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任何国防投入的最终目的,都是由一个国家的对外政策、国防政策的性质所决定的。中国所奉行的防御性国防政策,以及坚持走和平发展道路的国家意志,从根本上决定了国防费增长不会对任何国家构成威胁。
今年3月4日,十一届全国人大三次会议新闻发言人李肇星宣布,2010年,国务院提请全国人大审查的中国国防预算为5321.15亿元人民币,比上年预算执行数增加371.16亿元,增长7.5%。这是近年来中国国防预算增长幅度首次下降为一位数。
西方国家老调重弹
中国国防费预算增幅的下降,在使一些西方国家感到普遍惊讶的同时,仍然招来了诸多质疑之声。
美联社的评论老调重弹,宣称许多分析人士认为,“官方数字只是实际军费开支的一部分,实际开支可能是所公布数字的两倍甚至更多”。日本《朝日新闻》更是以《增幅下降掩饰不了“霸权”的本色》为标题,指责中国“如果真的能降低军费增幅,的确是一件利好消息,但中国军费的内容和以前一样,仍旧非常不透明”。《产经新闻》认为,中国控制国防预算增幅旨在消除“中国威胁论”。《读卖新闻》则是以《中国稳步向“军事强国”迈进》为题,估计中国“有可能没有将庞大的研发费用计入国防费内”,宣称“中国将继续奉行扩军路线,判断其军费增幅下降为时尚早”。《日本经济新闻》指出,“日本有必要继续对中国军事预算的膨胀及影响保持警惕”。
事实上,以美日为首的一些西方国家,近年来针对中国国防费的种种指责就没有间断过,集中体现在“增长目的不明” 和存在所谓“隐性军费”两个方面。
在“国防费增长目的不明”方面,美国炮制的《中国军力报告》,连年指责“中国在没有受到威胁的情况下,却连续十几年以两位数比率大幅增加国防费,中国的军事现代化可能造成地区国家间的误会和局势的不稳定”;借口中国国防费投向投量不明等,质疑中国军事现代化建设的长远目标;有意宣称“许多武器装备既可以美国为目标,也可以其他地区大国为目标”,指责中国必然将经济实力转化为对外扩张的国防实力,军事力量发展已远远超出台海局势所需等。日本一些媒体在评论中国国防费时,也指责“亚洲军事形势因中国崛起而更加紧张”。
在所谓“隐性军费”方面,美国在不同场合反复宣称,中国国防费实际规模是公布数额的2～3倍。美国《2005年中国军力报告》更是荒谬地推断,“中国官方预算额并不包括采购外国武器装备的经费、武装警察的开支、核武库和第二炮兵的维持费用、国防工业的补贴、一些与防务有关的科研工作经费、地方和省政府对武装部队的捐助额”。美国《2008年中国军力报告》则妄称,“准确评估中国军费的实际数额是非常困难的”,“国际上的许多思想库和学术研究机构一致认为,北京明显少公布了它的国防开支”。《2009年中国军力报告》则称,中国2008年实际军费开支在1050亿～1500亿美元之间,指责中国存在大量隐性军费,军费增长大大超过经济增长速度。
中国国防费为何增长
毫无疑问,西方国家对中国国防费的种种指责,是没有任何事实根据的。特别是一些别有用心的国家,将中国军事现代化的正常发展、国防费的适度增长,等同于放弃防御性国防政策,等同于蓄意对外军事扩张,企图从根本上否定中国坚持走和平发展道路的诚意,其险恶用心是需要国际社会予以警惕的。
实际上,中国国防费的支出项目,主要是人员生活费、训练维持费和装备费。这三项开支,大体上各占三分之一。其中,人员生活费用于军官、文职干部、士兵和聘用人员的工资、保险、伙食、服装等费用。训练维持费用于部队训练、院校教育、工程设施建设及维护和日常消耗性支出。装备费用于武器装备的研究、试验、采购、维修、运输和储存等。
近年中国国防费的历次增长,主要用于改善军队官兵的生活待遇、加大对信息化建设的投入、完善部队基础设施建设、保障军队调整改革、加强非战争军事行动能力建设等方面。
对于中国国防费的增长,必须本着客观、历史的态度,综合分析国防费增长的历史背景,才能得出客观公正的认识。
