论文部分内容阅读
【摘 要】 当今建设工程招标投标的发展及趋势简介：招标方式通常作为一种采购方式是区别于“一对一”的直接交易方式的。我们以招标方式在我国的变化把整个招标投标的发展过程划分为三个发展阶段。在工程招投标领域中存在比较多的腐败行为，然而，如何防止招投标失灵、防止招投标中发生腐败，文章最后指出通过对政府行为的规范可以有效的规范招投标行为、防止招投标中腐败的发生，因此招投标中政府行为的规范迫在眉睫。
【关键词】 招标投标；发展及趋势；存在问题；政府行为；规范
招标投标是商品经济发展到一定阶段的产物，是一种具有竞争性的采购方式。招标投标是一百多年来在国际上采用的、具有完善机制的、科学合理的、比较完善的工程承发包方式。随着市场经济体系的完善，市场机制的健全，投资体制改革的深化，相关政策法规正逐步完善以及行政管理、执法队伍行为的不断规范，我国逐步进行招标投标制度。制定了招标投标管理办法，招标投标已逐渐成为建设市场主要交易方式。
一、当今建设工程招标投标的发展及趋势
（一）招标投标制度初步建立
一、第一阶段：八十年代，我国投标招标经历了试行----推广----兴起的发展过程，招标投标主要侧重在宣传和实践，还处于社会主义计划经济体制下的一种探索。
（1）八十年代中期，招标管理机构在全國各地陆续成立。
（2）有关招标投标方面的法规建设开始起步，1984年国务院颁布暂行规定，提出改变行政手段分配建设任务，实行招标投标，大力推行工程招标承包制，同时原城乡建设环境保护部印发了建筑安装工程施工和设计招标投标的试行办法，根据这些规定，各地也相继制定了适合本地区的招标管理办法，开始探索我国的招标投标管理和操作程序。
（3）招标方式基本以议标为主，在纳入招标管理项目中约90%是采用议标方式发包的，工程交易活动比较分散，没有固定场所，这种招标方式很大程度上违背了招标投标的宗旨，不能充分体现竞争机制。
（4）招标投标很大程度上还流于形式，招标的公正性得不到有效监督，工程大多形成私下交易，暗箱操作，缺乏公开公平竞争。
（二）招标投标制度规范发展
一、第二阶段：九十年代初期到中后期，全国各地普遍加强对招标投标的管理和规范工作，也相继出台一系列法规和规章，招标方式已经从以议标为主题转变到以邀请招标为主，这一阶段是我国招标投标发展史上最重要的阶段，招标投标制度得到了长足的发展，全国的招标投标管理体系基本形成，为完善我国的招标投标制度打下了坚实的基础。
（1）全国各省、自治区、直辖市、地级以上城市和大部分县级市都相继成立了招标投标监督管理机构，工程招标投标专职管理人员不断壮大，全国已初步形成招标投标监督管理网络，招标投标监督管理水平正在不断地提高。
（2）招标投标法制建设步入正轨，从1992年建设部第23号令的发布到1998年正式施行《建筑法》，从部分省的《建筑市场管理条例》和《工程建设招标投标管理条例》到各市制定的有关招标投标的政府令，都对全国规范建设工程招标投标行为和制度起到极大的推进作用，特别是有关招标投标程序的管理细则也陆续出台，为招标投标在公开、公平、公正的顺利开展提供了有力保障。
（3）建设工程交易中心，自1995年起在全国各地陆续开始建立，它把管理和服务有效的结合起来。初步形成以招标投标为龙头，相关职能部门互相协作的具有“一站式”管理和“一条龙”服务特点的建筑市场监督管理新模式，为招标投标的发展进入了全新的道路。工程交易活动已由无形转为有形，隐蔽转为公开，信息公开化和招标程序规范化，已有效遏制了工程建设领域的腐败行为，为全国推行公开招标创造了有利条件。
（三）招标投标制度不断完善
一、第三阶段：随着建设工程交易中心的有序运行和健康发展，全国各地开始推行建设工程项目的公开招标。《招标投标法》根据我国投资主体的特点已明确规定我国的招标方式不再包括议标方式，这是个重大的转变，它标志着我国的招标投标的发展进入了全新的历史阶段。
