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摘 要：研究了解我国农村公共卫生工作的功能现状，分析影响其功能正常发挥的原因，在此基础上探讨农村公共卫生工作的优化策略，以期能为完善农村公共卫生、促进农村公共卫生工作水平全面提高。
关键词：农村社会；公共卫生；服务水平；对策建议
农村公共卫生工作是我国卫生工作的重点，关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的大局，对提高全民族素质具有重大意义。
1、农村公共卫生工作存在的问题
近年来，党和政府为加强农村公共卫生工作采取了一系列措施，农民健康水平和平均期望寿命有了很大提高。但是，从总体上看，农村公共卫生工作仍比较薄弱，农民主要健康指标的改善幅度减缓或停滞，城乡居民健康差距进一步加大。主要表现在：
1.1工作人员的公共卫生服务意识不强
由于工作在基层，有一种侥幸心理，有关部门检查不到，再加上基层的待遇不好，工资和福利都比较差，基层的公共卫生服务经费较少，配套设备不齐全，比较简陋，挫伤工作人员的积极性。
1.2管理体制不健全，公共卫生服务站简陋
公共卫生服务的面比较广，涉及的事情也比较多，工作量比较大，有关部门对农村公共卫生不重视，管理体制设置不健全，费用较少，机构设置的比较简陋，工作分工不明确，基本为临时调换，操作能力不强，达不到专人专岗，责任不明确，导致工作人员在工作中不认真，易出现医疗事故。
1.3政府支持不够，医疗设备差
农村财政比较紧，加上对农村公共卫生的不重视，对其拨款较少，甚至不拨款，没有经费购置设备，只能使用比较落后的设备，只有最基本的设施，很多公共项目没有展开。
1.4缺乏专业人士，工作人员老龄化
农村卫生院的工作人员文化水平较低，无学历、无资质的比较多，很多关系户都安插在乡镇卫生院，专业不对口，导致人才的缺乏。一人多岗，经费紧张，工作人员没有培训的机会。农村卫生院的待遇差，很多大学生毕业后不愿意进，即使有一些实习生，也不愿意留下，导致工作人员老龄化，缺乏工作热情、上进心。
1.5农村公民的文化水平低
由于农村人的文化水平低，素质不高，对公共卫生服务不了解，及有关知识的缺乏，根本认识不到公共卫生服务的重要性，从而影响工作的开展，只能被动参与，及时工作人员在进行工作时，也受到一定的阻碍，不被理解，没有预防疾病意识。
2、农村公共卫生服务现状分析
2.1农村卫生服务模式
各地探索并尝试了多种形式的农村卫生服务模式，主要有下列几种。
2.1.1医防合一：医疗、预防及保健均由乡镇卫生院承担，同时承担同级政府部门委托的部分行政管理职能，经济独立核算。这种模式经费由政府全额或差额拨款，统筹利用乡镇卫生资源，减少了成本，大部分地区目前仍在沿用。但由于拨款不足，出于生存和发展的需要，乡镇卫生院往往重医轻防，重经济效益轻社会效益，已不能适应社会经济发展的需求。
2.1.2医防分设：将预防保健工作从卫生院分离出来，单独成立防保所或卫生服务中心（站），承担卫生保健、委托的卫生监督等任务。如江苏省的南通、扬州、宿迁等部分地区及昆山市即采用这种模式[1]由于有专门的机构、经费和人员，职能定位明确，经费专款专用，预防保健服务得到了保证。但独立的防保机构在组织协调社会各部门合作方面处于弱势，一些公共卫生中的社会性工作难以有效落实。
2.1.3依院设所，相对独立：这是对医防合一模式的改革，即“一套班子、两块牌子”。防保所在行政上和经济上接受卫生院管理，财政上实行定额补助，独立核算。承担辖区的预防保健和公共卫生服务工作。这种模式强化了防保工作，“以医养防”转化为“以医补防”，有利于促进医疗与防保协调发展。但医、防在一个院内，人员分工与利益分配的矛盾难以避免，防保工作的开展很大程度上取决与分管领导的重视程度。