首先,如果对改革开放30年来的国防投入基本数据进行分析,我们不难发现,两位数的增长比例,起始于1990年以后。在这一时期,国家经济发展已经进入了一个“快车道”,GDP和国家财政收入呈现快速增长势头。正是在这一背景下,国防投入才开始逐步增加,但仍坚持了在国家经济增长的基础上适度增长、有限增长的原则,国防费占GDP的比重一直保持在1.4%左右,大大低于世界主要国家的水平。2004年至2008年,中国国防费平均每年增长的幅度,低于同期财政收入增长约6.3个百分点。2009年中国国防费增长了14.9%,而整个国家财政预算支出增长了22.1%,国防费的增长比财政支出增长低7.2个百分点。今年国防费增长仍低于国家财政预算支出增长4个百分点。因此,中国国防费的增长是与国家经济发展相协调的,是适度的。
其次,中国国防费是补偿性增长。1978年后,国家的工作重点开始转移到经济建设上来,强调国防建设要服从和服务于经济建设大局,国防建设处于低投入和维持性状态。1979年至1990年期间,国防投入长期处于一种维持性的状态。1980、1981年两年的国防费绝对额较上一年是负增长。如果考虑到1979年至1989年期间,全国居民物价总指数年平均上涨7.49%的因素,这一时期的国防投入实际年平均负增长5.83%。而补偿性增长,就是为了弥补这段时期投入相对较少而不得不采取的补救措施。但必须看到,这种因国防经费短缺所带来的军队建设差距,不是以等量的时间和等量的金钱就可以简单弥补的,往往需要付出几倍甚至更高的代价。这主要是因为,人力成本、技术成本、原材料成本、武器装备维护成本等,都较过去大幅度提高,相同数额的资金投入早已不能产生相同的建设效益。美国曾有专家统计过,二战后的武器装备价格因人力成本提高每年平均递增3%-5%,因技战术性能提高平均每年递增6%左右,武器装备科技水平的提高还在不断增加日常使用和维护的基础成本。按此测算,美国20世纪80年代后期每年3000亿美元的军费,到2054年仅能购买1架作战飞机。
再次,中国国防费是发展性增长。与世界其他国家军队一样,中国军队为了适应世界新军事变革发展趋势,维护国家主权、安全和领土完整,正致力于加快信息化建设转型。对于机械化尚未完成、信息化刚刚起步的中国军队而言,这种转型是脱胎换骨式的转型,既面临使命任务的拓展,又面临军队结构的重大调整;既需要继续维持旧系统的运转,还需要支持新体系的建立与发展,实际上承担着双重发展投入。许多发达国家在类似转型过程中,也同样经历了这种投入快速增加的过程。近年来,军队信息化建设突出体现在体制编制调整、军事训练改革、信息化人才培养、武器装备发展、基础设施完善等多个方面,每项改革发展都需要大量的经费支持。比如,随着军队人员结构的变化,近年来士官比例大幅提高。这意味着要发更多的工资,而不是义务兵的津贴。而国际维和、抢险救灾、海上护航等新使命新任务的拓展,同样需要在相关领域进行经费投入。
最后,中国国防费是防御性增长。任何国防投入的最终目的,都是由一个国家的对外政策、国防政策的性质所决定的。中国所奉行的防御性国防政策,以及坚持走和平发展道路的国家意志,从根本上决定了国防费增长不会对任何国家构成威胁。中国拥有960万平方公里陆地国土和300多万平方公里海洋国土,维护陆地边界线和岛屿、海岸线的任务极为繁重,中国有限的军事力量完全是为了维护国家的主权、安全和领土完整。中国国防费的适度增长,没有改变中国的防御性国防政策,没有偏离国防建设与经济建设协调发展的根本原则,没有否定中国坚持走和平发展道路的坚定意志。
中国国防费是否透明
中国历来依据自己的战略文化传统和国家安全需要,自主、合理地确定军事透明进程,特别强调战略意图透明是最根本的、最重要的透明,不断推进国防费透明进程的发展。
近十多年来,中国政府通过全国人大新闻发布会、发表国防白皮书等方式,介绍国防费总额、构成、管理及使用情况等,并于2007年开始主动参加联合国军费透明制度。中国国防费由过去的保密状态到现在的对外透明,由仅公布总额到公布不同部队(人员)的分配数额,由不参加联合国军费透明制度到主动参加,体现了中国国防费的透明度越来越高、透明的步伐越来越快,表明了中国政府的诚意。