（1）招标投标法律、法规和规章不断完善和细化，招标程序不断规范。必须招标和必须公开招标范围得到了明确，招标覆盖面进一步扩大和延伸，工程招标已从单一的土建安装延伸到道桥、装潢、建筑设备和工程监理等。
（2）全国范围内开展的整顿和规范建设市场工作和加大对工程建设领域违法违纪行为的查处力度为招标投标进一步规范提供了有力保障。
（3）工程质量和优良品率呈逐年上升态势，同事涌现出一大批优秀企业和优秀项目经理，企业正沿着围绕市场和竞争，讲究质量和信誉，突出科学管理的道路迈进。
（4）招标投标管理全面纳入建设市场管理体系，其管理的手段和水平得到全面提高，正在逐步形成建设市场管理的“五结合”：一是专业人员监督管理与计算机辅助管理相结合；二是建筑现场管理与交易市场管理相结合；三是工程评优治劣与评标定标相结合；四是管理与服务相结合；五是规范市场与执法监督相结合。
（5）公开招标的全面实施在节约国有资金，保障国有资金有效使用以及从源头防止腐败滋生，都起到了积极作用。目前我们的市场还存在着政企不分，行政干预多，部门和地方保护，市场和招标操作程序不统一规范，市场主体的守法意识较差，过度竞争，中介组织不健全等现象。《招标投标法》正在国家通过法律手段来推行招标投标制度，以达到规范招标投标活动，保护国家和公共利益，提高公共采购效益和质量的目的。它的颁布是我国工程招标投标管理逐步走上法制化轨道的重要里程碑，它必将对我们目前乃至今后的建设市场管理产生深远的影响，并指导着招标投标制度向深度和广度发展。
随着公开招标和《招标投标法》的深入实施，建设市场必将形成政府依法监督，招投标活动当事人在建设工程交易中心依据法定程序进行交易活动，各中介组织提供全方位服务的市场运行新格局，我国的招投标制度也必将走向成熟，它是招标投标发展的必然趋势。 二、建设市场规则将趋于规范和完善
1.市场规则是有关机构制定的或沿袭下来的由法律、法规、制度所规定的市场行为准则，其内容包括：
（1）市场准入规则：市场的进入需遵循一定的法规和具备相应的条件，对不再具备条件或采取挂靠、出借证书、制造假证书等欺诈行为的应采取清出制度，逐步完善资质和资格管理，特别应加强工程项目经理的动态管理：
（2）市场竞争规则：这是保证各种市场主体在平等的条件下开展竞争的行为准则，为保证平等竞争的实现，政府必须制定相应的保护公平竞争的规则。《招标投标法》、《建筑法》、《反不正当竞争法》等以及与之配套的法规和规章都制定了市场公平竞争的规则，并通过不断地实施将更加具体和细化；
（3）市场交易规则：①交易必须公开，（涉及保密和特殊要求的工程出外）；②交易必须公平；③交易必须公正。
2.建设工程交易中心将办成“程序规范，功能齐全，手段多样，质量一流”的服务型的有形招标投标市场，除提供各种信息咨询服务外，其主要职责是能保证招标全过程的公开、公平和公正，确保进场交易各方主体的合法权益得到保护，特别是要保障法律规定的必须进行招标项目的程序规范合法。
3.招标代理机构将依据《招标投标法》规定设立评委专家库，而建设工程交易中心则应制定专业齐全、管理统一的评委专家名册，同时应充分发挥评委专家名册的作用，改变目前专家评委只进行评标的现状，充分利用这一有效资源为招标投标管理服务：
（1）可作为投标资格审查的评审专家库，提高资审的公正性和科学性；
（2）可作为《工程投标名册》（指由政府组织的每年进行评审的投标免审单位名单）的评审委员库，利用他们的社会知名度和制定科学的评审制度，提高《工程投标名册》的权威性，逐步得到社会各界认可；
（3）分组设立主任委员，负责定期组织评为讨论和研究新问题及相关政策，开辟专家论坛，倡导招标投标理论研究，并可联系大专院校进行相关课题研究，以便更好地為管理和决策提供理论依据；
（4）评委专家名册内应增设法律方面的专家，开辟法律方面的咨询服务，并逐步开展招标仲裁活动。