2.1.4县乡垂直管理：由县卫生局或县级预防保健机构选定人员派驻乡卫生院，或在乡镇设立派出机构，长年从事乡、村防保工作，工作经费、工资报酬由卫生局拨付，形成上下垂直管理的卫生服务系统。
2.1.5政府购买：这是由符合条件的公办或私营医疗机构提供预防保健服务，政府依据其卫生服务的考核情况实行购买服务。这种模式引入了市场竞争机制，有助于在农村有限的卫生资源下，促进农村卫生服务的高质量和广覆盖。
2.2农村卫生服务存在的问题
2.2.1投入不足：近几年政府对卫生投入的总量较以前有了较大的增长，但相对于整体经济的快速发展以及农村人群卫生保健需求的增加，仍显严重不足，公共卫生投入甚至有下降趋势
2.2.2三级医疗预防保健网松散：经济体制改革后，农村卫生管理体制发生很大变革。市场经济的介入使三级保健网络间的协作关系变得松散和转为无序竞争，出现网底破裂（村卫生室解体）、网中不稳（乡镇卫生院改制）、龙头（县级医疗卫生机构）作用削弱的状况，防保工作难以落实。
2.2.3卫生资源配置和利用不平衡：市场经济环境下，经济发达地区，乡镇卫生院重复设置，设备闲置等浪费现象突出；而经济落后地区，乡镇卫生院发展相对滞后，人才匮乏，基础设施和医疗设备落后，不能满足农村人群的卫生服务需求。据卫生部有关数据，全国80%的医疗资源集中在大城市，其中30%又集中在大医院。而每年到大医院就诊的人群有80%左右是在基层医院即可解决的常见病、多发病。
2.2.4卫生服务重医轻防：由于政府投入不足，补偿机制不健全，乡镇卫生院不得不“以药补医”，“以医补防”，县级防保机构主要精力也用于开展有偿服务，医、防功能混乱。加上农村卫生服务缺乏有效的监督考核机制，疾病控制工作严重滑坡。
2.2.5农民缺乏基本医疗保障：随着农村集体经济的削弱，以集体公益金为基础的合作医疗受到冲击，农民医疗保健制度基本陷于瘫痪甚至瓦解。 3、建设农村公共卫生服务体系的思考和建议
我国是一个农业大国，农村人口占有很大的比重，农村公共卫生工作应该引起全社会的重视。要改变农村公共卫生工作的不利局面，笔者认为要做好以下几点：
3.1提高思想认识，营造全社会共同关注公共卫生的良好氛围。一是要充分认识做好公共卫生工作，预防控制突发事件，提高全民健康水平，是构建和谐社会、促进经济社会协调发展的一项重大任务，是各级党委政府义不容辞的责任。要切实把农村公共卫生事业纳入国民经济和社会发展总体目标，制定中长期发展规划，确定现阶段基本公共卫生服务项目，落实相关部门在公共卫生工作中的职责和任务，加强组织协调，形成齐抓共管的整体合力。二是要落实“防治并举、预防为主”的方针，加强对甲型H1N1流感、非典等重点传染病、职业病等重大疾病的预防控制，健全公共卫生事件应急体系建设，提高处置重大疫情和公共卫生突发事件的能力，有效预防重大传染病流行和蔓延期间的被动应付局面。三是要充分发挥电视、报纸、电台、宣传栏等舆论媒体作用，深入开展宣传教育活动。针对广大群众关心的健康问题和各种疾病防治知识，加强卫生法律法规、疾病预防和健康知识的宣传普及工作，引导群众养成科学、文明、健康的生活方式，提高广大群众健康意识和自我保健能力，增强群众主动参与公共卫生工作的自觉性与积极性。
3.2健全运行机制，确保公共卫生事业健康发展。一是要认真贯彻执行中共中央、国务院有关政策，在经费安排方面向公共卫生倾斜。按照与财政支出同步增长的原则，不断增加对农村公共卫生的投入，保障卫生监督、疾病控制、妇幼保健等公共卫生服务工作的正常开展。二是要加快农村公共卫生管理体制改革，建立新型公共卫生服务体系和管理机制。整合农村卫生、医疗、计生资源，积极推进乡（镇）级防保体系改革，实行防、治分离，完善乡（镇）村公共卫生网络，探讨建立乡（镇）卫生监督与疾病控制工作站，负责辖区内公共卫生管理工作，并监督指导村级预防保健工作，提高计生、卫生防保资源使用效率。三是要多渠道吸引社会资金投入公共卫生事业，形成投资主体多元化、投资方式多样化的投入机制，动员和鼓励社会资本投入公共卫生基础设施、设备建设。
