论文部分内容阅读
摘要：在当前经济迅速发展的时期，为了解决城镇化过程中的用地矛盾问题，我国政府提出了城乡建设用地增减挂钩政策。本文通过对增减挂钩政策在试点地区的开展进行分析，得出在小城镇发展过程中，该政策会对它们产生怎样的影响及挑战与机遇。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩政策；试点地区；小城镇
Abstract: This article analyzes the linked policy which carried out in the pilot areas, obtained the policy would have the challenges and opportunities on the small town development.Key words: urban and rural construction land; linked to changes in policy; pilot areas; small towns
中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
增减挂钩政策对我国城乡建设用地的规划具有重要的意义，同时这个政策也意味着中国传统的农村模式将要被打破。中国农民数量众多，如何解决其中产生的矛盾问题是十分重要的。国内的学者们主要从增减挂钩政策的理论方面进行分析，研究其实施的可行性和科学性。还有从实例中分析这一政策对城镇发展和新农村建设的积极意义。但是我们知道每一个新政策都是在摸索中进行的，在实施的过程不可避免的会产生一系列的问题。本文主要通过分析这些问题产生的原因来寻求解决的对策。
1．小城镇的界定
首先，我们来了解一下小城镇的概念。对于小城镇的概念界定，学者们有着自己的观点。我国社会学家费孝通先生认为：“小城镇是由农村中比农村社区高一层次的社会实体组成，这个社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区，无论从地域、人口、经济、环境等因素看，他们都是具有与农村社区相异的特点，又与周围的农村社区保持着不可缺少的联系。”
近期的研究比较一致的观点认为：小城镇，泛指各种规模不及大城市，但具有城市的性质及功能，具有一定的地域面积和人口数量及人口密度，为大部分从事非农业生产或服务的人群所集居的介于乡村与城市之间的社区。它包括国家已批准设镇建制的建制镇和尚未设镇建制的相对发达的农村集镇。
《中华人民共和国城市规划法》第四条明确指出小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。这一概念比较符合《中华人民共和国城市规划法》的法定含义。
小城镇的发展对我国的城镇化进程有着重大的影响。近期實施的城乡建设用地增减挂钩政策对于小城镇的发展有着举足轻重的作用。
2．挂钩的定义
2000年，国土资源部下发的《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》明确提出：“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。”
2004年10月21日，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中，第一次明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”
2005年，国土资源部下发了207号文件《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，在全国部分省市部署开展了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作，确定了天津、浙江、河北、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省开展试点工作。
2008年，国土资源部又下发138号文《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，进一步明确了城乡建设用地增减挂钩政策的含义：“是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”
3．增减挂钩政策的实施过程
例如：我们吴桥县，城乡建设用地增减挂钩政策的实施，在实施过程中，县政府采取了一系列措施，首先组织工作领导班子，对实施过程中可能出现的问题进行讨论研究，提出解决办法，保证不损害农民的利益；然后资金上要有保证，对农民造成的损失要尽快的赔偿；还要科学选点，把房子破旧和空闲宅基地多的村居选作项目区；同时要广泛的征求村民的意见和建议，由规划部门聘请专业的队伍进行考察，规划。
4．分析这一政策对小城镇发展的影响
4.1存在的挑战
城乡建设用地增减挂钩政策的实施对小城镇的发展既存在挑战也存在机遇，首先我们先看一下存在的挑战：
这一政策是在2000年初步提出的，到2005年正式下发试点地区的文件，中间经过了五年，时间较短，而且在我国并没有实例供我们参考，因此在实施的过程中难免会出现一系列的问题。这一政策主要是在城乡结合部来进行的。通过对农村建设用地的整合，组合成拆旧建新区，合理的分配复垦为耕地和用于城镇建设用地的比例。
4.2存在的机遇
增减挂钩政策无疑是对小城镇的发展有利的，能够促进我国的城镇化。在这一政策中小城镇的机遇有：
4.2.1有利于土地的保护和土地利用总体规划的实施。随着经济的发展，我国城镇化进程加快。许多城镇土地利用总体规划期到2010年的建设用地指标早已用完。同时由于我国农村外出务工人员很多，甚至迁出原籍，在外地居住。因此就出现了“空心村”现象，大量的宅基地被荒废，无人居住。同时也有许多工矿废弃点的存在。造成我国的土地资源大量的浪费。我认为增减挂钩政策能很好的解决这一问题。把农村荒废的土地整理出来，分配好耕地与建设用地的比例。既盘活了农村的存量建设用地又拓展了城镇的建设用地，缓解了建设用地扩张对农用地的压力，保持耕地的总量平衡。