三、对建设工程招投标领域存在问题的思考
建设工程发包，从业主指定—议标—邀请招标到现在的公开招标，可以说已经有了很大的进步。公开招投标制度设计的初衷，是引入市场公开竞争机制，规范建筑市场交易行为，促进资源优化配置，保证建设工程工期和质量，降低工程造价，特别是防止暗箱操作，加强权力制约，预防权钱交易等腐败行为，所以《招标投标法》一度被誉为“阳光法案”。但正所谓“上有政策、下有对策”，“道高一尺、魔高一丈”，在巨大的利益驱动下，各种规避、破坏公开招投标的行为和问题时有发生，已经严重影响了招投标的严肃性和公信力。
（一）主要问题
对于存在问题，可以从招投标的主要参与者----建设单位（业主、招标方）、施工单位（承包商、投标人）、招投标代理单位和招投标主管、监管单位这四个层面来简略概括：
一、在建设单位方面，主要是规避招标的问题。主要手段有：一是肢解工程，化整为零。如，将依法必须招标的工程项目分解为若干小项目或分阶段实施，使之达不到法定的招标工程规模标准；或只对项目的部分工程如主体工程进行招标，附属工程则直接发包。二是排斥竞争，以邀代招。想方设法找借口搞邀请招标，或降低招标公告的广知性，缩小投标参与人范围以达到既排斥潜在在投标人，又达到内定队伍中标的目的。三是表明倾向，度身招标。个别领导干部利用职权和职务，介绍工程施工单位，背后指挥、操纵招标投标机构操作，让某某单位“必须中标”，工作人员只得暗箱操作，采取加设参加投标或加分特定条件、故意向其泄露标低等办法，使“钦点”单位如愿以偿。四是“梳妆打扮、集体决策”。如以时间紧迫等为借口，将工程定义为“献礼工程”、“形象工程”、抢险工程、安保工程等指令性项目，以行政会议、党内会议或联席会议的形势确定施工单位，以集体决策为幌子规避招标。五是李代桃僵，“借壳上市”。因为外资企业、私营企业工程项目没有纳入必须公开招投标的范围，有的建设单位以假合同、假合作、假合股等形势，由外资（私营）企业出面办理有规划、报建等手续，当工程建好后再以某种形势“买”过来，从而躲避工程招投标。
二、在施工单位方面，主要是不正当竞争的问题。主要手段有：一是弄虚作假。如挂靠高资质企业，伪造企业发展状况、经营业绩、经历等，骗取中标。如，市综合行政执法局今年5月份查处的东阳某公司弄虚作假骗取中标案，在衢江区某园林绿化工程招投标中，该公司为了在评价中提高分数，伪造经营业绩。二是收买贿赂。包括收买建设单位领导和工程负责人、参与的专家评委、招投标代理单位等中介机构工作人员等，合谋中标。三是围标、陪标、串标。投标人相互串通，组成临时联盟，一家投标，几家陪标，事后在进行利益分配。四是分包、转包谋利。有的企业中标后即将工程分包、转包，从中收管理费或赚取差价，以致一级企业中标而实际施工可能连三级企业都没有。如今年公开招标的衢江区某学校教学楼工程，中标单位是一级企业，几经转包，实际施工者仅是一名包工头，以个人名义与前一手转包的企业签订了一个简单的协议，该工程现因民工工资纠纷而被有关部门查处，继而发现存在工程转包问题，但该名接受转包的包工头已逃之夭夭。五是阴阳合同。先以低报价中标，然后想方设法（如行贿等）工程建设中要建设单位追加预算等。
三、在招投标代理单位方面，主要是“中介不中”的问题。一些招投标代理单位恶性竞争、唯利是图，或唯建设单位领导意见是从，或与投标单位串通一气，还有从业人员素质不高、管理混乱、收费不合理等。
四、在招投标主管、监管单位方面，主要是管理监督乏力的问题。招标工作业务量大、专业性强，负责主管、监督责任的行政部门人手少、力量不足，存在失职和缺位的问题。 （二）原因分析
造成上述问题的原因有很多方面，归结起来体现在三个方面的反差：