第一,中国国防费透明方式符合国际通行做法。包括国防费透明在内的军事透明,从来就没有统一的国际标准,更谈不上绝对的透明。世界各国都是根据自身的安全利益和国防发展实际,自主决定军费透明的原则、标准、范围和方式。有关军费投向投量的统计方法更是多种多样,并没有统一的标准。联合国军费透明制度明确规定,各国在完全自愿的基础上,既可采用联合国推荐的标准报告表格,也可自行设计报告表格。2007年中国参加联合国军费透明制度,就是根据中国国防费结构的基本特点,在联合国军费“简略报表”所列“人员”、“作业”、“采购”三类开支基础上,将报表内容调整为“人员生活费”、“训练维持费”、“装备费”,并明确列出现役部队、预备役部队、民兵在这三项开支中的具体数额。
第二,中国国防费透明程度适应国家安全需要。国防费的具体投向投量,是研究评测一个国家军事能力发展方向、发展水平、发展速度等的重要量化指标。因而,即使是许多发达国家,也往往将核心部分作为机密而不对外公布。各国军事实力的强弱不等,决定了在国防费透明方面不能强国弱国站在同一起跑线上,更不能执行同一标准,强国也不应向弱国提出非分的透明要求。特别是对于军事实力相对较弱、面临安全威胁较为复杂的国家而言,适当降低透明度,有利于更好地维护自身安全利益。当前,中国作为一个尚未完成祖国统一大业的国家,仍面临着长期、复杂、多元的安全威胁与挑战,维护自身安全的能力与需求之间的矛盾仍然比较突出,要求国防费透明必须适应国家综合实力和国防实力的发展实际,以适度模糊赢得战略主动,以渐进透明赢得战略信任。
第三,中国国防费透明是依法行事。中国政府依据预算法和国防法,对国防费实行严格的财政拨款制度,在预算审批、使用、审计等环节上,都是透明公开的。中国每年的国防预算,都要纳入国家财政预算草案,报全国人大常委会预算工作委员会和全国人大财政经济委员会审查后,提交全国人大审查批准;国家财政部根据全国人大批准的中央预算,将国防预算批复给总后勤部;总后勤部按规定程序下达到各级、各部队执行,并实行严格的审计制度。
事实上,每个国家的国防费构成体系都是不完全相同的,将自己国家的体系标准简单套用在其他国家身上,而后通过所谓的“合理推测”得出夸大的军费数据,并以此来指责别的国家存在“隐性军费”,是有违基本常识的。
今年3月4日,十一届全国人大三次会议新闻发言人李肇星宣布,2010年,国务院提请全国人大审查的中国国防预算为5321.15亿元人民币,比上年预算执行数增加371.16亿元,增长7.5%。这是近年来中国国防预算增长幅度首次下降为一位数。
西方国家老调重弹
中国国防费预算增幅的下降,在使一些西方国家感到普遍惊讶的同时,仍然招来了诸多质疑之声。
美联社的评论老调重弹,宣称许多分析人士认为,“官方数字只是实际军费开支的一部分,实际开支可能是所公布数字的两倍甚至更多”。日本《朝日新闻》更是以《增幅下降掩饰不了“霸权”的本色》为标题,指责中国“如果真的能降低军费增幅,的确是一件利好消息,但中国军费的内容和以前一样,仍旧非常不透明”。《产经新闻》认为,中国控制国防预算增幅旨在消除“中国威胁论”。《读卖新闻》则是以《中国稳步向“军事强国”迈进》为题,估计中国“有可能没有将庞大的研发费用计入国防费内”,宣称“中国将继续奉行扩军路线,判断其军费增幅下降为时尚早”。《日本经济新闻》指出,“日本有必要继续对中国军事预算的膨胀及影响保持警惕”。
事实上,以美日为首的一些西方国家,近年来针对中国国防费的种种指责就没有间断过,集中体现在“增长目的不明” 和存在所谓“隐性军费”两个方面。
在“国防费增长目的不明”方面,美国炮制的《中国军力报告》,连年指责“中国在没有受到威胁的情况下,却连续十几年以两位数比率大幅增加国防费,中国的军事现代化可能造成地区国家间的误会和局势的不稳定”;借口中国国防费投向投量不明等,质疑中国军事现代化建设的长远目标;有意宣称“许多武器装备既可以美国为目标,也可以其他地区大国为目标”,指责中国必然将经济实力转化为对外扩张的国防实力,军事力量发展已远远超出台海局势所需等。日本一些媒体在评论中国国防费时,也指责“亚洲军事形势因中国崛起而更加紧张”。