4.2.2有利于城镇化的发展。随着城镇化的发展，城镇地区基础设施得到了完善，但是广大的农村还是脏、乱、差，配套设施不完善，与城市形成了鲜明的对比。增减挂钩政策的实施正好可以推进新农村的建设，把村民居住用地集中到一起。实行小区化的管理，水、电、气、通讯等基础设施全面到位。这也有利于推进城乡一体化进程。
4.2.3有利于农村劳动力的转移。为农民建设高质量的住房，促使农民向城镇居民转变。农村劳动力的转移为城镇建设注入新的力量。减少农民的数量为我国解决三农问题找到一条新道路。
4.2.4有利于农村产业经济的发展，为小城镇的发展提供坚实的后盾。小城镇与农村结合紧密。城乡之间的差距主要是在经济上的距离。增减挂钩政策合理的安排土地，拆旧区低效率利用的农村建设用地被复垦为耕地，城镇建新区的土地被政府出让。这样促进土地更为高效和集约使用，吸引企业入驻，转移农村富余劳动力，改善了农民的生活。同时为周边小城镇提供丰富的粮食等消费品。
我认为小城镇要快速的发展就要迎接这些挑战，解决好存在的问题。问题不解决，增减挂钩政策将得不到农民的支持，我国的城镇化进程必将放慢速度。对于小城镇的发展也是不利的。同时要抓住这个机遇，规划好城镇建设用地。加快城镇化的步伐。
5．解决问题的对策
5.1提高基层土地管理者的专业素质, 加强管理。由于我国现状基层土地管理者大多是非专业人员，缺乏专业知识，专业素质低，从而出现的差错多。应该对基层土地管理者进行培训，提高他们的专业素质，使土地统计台帐，统计簿的格式正确，数据准确无误。而在统计图表中许多错误是可以避免的，只要对图表中的数据进行检查核对就很容易解决。只要加强管理可以避免这些错误。
5.2资金筹集一定要到位。资金可以通过三个渠道取得：①通过收取新增建设用地有偿使用费筹集部分资金；②通过收取耕地开垦费筹集部分资金；③政府拿出本次整理新增城镇建设用地部分出让金用于项目实施。
5.3在进行挂钩规划的编制过程中以土地利用总体规划图为底图。结合标准分幅图以确保对农村居民点和工矿废弃地整理，同时附上拆旧地块的影像资料，保证拆旧的是废弃地、不合理的农村居民点等。
5.4在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导性作用相结合。
5.5利用村庄闲置地安置不占用耕地，对土地实行生态、人文保护。在土地整理过程中要选择合适的工程技术和生物技术，以保护环境和生态；同时要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。
5.6充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益。
5.7挂钩要衔接城乡规划，结合实际情况进行整理和建设。各地要在规范的基础上做好城乡规划的衔接工作，要把城市建设与新农村建设结合起来，把农民的生活安置和生产发展放到重要位置，探索出适合不同地区实际情况的经验。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩政策；试点地区；小城镇
Abstract: This article analyzes the linked policy which carried out in the pilot areas, obtained the policy would have the challenges and opportunities on the small town development.Key words: urban and rural construction land; linked to changes in policy; pilot areas; small towns
中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
增减挂钩政策对我国城乡建设用地的规划具有重要的意义，同时这个政策也意味着中国传统的农村模式将要被打破。中国农民数量众多，如何解决其中产生的矛盾问题是十分重要的。国内的学者们主要从增减挂钩政策的理论方面进行分析，研究其实施的可行性和科学性。还有从实例中分析这一政策对城镇发展和新农村建设的积极意义。但是我们知道每一个新政策都是在摸索中进行的，在实施的过程不可避免的会产生一系列的问题。本文主要通过分析这些问题产生的原因来寻求解决的对策。
1．小城镇的界定
首先，我们来了解一下小城镇的概念。对于小城镇的概念界定，学者们有着自己的观点。我国社会学家费孝通先生认为：“小城镇是由农村中比农村社区高一层次的社会实体组成，这个社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区，无论从地域、人口、经济、环境等因素看，他们都是具有与农村社区相异的特点，又与周围的农村社区保持着不可缺少的联系。”
近期的研究比较一致的观点认为：小城镇，泛指各种规模不及大城市，但具有城市的性质及功能，具有一定的地域面积和人口数量及人口密度，为大部分从事非农业生产或服务的人群所集居的介于乡村与城市之间的社区。它包括国家已批准设镇建制的建制镇和尚未设镇建制的相对发达的农村集镇。
《中华人民共和国城市规划法》第四条明确指出小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。这一概念比较符合《中华人民共和国城市规划法》的法定含义。
小城镇的发展对我国的城镇化进程有着重大的影响。近期實施的城乡建设用地增减挂钩政策对于小城镇的发展有着举足轻重的作用。
2．挂钩的定义
2000年，国土资源部下发的《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》明确提出：“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。”