一、高利润回报与低违规成本的反差。工程项目承包利润比较高，施工企业不惜采取回扣、行贿等非法手段进行“公关”，从而多揽工程。虽然《中华人民共和国招标投标法》中对大多数招标投标违法行为都规定了“中标无效”的处罚，应该说还是比较严厉的，但由于地方保护或是部门利益的左右，目前对招标投标违法行为的处罚相对很轻，多数只是罚款了事。
二、招投标业务高速发展与制度建设相对滞后的反差。有形建筑市场的法制建设还不完善，公开招投标各种相关配套措施还不规范，存在不少漏洞和难以操作的地方。
三、高隐蔽交易与低水平监管的反差。场内结果是场外交易的体现，而有形市场中的违纪违法行为交易隐蔽，往往是在有形市场外一对一地进行，很难被抓住把柄，就算在招投标过程中有一些异常行为，也可以凭目前法律法规的漏洞轻易搪塞过去。相比之下，目前政府监督机构的执法水平不高，部门间协调配合薄弱，许多环节管理不严、纪律松弛、漏洞多。从市综合行政执法局查处的一些案件来看，发现招投标违法违规案件主要靠因“分赃不匀”而“内讧”的告发。
（三）对策建议
针对上述问题，今后工作中，建议要着力在以下几个方面下工夫：
（一）以增强招投标办法的科学性、合理性和公开性为方向，健全完善公平、公正的竞争择优机制。为规范建设市场交易行为，提高建设工程质量和投资效益，保护招标投标者的合法权益，要以贯彻落实今年4月1日开始实施的《浙江省招标投标管理条例》为契机，进一步修订、完善招标公告、资格审查、筛选、评标办法、专家选择、合同签订、执行监督等各个环节的制度规定，真正建成一个高效、权威的统一招投标平台。
（二）以加大投标企业与中介机构违规成本为重点，健全完善招投标惩处激励机制。建立招投标信用档案和公示制度。加大投标企业和中介机构的违法成本，除了中标无效、罚款等经济制裁外，还要采取降低资质、限制参与招投标等措施，让其得不偿失，感到预期风险大于预期效益。
（三）以加大组织处理和纪律处分力度为后盾，健全完善领导干部责任追究机制。建好集中统一的招投标平台，完善有形市场，领导是关键。要加强对建设单位、主管单位和监管部门及领导遵守执行招投标法规情况的监督检查，严肃查处违纪违法行为。
（四）招投标业务高速发展与制度建设相对滞后的反差。有形建筑市场的法制建设还不完善，公开招投标各种相关配套措施还不规范，存在不少漏洞和难以操作的地方。
（五）高隐蔽交易与低水平监管的反差。场内结果是场外交易的体现，而有形市场中的违纪违法行为交易隐蔽，往往是在有形市场外一对一地进行，很难被抓住把柄，就算在投标过程中有一些异常行为，也可以凭目前法律法规的漏洞轻易搪塞过去。相比之下，目前政府监督机构的执法水平不高，部门间协调配合薄弱，许多环节管理不严、纪律松弛、漏洞多。从市综合行政执法局查处的一些条件来看，发现招投标违法违规案件主要靠因“分赃不匀”而“内讧”的告发。
四、招投标中政府行为的规范
1984年，我国就开始推行建设工程招投标这一“阳光工程”，2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》也正式开始实施，然而仍有专家称“工程问题高发期”已经到来，工程领域中的腐败案件居高不下，因为招投标失灵造成的损失仍然十分惊人，招投标失灵的一个重要原因是政府行为的不规范，因此，规范政府行为是防止招投标失灵、防止招投标中发生腐败的一个重要措施。
（一）在工程招投标中政府的职能
在现代社会中政府应该扮演什么样的角色、起什么样的作用一直是社会学家、政治学家、经济学家们争论的焦点。争议主要其中在政府的经济职能，即政府经济活动中的作用。从经济学理论来看，政府存在的必要性和作用的主要领域在于市场失灵的地方，即在于弥补市场的不完整、矫正市场失灵与扭曲、以“看得见的手”去協助“看不见的手”，作为游戏规则的制定者，来对整个经济进行宏观调控。因此，在市场经济体制下应该是以市场调节为主，政府干预为辅，政府的作用是有限的。经济学的鼻祖亚当。