3.3完善基础设施，积极推进公共卫生机构建设。一是要根据国家疾病预防控制机构和卫生监督机构建设标准，加强疾病预防控制中心和卫生监督所的建设，保障建设标准中规定的房屋设施、仪器设备的配备，尤其是在仪器设备配备上应全力予以保障，增强对突发公共卫生事件的应急处置能力。二是加强基层卫生院及预防保健机构（专职承担公共卫生工作）建设，改善医疗设备落后的现状，努力提升公共卫生服务能力。三是要加快农村卫生室建设。要把农村卫生室建设纳入新农村建设规划之中，各乡（镇）要采取措施每年力争恢复和建设一批标准化的农村卫生室，逐步实现国务院医疗卫生体制改革中提出的一村一处卫生室的要求，提升农村公共卫生工作服务能力。
3.4加强队伍建设，为公共卫生提供组织保障。一是要建立健全疾病预防控制和卫生监督体系。根据卫生监督、疾病预防控制工作需要，充实疾病预防控制和卫生监督机构人员，不断提高其综合素质，满足公共卫生事业发展的需求。二是要建立公共卫生队伍有益补充机制。根据公共卫生工作需要，制定出切合实际的人员准入标准和条件，从制度上保障专业技术人员进入疾病预防控制队伍，提高防保人员的整体素质。同时，要加大现有人员的培训力度，提高镇村医疗卫生队伍从事公共卫生工作的能力。此外，要通过政策倾斜吸引优秀人才服务基层公共卫生工作，逐步形成专业分布合理、人才梯队健全、年龄结构优化的公共卫生人才队伍。三是要适时提高基层公共卫生从业人员的待遇。建议乡（镇）级公共卫生从业人员工资由财政全额承担，逐步解决乡村医生的养老保险问题，适当提高承担公共卫生服务职能的补助标准，解除他们的后顾之忧，切实激发乡村医生从事公共卫生工作的责任感和积极性。
关键词：农村社会；公共卫生；服务水平；对策建议
农村公共卫生工作是我国卫生工作的重点，关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的大局，对提高全民族素质具有重大意义。
1、农村公共卫生工作存在的问题
近年来，党和政府为加强农村公共卫生工作采取了一系列措施，农民健康水平和平均期望寿命有了很大提高。但是，从总体上看，农村公共卫生工作仍比较薄弱，农民主要健康指标的改善幅度减缓或停滞，城乡居民健康差距进一步加大。主要表现在：
1.1工作人员的公共卫生服务意识不强
由于工作在基层，有一种侥幸心理，有关部门检查不到，再加上基层的待遇不好，工资和福利都比较差，基层的公共卫生服务经费较少，配套设备不齐全，比较简陋，挫伤工作人员的积极性。
1.2管理体制不健全，公共卫生服务站简陋
公共卫生服务的面比较广，涉及的事情也比较多，工作量比较大，有关部门对农村公共卫生不重视，管理体制设置不健全，费用较少，机构设置的比较简陋，工作分工不明确，基本为临时调换，操作能力不强，达不到专人专岗，责任不明确，导致工作人员在工作中不认真，易出现医疗事故。
1.3政府支持不够，医疗设备差
农村财政比较紧，加上对农村公共卫生的不重视，对其拨款较少，甚至不拨款，没有经费购置设备，只能使用比较落后的设备，只有最基本的设施，很多公共项目没有展开。
1.4缺乏专业人士，工作人员老龄化
农村卫生院的工作人员文化水平较低，无学历、无资质的比较多，很多关系户都安插在乡镇卫生院，专业不对口，导致人才的缺乏。一人多岗，经费紧张，工作人员没有培训的机会。农村卫生院的待遇差，很多大学生毕业后不愿意进，即使有一些实习生，也不愿意留下，导致工作人员老龄化，缺乏工作热情、上进心。