2004年10月21日，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中，第一次明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”
2005年，国土资源部下发了207号文件《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，在全国部分省市部署开展了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作，确定了天津、浙江、河北、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省开展试点工作。
2008年，国土资源部又下发138号文《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，进一步明确了城乡建设用地增减挂钩政策的含义：“是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”
3．增减挂钩政策的实施过程
例如：我们吴桥县，城乡建设用地增减挂钩政策的实施，在实施过程中，县政府采取了一系列措施，首先组织工作领导班子，对实施过程中可能出现的问题进行讨论研究，提出解决办法，保证不损害农民的利益；然后资金上要有保证，对农民造成的损失要尽快的赔偿；还要科学选点，把房子破旧和空闲宅基地多的村居选作项目区；同时要广泛的征求村民的意见和建议，由规划部门聘请专业的队伍进行考察，规划。
4．分析这一政策对小城镇发展的影响
4.1存在的挑战
城乡建设用地增减挂钩政策的实施对小城镇的发展既存在挑战也存在机遇，首先我们先看一下存在的挑战：
这一政策是在2000年初步提出的，到2005年正式下发试点地区的文件，中间经过了五年，时间较短，而且在我国并没有实例供我们参考，因此在实施的过程中难免会出现一系列的问题。这一政策主要是在城乡结合部来进行的。通过对农村建设用地的整合，组合成拆旧建新区，合理的分配复垦为耕地和用于城镇建设用地的比例。
4.2存在的机遇
增减挂钩政策无疑是对小城镇的发展有利的，能够促进我国的城镇化。在这一政策中小城镇的机遇有：
4.2.1有利于土地的保护和土地利用总体规划的实施。随着经济的发展，我国城镇化进程加快。许多城镇土地利用总体规划期到2010年的建设用地指标早已用完。同时由于我国农村外出务工人员很多，甚至迁出原籍，在外地居住。因此就出现了“空心村”现象，大量的宅基地被荒废，无人居住。同时也有许多工矿废弃点的存在。造成我国的土地资源大量的浪费。我认为增减挂钩政策能很好的解决这一问题。把农村荒废的土地整理出来，分配好耕地与建设用地的比例。既盘活了农村的存量建设用地又拓展了城镇的建设用地，缓解了建设用地扩张对农用地的压力，保持耕地的总量平衡。
4.2.2有利于城镇化的发展。随着城镇化的发展，城镇地区基础设施得到了完善，但是广大的农村还是脏、乱、差，配套设施不完善，与城市形成了鲜明的对比。增减挂钩政策的实施正好可以推进新农村的建设，把村民居住用地集中到一起。实行小区化的管理，水、电、气、通讯等基础设施全面到位。这也有利于推进城乡一体化进程。
4.2.3有利于农村劳动力的转移。为农民建设高质量的住房，促使农民向城镇居民转变。农村劳动力的转移为城镇建设注入新的力量。减少农民的数量为我国解决三农问题找到一条新道路。
4.2.4有利于农村产业经济的发展，为小城镇的发展提供坚实的后盾。小城镇与农村结合紧密。城乡之间的差距主要是在经济上的距离。增减挂钩政策合理的安排土地，拆旧区低效率利用的农村建设用地被复垦为耕地，城镇建新区的土地被政府出让。这样促进土地更为高效和集约使用，吸引企业入驻，转移农村富余劳动力，改善了农民的生活。同时为周边小城镇提供丰富的粮食等消费品。
我认为小城镇要快速的发展就要迎接这些挑战，解决好存在的问题。问题不解决，增减挂钩政策将得不到农民的支持，我国的城镇化进程必将放慢速度。对于小城镇的发展也是不利的。同时要抓住这个机遇，规划好城镇建设用地。加快城镇化的步伐。
5．解决问题的对策
5.1提高基层土地管理者的专业素质, 加强管理。由于我国现状基层土地管理者大多是非专业人员，缺乏专业知识，专业素质低，从而出现的差错多。应该对基层土地管理者进行培训，提高他们的专业素质，使土地统计台帐，统计簿的格式正确，数据准确无误。而在统计图表中许多错误是可以避免的，只要对图表中的数据进行检查核对就很容易解决。只要加强管理可以避免这些错误。
5.2资金筹集一定要到位。资金可以通过三个渠道取得：①通过收取新增建设用地有偿使用费筹集部分资金；②通过收取耕地开垦费筹集部分资金；③政府拿出本次整理新增城镇建设用地部分出让金用于项目实施。
5.3在进行挂钩规划的编制过程中以土地利用总体规划图为底图。结合标准分幅图以确保对农村居民点和工矿废弃地整理，同时附上拆旧地块的影像资料，保证拆旧的是废弃地、不合理的农村居民点等。
5.4在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导性作用相结合。
5.5利用村庄闲置地安置不占用耕地，对土地实行生态、人文保护。在土地整理过程中要选择合适的工程技术和生物技术，以保护环境和生态；同时要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。
5.6充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益。
5.7挂钩要衔接城乡规划，结合实际情况进行整理和建设。各地要在规范的基础上做好城乡规划的衔接工作，要把城市建设与新农村建设结合起来，把农民的生活安置和生产发展放到重要位置，探索出适合不同地区实际情况的经验。