在所谓“隐性军费”方面,美国在不同场合反复宣称,中国国防费实际规模是公布数额的2～3倍。美国《2005年中国军力报告》更是荒谬地推断,“中国官方预算额并不包括采购外国武器装备的经费、武装警察的开支、核武库和第二炮兵的维持费用、国防工业的补贴、一些与防务有关的科研工作经费、地方和省政府对武装部队的捐助额”。美国《2008年中国军力报告》则妄称,“准确评估中国军费的实际数额是非常困难的”,“国际上的许多思想库和学术研究机构一致认为,北京明显少公布了它的国防开支”。《2009年中国军力报告》则称,中国2008年实际军费开支在1050亿～1500亿美元之间,指责中国存在大量隐性军费,军费增长大大超过经济增长速度。
中国国防费为何增长
毫无疑问,西方国家对中国国防费的种种指责,是没有任何事实根据的。特别是一些别有用心的国家,将中国军事现代化的正常发展、国防费的适度增长,等同于放弃防御性国防政策,等同于蓄意对外军事扩张,企图从根本上否定中国坚持走和平发展道路的诚意,其险恶用心是需要国际社会予以警惕的。
实际上,中国国防费的支出项目,主要是人员生活费、训练维持费和装备费。这三项开支,大体上各占三分之一。其中,人员生活费用于军官、文职干部、士兵和聘用人员的工资、保险、伙食、服装等费用。训练维持费用于部队训练、院校教育、工程设施建设及维护和日常消耗性支出。装备费用于武器装备的研究、试验、采购、维修、运输和储存等。
近年中国国防费的历次增长,主要用于改善军队官兵的生活待遇、加大对信息化建设的投入、完善部队基础设施建设、保障军队调整改革、加强非战争军事行动能力建设等方面。
对于中国国防费的增长,必须本着客观、历史的态度,综合分析国防费增长的历史背景,才能得出客观公正的认识。
首先,如果对改革开放30年来的国防投入基本数据进行分析,我们不难发现,两位数的增长比例,起始于1990年以后。在这一时期,国家经济发展已经进入了一个“快车道”,GDP和国家财政收入呈现快速增长势头。正是在这一背景下,国防投入才开始逐步增加,但仍坚持了在国家经济增长的基础上适度增长、有限增长的原则,国防费占GDP的比重一直保持在1.4%左右,大大低于世界主要国家的水平。2004年至2008年,中国国防费平均每年增长的幅度,低于同期财政收入增长约6.3个百分点。2009年中国国防费增长了14.9%,而整个国家财政预算支出增长了22.1%,国防费的增长比财政支出增长低7.2个百分点。今年国防费增长仍低于国家财政预算支出增长4个百分点。因此,中国国防费的增长是与国家经济发展相协调的,是适度的。
其次,中国国防费是补偿性增长。1978年后,国家的工作重点开始转移到经济建设上来,强调国防建设要服从和服务于经济建设大局,国防建设处于低投入和维持性状态。1979年至1990年期间,国防投入长期处于一种维持性的状态。1980、1981年两年的国防费绝对额较上一年是负增长。如果考虑到1979年至1989年期间,全国居民物价总指数年平均上涨7.49%的因素,这一时期的国防投入实际年平均负增长5.83%。而补偿性增长,就是为了弥补这段时期投入相对较少而不得不采取的补救措施。但必须看到,这种因国防经费短缺所带来的军队建设差距,不是以等量的时间和等量的金钱就可以简单弥补的,往往需要付出几倍甚至更高的代价。这主要是因为,人力成本、技术成本、原材料成本、武器装备维护成本等,都较过去大幅度提高,相同数额的资金投入早已不能产生相同的建设效益。美国曾有专家统计过,二战后的武器装备价格因人力成本提高每年平均递增3%-5%,因技战术性能提高平均每年递增6%左右,武器装备科技水平的提高还在不断增加日常使用和维护的基础成本。按此测算,美国20世纪80年代后期每年3000亿美元的军费,到2054年仅能购买1架作战飞机。