斯密认为政府的职能只有三项：保护国家安全，使其不受外来侵犯；保护社会的个人安全，使其不受他们的侵害和压迫；建设和维护某些私人无力办或者不愿意办的公共产业和公共设施。美国经济学家弗里德曼提出政府的职责是有四项：保护国家安全，维护司法公正，弥补市场缺陷，保护“不能对自己负责”的社会成员。以美国经济学家萨廖尔森为代表的后凯恩斯主义提出了“混合经济”的观点，并作为主流经济思想存在和发展着，他们认为现代经济运行机制应该是既有市场机制发挥作用，又有国家对经济生活的干预。尽管不同的经济学家对于政府的职能有不同的见解，但是他们都认为市场应该是政府调控下的市场，市场竞争应该是政府管制下的市场竞争，市场经济体制应该是政府调节下的经济体制。具体到招投标领域，招投标是商品经济发展的产物，是一种典型的市场交易行为，在这里同样应该是市场调节与政府干预并存，以市场调节为主，政府干预为辅，在招投标中，政府的职能主要体现在以下两个方面：
1.提供公共物品
政府作为业主，以民事关系主体身份签订工程合同，并且以平等民事主体权利和能力来履行合同，享受民事权利，承担民事责任。由于公共工程具有非分割性、非竞争性和非排他性三个特性，这就决定了公共工程只能由政府来负责提供，政府成为公共工程的投资主体，这些公共工程包括城市基础设施、交通基础设施、能源基础设施等。在这一角色里，政府以业主的身份作为市场经济的主体参与经济活动，他的行为应该遵守市场经济的规则，遵循公平竞争的原则，他承担获利的风险，以利润最大化或者投资效益最大化为目标，是市场交易中真正的利益主体。
2.进行市场管理
政府作为市场管理者，以治理市场秩序为己任，以法律为依据，以颁布法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不正当的市场交易行为直接的控制或干预。政府在进行市场管理时应该起到三方面的作用：（1）立法。市场经济是法制经济，他的正常运营以一定的规则和契约关系为前提，没有法制的规范和保障，就无法规范政府的管理行为和企业的经营行为。按照新制度经济学理论，市场规则的产生，实际上可以分为两种情况，一是市场主体在利益冲突和竞争中自发形成的规则，即诱致性制度；另一种则是市场不能形成的规则，需要市场以外的强制力量来制定，即强制性制度。前者强调的是市场调节，而后者强调的是政府干预。在我国的工程建设中涉及到许多的法律、法规，因此政府应该制定各项相关的法律、法规，制定出强制性制度，使各项工作有法可依，以此来保护当事人的正当利益，规范市场秩序。（2）培育。我国正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场化程度还不高，市场主体还缺位，这就要求政府出面促进他们的发育成长。市场主体是在市场交易过程中涉及到的组织和个人，在工程招投标中的市场主体包括：项目业务、施工企业、政府和中介机构。对于他们的培育主要体现在以下几个方面：a）通过企业制度创新，确立企业法人主体和市场竞争主体的地位，健全企业法人制度；b）加强对建设单位技术资质的管理，不具备能力的，要委托监理、咨询等中介机构代理；c）切实有效的为国有大中型建筑企业解决计划经济体制下形成并长期积累的实际问题和困难，培养一些大型的、竞争能力比较强的企业；d）对政府的管理体制进行改革；e）实行政企分开，大力培养合格的中介机构。（3）监督管理。政府对招投标的监管就是政府的事前监督，即对招标企业资质的审查，对招标项目实现条件的监督，对施工且也资质的管理；事中监督，他包括两个方面，一是招标程序的合法性，二是内容的合法性；事后监督是中标人确定之后的合同履约完成阶段，必须进行跟踪检查，防止非法的分包与转包，防止出现“二次合同”。 （二）招投标中政府行为不规范的表现