1.5农村公民的文化水平低
由于农村人的文化水平低，素质不高，对公共卫生服务不了解，及有关知识的缺乏，根本认识不到公共卫生服务的重要性，从而影响工作的开展，只能被动参与，及时工作人员在进行工作时，也受到一定的阻碍，不被理解，没有预防疾病意识。
2、农村公共卫生服务现状分析
2.1农村卫生服务模式
各地探索并尝试了多种形式的农村卫生服务模式，主要有下列几种。
2.1.1医防合一：医疗、预防及保健均由乡镇卫生院承担，同时承担同级政府部门委托的部分行政管理职能，经济独立核算。这种模式经费由政府全额或差额拨款，统筹利用乡镇卫生资源，减少了成本，大部分地区目前仍在沿用。但由于拨款不足，出于生存和发展的需要，乡镇卫生院往往重医轻防，重经济效益轻社会效益，已不能适应社会经济发展的需求。
2.1.2医防分设：将预防保健工作从卫生院分离出来，单独成立防保所或卫生服务中心（站），承担卫生保健、委托的卫生监督等任务。如江苏省的南通、扬州、宿迁等部分地区及昆山市即采用这种模式[1]由于有专门的机构、经费和人员，职能定位明确，经费专款专用，预防保健服务得到了保证。但独立的防保机构在组织协调社会各部门合作方面处于弱势，一些公共卫生中的社会性工作难以有效落实。
2.1.3依院设所，相对独立：这是对医防合一模式的改革，即“一套班子、两块牌子”。防保所在行政上和经济上接受卫生院管理，财政上实行定额补助，独立核算。承担辖区的预防保健和公共卫生服务工作。这种模式强化了防保工作，“以医养防”转化为“以医补防”，有利于促进医疗与防保协调发展。但医、防在一个院内，人员分工与利益分配的矛盾难以避免，防保工作的开展很大程度上取决与分管领导的重视程度。
2.1.4县乡垂直管理：由县卫生局或县级预防保健机构选定人员派驻乡卫生院，或在乡镇设立派出机构，长年从事乡、村防保工作，工作经费、工资报酬由卫生局拨付，形成上下垂直管理的卫生服务系统。
2.1.5政府购买：这是由符合条件的公办或私营医疗机构提供预防保健服务，政府依据其卫生服务的考核情况实行购买服务。这种模式引入了市场竞争机制，有助于在农村有限的卫生资源下，促进农村卫生服务的高质量和广覆盖。
2.2农村卫生服务存在的问题
2.2.1投入不足：近几年政府对卫生投入的总量较以前有了较大的增长，但相对于整体经济的快速发展以及农村人群卫生保健需求的增加，仍显严重不足，公共卫生投入甚至有下降趋势
2.2.2三级医疗预防保健网松散：经济体制改革后，农村卫生管理体制发生很大变革。市场经济的介入使三级保健网络间的协作关系变得松散和转为无序竞争，出现网底破裂（村卫生室解体）、网中不稳（乡镇卫生院改制）、龙头（县级医疗卫生机构）作用削弱的状况，防保工作难以落实。
2.2.3卫生资源配置和利用不平衡：市场经济环境下，经济发达地区，乡镇卫生院重复设置，设备闲置等浪费现象突出；而经济落后地区，乡镇卫生院发展相对滞后，人才匮乏，基础设施和医疗设备落后，不能满足农村人群的卫生服务需求。据卫生部有关数据，全国80%的医疗资源集中在大城市，其中30%又集中在大医院。而每年到大医院就诊的人群有80%左右是在基层医院即可解决的常见病、多发病。
2.2.4卫生服务重医轻防：由于政府投入不足，补偿机制不健全，乡镇卫生院不得不“以药补医”，“以医补防”，县级防保机构主要精力也用于开展有偿服务，医、防功能混乱。加上农村卫生服务缺乏有效的监督考核机制，疾病控制工作严重滑坡。
2.2.5农民缺乏基本医疗保障：随着农村集体经济的削弱，以集体公益金为基础的合作医疗受到冲击，农民医疗保健制度基本陷于瘫痪甚至瓦解。 3、建设农村公共卫生服务体系的思考和建议