再次,中国国防费是发展性增长。与世界其他国家军队一样,中国军队为了适应世界新军事变革发展趋势,维护国家主权、安全和领土完整,正致力于加快信息化建设转型。对于机械化尚未完成、信息化刚刚起步的中国军队而言,这种转型是脱胎换骨式的转型,既面临使命任务的拓展,又面临军队结构的重大调整;既需要继续维持旧系统的运转,还需要支持新体系的建立与发展,实际上承担着双重发展投入。许多发达国家在类似转型过程中,也同样经历了这种投入快速增加的过程。近年来,军队信息化建设突出体现在体制编制调整、军事训练改革、信息化人才培养、武器装备发展、基础设施完善等多个方面,每项改革发展都需要大量的经费支持。比如,随着军队人员结构的变化,近年来士官比例大幅提高。这意味着要发更多的工资,而不是义务兵的津贴。而国际维和、抢险救灾、海上护航等新使命新任务的拓展,同样需要在相关领域进行经费投入。
最后,中国国防费是防御性增长。任何国防投入的最终目的,都是由一个国家的对外政策、国防政策的性质所决定的。中国所奉行的防御性国防政策,以及坚持走和平发展道路的国家意志,从根本上决定了国防费增长不会对任何国家构成威胁。中国拥有960万平方公里陆地国土和300多万平方公里海洋国土,维护陆地边界线和岛屿、海岸线的任务极为繁重,中国有限的军事力量完全是为了维护国家的主权、安全和领土完整。中国国防费的适度增长,没有改变中国的防御性国防政策,没有偏离国防建设与经济建设协调发展的根本原则,没有否定中国坚持走和平发展道路的坚定意志。
中国国防费是否透明
中国历来依据自己的战略文化传统和国家安全需要,自主、合理地确定军事透明进程,特别强调战略意图透明是最根本的、最重要的透明,不断推进国防费透明进程的发展。
近十多年来,中国政府通过全国人大新闻发布会、发表国防白皮书等方式,介绍国防费总额、构成、管理及使用情况等,并于2007年开始主动参加联合国军费透明制度。中国国防费由过去的保密状态到现在的对外透明,由仅公布总额到公布不同部队(人员)的分配数额,由不参加联合国军费透明制度到主动参加,体现了中国国防费的透明度越来越高、透明的步伐越来越快,表明了中国政府的诚意。
第一,中国国防费透明方式符合国际通行做法。包括国防费透明在内的军事透明,从来就没有统一的国际标准,更谈不上绝对的透明。世界各国都是根据自身的安全利益和国防发展实际,自主决定军费透明的原则、标准、范围和方式。有关军费投向投量的统计方法更是多种多样,并没有统一的标准。联合国军费透明制度明确规定,各国在完全自愿的基础上,既可采用联合国推荐的标准报告表格,也可自行设计报告表格。2007年中国参加联合国军费透明制度,就是根据中国国防费结构的基本特点,在联合国军费“简略报表”所列“人员”、“作业”、“采购”三类开支基础上,将报表内容调整为“人员生活费”、“训练维持费”、“装备费”,并明确列出现役部队、预备役部队、民兵在这三项开支中的具体数额。
第二,中国国防费透明程度适应国家安全需要。国防费的具体投向投量,是研究评测一个国家军事能力发展方向、发展水平、发展速度等的重要量化指标。因而,即使是许多发达国家,也往往将核心部分作为机密而不对外公布。各国军事实力的强弱不等,决定了在国防费透明方面不能强国弱国站在同一起跑线上,更不能执行同一标准,强国也不应向弱国提出非分的透明要求。特别是对于军事实力相对较弱、面临安全威胁较为复杂的国家而言,适当降低透明度,有利于更好地维护自身安全利益。当前,中国作为一个尚未完成祖国统一大业的国家,仍面临着长期、复杂、多元的安全威胁与挑战,维护自身安全的能力与需求之间的矛盾仍然比较突出,要求国防费透明必须适应国家综合实力和国防实力的发展实际,以适度模糊赢得战略主动,以渐进透明赢得战略信任。
第三,中国国防费透明是依法行事。中国政府依据预算法和国防法,对国防费实行严格的财政拨款制度,在预算审批、使用、审计等环节上,都是透明公开的。中国每年的国防预算,都要纳入国家财政预算草案,报全国人大常委会预算工作委员会和全国人大财政经济委员会审查后,提交全国人大审查批准;国家财政部根据全国人大批准的中央预算,将国防预算批复给总后勤部;总后勤部按规定程序下达到各级、各部队执行,并实行严格的审计制度。
事实上,每个国家的国防费构成体系都是不完全相同的,将自己国家的体系标准简单套用在其他国家身上,而后通过所谓的“合理推测”得出夸大的军费数据,并以此来指责别的国家存在“隐性军费”,是有违基本常识的。