从以上内容可以看出，政府在招投标中起着十分重要的作用，但是这里面实际上隐含了一个假设，即不管政府是作为业主还是市场管理者，其行为都是规范的，但是在实际中，政府的行为也有失灵的地方，及存在政府失灵，在我国工程招投标中政府失灵主要表现在以下几个方面：
1.政府作为业主，业主地位不明确，不是真正的利益主体，没有降价的冲动
招投标行为是一种典型的市场交易行为，是一种最富有竞争的交易方式，作为参与方的市场主体以利润最大化或者投资效益最大化为目标，他们尽可能地利用一切先进合法手段来降低投资，提高投资效益。我国的政府投资项目工程管理方式行政手段过多，权利过于集中，对场主题以利润最大化或者投资效益最大化为目标，他们尽可能地利用一切先进合法手段来降低投资，提高投资效益。我国的政府投资项目工程管理方式行政手段过多，权利过于集中，对政府投资项目的业主地位没有确立。国际上许多发达国家和地区对政府工程往往都由一个政府部门直接担任业主，但是由于我国政府投资项目业主不明确，往往一个政府投资项目具有大大小小多重业主，有些政府职能部门的作用是外部监督，但也在一定程度范围担任了业主，就即是裁判员，又是运动员，造成“角色错位”。由于业主地位不明确，工程建设的利益、工程质量很难得到保障，有时，甚至市场主体还会勾结起来侵吞国家财产，导致我国许多公共工程的投资效益低下，并且许多工程质量还达不到要求。
2.地方保护和行业垄断仍然存在
由于受长期计划经济的影响，我国工程领域的地方保护和行业垄断还比较严重，他们利用自己手中掌握的资源供给权、工程验收权、行政处罚权等特殊权利来限制外地、外行业企业的进入，搞市场分割和行业垄断。一些地方政府在利益的驱动下，表现出严重的地方保护主义，他们采取给本地企业非法加分等手段来向本地队伍倾斜；有的专业管理部门以行业特殊性为由，用行政手段为本行业队伍提供“保护伞”，限制外系统队伍进入本系统承揽业务。这实际上是对许多有潜质的企业实施“关门主义”，与市场经济的公平竞争原则相违背，这会应为某些优秀企业拿不到建设权而使得工程投资效应难以达到最大化。
3.中介组织不规范
设立工程招投标中介组织，目的在于保证招投标的公平和公正。他们呢应该完全独立于投资方之外，受投资方委托，对投资方负责，是完善的法人企业单位，其行为也应该是完全的企业行为。但是目前一些地方在中介组织的建设和管理上不够，扭曲了中介组织的本质，一些中介机构政企不分、政事不分、垄断经营、强制服务，一些政府部门与中介机构组织存在着隶属关系或者利益关系，使得一些中介机构的行为变成了政府行为而不是企业行为。许多政府官员一方面是政府领导，一方面又是中介机构领导，同时他还是工程建设公司的领导，这种集“运动员”和“裁判员”于一身的特殊身份为他们滥用职权提供了方便，是产生权力寻租的一个重要原因。
4.监管不严
监管贯穿于整个招投标过程，他作为政府干预来协助市场调节，但是正如存在市场失灵一样，政府干预也有失灵的地方，即存在政府失灵。一是一些地方对招投标进行监管、仲裁的机构还不健全，执法队伍薄弱，直接影响了执法力度；二是有的虽有机构，但是执行不力、监管不严，导致有法不依、违法不究等现象比较多；三就是多头执法问题严重，我国一直执行的是多头管理方式，即各專业部门内部工程的招投标由相应的部门来进行监督执法，这种多头管理方式虽然有利于发挥各部门专业管理的长处，但也造成了多头行政管理带来的诸多矛盾和问题，整出多门，必然加大了建筑市场的分割封锁和垄断，这种多头管理方式不仅造成了资源的重复，而且加重了各市场主体负担，打消了他们的积极性。
（三）规范政府行为的具体措施
招投标中政府行为的规范涉及到既要规范其业主行为，也要规范其管理者行为，从经济学的角度来讲，应该做到“一收一转”：收缩政府对公共资源的控制，转变政府行使职能的方式。
1.对政府投资项目管理体制进行改革
