业基地建设上投入资金7500多万元。争取到中央、自治区支农资金1700多万元，争取到鄂尔多斯市财政专项资金600多万元，筹集社会资金也突破600万元。精诚所至，金石为开。资金，这一迈向现代农牧业的最大“瓶颈”约束已经突破。一个年财政收入仅2亿元的旗完成这一创举实属不易。
又一次“土地革命”
“土地整理好比又一次‘土地革命’”，呼和木独镇年轻的书记刘建国如是说。
早在1980年代初，安徽小岗村十几个村民按血手印悄悄尝试分包耕地之前，呼和木独镇的村民就已经大胆承包土地了。这在自治区，乃至全国都可称得上最早。进入1990年代后期，这里私下的转租倒包、合伙经营等新土地流转方式在民间已不鲜见，在一定程度上推进了联产承包责任制在制度形态上的创新。在承包制下，由于一家一户独自经营，呼和木独镇这样的沿河地区为了压碱，海浇漫灌，谁的地灌得深，第二年谁的地产量就高。于是，各户尽量将堰子打高，深灌，循环往复，恶性循环，土壤盐碱化日益严重。土地经营方式的变革刻不容缓。
结合当地实际和自然地理条件等因素，鄂尔多斯市委、市政府果断提出“集中发展、规模经营”的发展战略。杭锦旗也迅速将呼和木独镇、吉日嘎朗图镇这两个沿河地区列为首期10万亩现代农牧业基地建设重点，涉及13个嘎查村，46个社，2121户农牧户,6700口农牧民。
具体实施中又遇到了新的难题。一是相关法律法规与实际工作的配套问题；二是农牧民的观念转变问题。前者涉及《中华人民共和国土地管理法》、《土地承包法》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《合同法》等诸多法律法规。这些法律法规涉及“三农”的部分均有极其严格的“红线”，轻易不可逾越。例如。《土地管理法》第十四条规定，“……农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的。必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”而《土地承包法》又规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”这些条款的初衷是为了树立承包制下农村集 体组织对土地使用的绝对控制权，但客观上又在一定程度上为土地流转、规模化连片经营设立了法律沟壑。《土地承包法》第四十条规定，“承包方之间为方便耕种或者各自需要。可以对属于同一集体经济组织的土地的承包经营权进行互换。”第四十二条规定，“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”这些条款的关键环节决定于集体经济组织成员间的共同契约和认识的一致性，如不能达成一致，则再好的构想也会成为空想。而“促使农牧民观念转变是最艰巨的一项工程。”杭锦旗的同志们谈到这一点颇多感慨。的确。就在与杭锦旗毗邻的巴彦淖尔市某旗。因为当地政府与农村集体经济组织工作没做通，农牧民对土地整理的意义和前景没有达成共识，土地整理规划只好告吹。前车之鉴令杭锦旗的同志们如履薄冰。“观念问题的根源在于农牧民能不能真正得到实惠”。杭锦旗没有将解决问题停留在表面，而且落实到行动上。首先是完善配套政策，发动鼓励一部分思想活跃、敢于实践的大户积极参与土地整合，通过一定的利益联接方式实现规模经营。“以社为单位自求平衡”。政策的灵活运用换来农牧民大胆尝试的信心。呼和木独镇对于通过土地整合新增的耕地，预留20％作为集体机动地，用于解决土地整合过程中土地占用补偿及土地纠纷问题，其余由村集体统一规划、集中经营，利益由农牧民共享。通过强大的舆论声势围绕土地整理、测土配方、统一机耕等观念技术的推广逐村逐社进行宣传。吉日嘎朗图镇依托《村民委员会组织法》、《村民自治法》，以社为单位召开村民大会184次，形成“一事一议”决议13件，签订土地整理合同书2121份，将土地整理过程中出现的土地丈量、等级评定、占地补偿、生产经营等问题提前解决。通过长达半年的宣传动员、民主决策过程，杭锦旗试验区绝大多数农牧民意识到了土地整理、发展现代农牧业的美好前景，积极配合政府实施这一具有里程碑意义的又一次“土地革命”。现代农牧业的大门就此打开。
“为有源头活水来”
“整理后的土地看见还爱哩……”。农民郝来民发自内心的喜悦溢于言表。的确，整理后长100米，宽600米的条田整齐排列开来，与原来阡陌纵横沟壑林立的小块耕田形成鲜明对照。拥有大型拖拉机36台，旋耕机30台。精量点播机24台的20个农机服务队在10万亩现代农牧业示范基地上实施规模化经营，机耕率达到95％，“灌溉畦田化、排水网络化、耕作机械化”的现代农牧业发展格局初步形成。“最终是要农牧民得到实惠!”高耀伟副旗长对土地整理的目标非常明确。
呼和木独镇东红柳村村民苗云江为笔者细细算了一笔账：土地整理后，他家的耕地由原来的不足70亩增加到100多亩，养了羊100多只。由于播种、收割等环节由机械化服务队提供有偿服务，极大节约了劳动力，每亩的人工费也由80元减少到18元左右，成本大大降低，平均增收200元／亩。他一家三口在农业经营上不需花费多少精力.成了“剩余劳动力”。于是，闲下来的他在镇里开了百货部，经营种子、化肥等农用物资，转向第三产业，2007年年收入预计达10万元。这样的户在呼和木独镇只算中等，很多农牧户年收入已超过30～40万元。经当地测算，因机械化作业和产业化经营，农牧民劳动强度降低。产出成本降低，效益显著提高，区域内农牧民人均增收1200多元。
2007年11月1日，第二个10万亩现代农牧业基地建设又全面推进，而这只是杭锦旗迈向2010年40万亩现代农业基地目标的又一个新起点。