我国是一个农业大国，农村人口占有很大的比重，农村公共卫生工作应该引起全社会的重视。要改变农村公共卫生工作的不利局面，笔者认为要做好以下几点：
3.1提高思想认识，营造全社会共同关注公共卫生的良好氛围。一是要充分认识做好公共卫生工作，预防控制突发事件，提高全民健康水平，是构建和谐社会、促进经济社会协调发展的一项重大任务，是各级党委政府义不容辞的责任。要切实把农村公共卫生事业纳入国民经济和社会发展总体目标，制定中长期发展规划，确定现阶段基本公共卫生服务项目，落实相关部门在公共卫生工作中的职责和任务，加强组织协调，形成齐抓共管的整体合力。二是要落实“防治并举、预防为主”的方针，加强对甲型H1N1流感、非典等重点传染病、职业病等重大疾病的预防控制，健全公共卫生事件应急体系建设，提高处置重大疫情和公共卫生突发事件的能力，有效预防重大传染病流行和蔓延期间的被动应付局面。三是要充分发挥电视、报纸、电台、宣传栏等舆论媒体作用，深入开展宣传教育活动。针对广大群众关心的健康问题和各种疾病防治知识，加强卫生法律法规、疾病预防和健康知识的宣传普及工作，引导群众养成科学、文明、健康的生活方式，提高广大群众健康意识和自我保健能力，增强群众主动参与公共卫生工作的自觉性与积极性。
3.2健全运行机制，确保公共卫生事业健康发展。一是要认真贯彻执行中共中央、国务院有关政策，在经费安排方面向公共卫生倾斜。按照与财政支出同步增长的原则，不断增加对农村公共卫生的投入，保障卫生监督、疾病控制、妇幼保健等公共卫生服务工作的正常开展。二是要加快农村公共卫生管理体制改革，建立新型公共卫生服务体系和管理机制。整合农村卫生、医疗、计生资源，积极推进乡（镇）级防保体系改革，实行防、治分离，完善乡（镇）村公共卫生网络，探讨建立乡（镇）卫生监督与疾病控制工作站，负责辖区内公共卫生管理工作，并监督指导村级预防保健工作，提高计生、卫生防保资源使用效率。三是要多渠道吸引社会资金投入公共卫生事业，形成投资主体多元化、投资方式多样化的投入机制，动员和鼓励社会资本投入公共卫生基础设施、设备建设。
3.3完善基础设施，积极推进公共卫生机构建设。一是要根据国家疾病预防控制机构和卫生监督机构建设标准，加强疾病预防控制中心和卫生监督所的建设，保障建设标准中规定的房屋设施、仪器设备的配备，尤其是在仪器设备配备上应全力予以保障，增强对突发公共卫生事件的应急处置能力。二是加强基层卫生院及预防保健机构（专职承担公共卫生工作）建设，改善医疗设备落后的现状，努力提升公共卫生服务能力。三是要加快农村卫生室建设。要把农村卫生室建设纳入新农村建设规划之中，各乡（镇）要采取措施每年力争恢复和建设一批标准化的农村卫生室，逐步实现国务院医疗卫生体制改革中提出的一村一处卫生室的要求，提升农村公共卫生工作服务能力。
3.4加强队伍建设，为公共卫生提供组织保障。一是要建立健全疾病预防控制和卫生监督体系。根据卫生监督、疾病预防控制工作需要，充实疾病预防控制和卫生监督机构人员，不断提高其综合素质，满足公共卫生事业发展的需求。二是要建立公共卫生队伍有益补充机制。根据公共卫生工作需要，制定出切合实际的人员准入标准和条件，从制度上保障专业技术人员进入疾病预防控制队伍，提高防保人员的整体素质。同时，要加大现有人员的培训力度，提高镇村医疗卫生队伍从事公共卫生工作的能力。此外，要通过政策倾斜吸引优秀人才服务基层公共卫生工作，逐步形成专业分布合理、人才梯队健全、年龄结构优化的公共卫生人才队伍。三是要适时提高基层公共卫生从业人员的待遇。建议乡（镇）级公共卫生从业人员工资由财政全额承担，逐步解决乡村医生的养老保险问题，适当提高承担公共卫生服务职能的补助标准，解除他们的后顾之忧，切实激发乡村医生从事公共卫生工作的责任感和积极性。