我国政府投资项目管理模式的改革方向是建立与国际惯例接轨的业主制，这是符合市场经济规则的业主制。因此，政府投资项目的业主必须是市场经济活动的参与者，而不是市场的管理者，也可以说是运动员而不是裁判，他们是真正的自负盈亏、自助经营的法人企业，他们扮演的是委托—代理关系中的委托人角色。因为只有在他们成为了真正的市场利益主体后，他们就要承担获得预期投资收益的风险，他们才会对项目投资进行控制，就有了降低早教，提高投资收益率的内在动力。具体来说：（1）将政府投资项目分成非经营性项目和经营项目，对于他们实施不同的管理。a）对于非经营性项目应该成立专门的管理机构进行管理。非经营性投资项目包括政府办公楼、监狱、城市绿化、路灯等，这些工程属于无收益或者非盈利性公共项目，没有增值保值、还本付息的压力，相应的建设单位因为缺少投资约束机制而倾向于无限增大投资，并且，这些单位大多属于“一次性业主”，由于缺少经验，许多业主行为不规范，导致工程质量低劣、腐败滋生。对于这一类工程，应该按照建、管、用分离的知道思想建立专门的管理机构专司管理，在管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”相结合。新的专门机构成立后，原来的各行业业主管理部门只管行业政策和相应法规的制定，别的有关事宜全部由新设立的机构负责，即新机构是业主，是教练员和运动员，而原来的各行业主管部门是裁判员。可仿照我国香港地区工务局的做法，在中央和地方各级政府中组建专门机构，他的管辖范围应为各级政府出能源、农业、交通外的全部政府投资项目。陕西省1998年4月成立的统一建设管理办公室，重庆是成立的城市建设发展有限公司都是这一类型的专门机构。b）对于经营性政府投资项目仍然坚持项目法人责任制。经营性投资工程包括收费的交通设施、能源设施等，这些工程的建设主管单位是一些专业性很强的部门，他们常年有建设项目，所以他们有工程经验。对于这一些项目应该建立项目法人，实施项目法人责任制，由项目法人负责建设经营的全过程，可以由政府设立有限责任公司和股份有限公司，对于大多数项目，以投资公司的形式为主。由项目法人充当项目业主，自己担负起项目法人在项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增资等方面的功能。（2）对政府投资工程的主体进行改制。将政府投资工程由单一的政府投资向多元混合投资转化，在工程建设中政府作为唯一的投资主体或者主要的投资主体有两个不利结果，一方面导致资金短缺；另一方面导致投资效率低下、产生了许多腐败问题。实行投资主体多元化，将民间资本吸引到政府投资工程中，一方面可以大大缓和资金矛盾，另一方面民间资本的参与有助于业主成为真正的市场利益主体，从而能够提高项目的运作效率。这一方式尤其适合于在经营性投资工程中运作，这种模式中的一种典型方式就是BOT投资。进行体制改革后，不仅使我国的政府投资工程有了合格的市场主体，而且解决了我国长期存在的“各自为政，多头管理”难题，收缩了政府部门的某些特权，减轻了业主和施工企业的负担，并有利于打破长期存在的地方垄断和行业垄断。 2.大力培育合格的中介机构
应该按照国际上的先进做法，实行政企分开，大力培育中介机构，改革政府官员集“运动员”和“裁判员”于一体的特殊身份。这些中介机构完全独立于投资方以外，他受投资方雇佣，对投资方负责，他们的行为是完完全全的企业行为。在信息不完全对称的情况下，投资方通过市场法则来对这些中介机构进行有效控制，这些不能令投资方满意的中介机构最终会被市场淘汰。
3.加大监管力度
現在，我国已经制定了《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》以及《建筑工程发包承包管理条例》，应该说这方面的法律法规已经比较完善，政府除了进一步完善法律外，更重要的是要执法要严，对于那些违法乱纪的行为要严格处理。应加大贯彻《招标投标法》的力度，一切事情按照法律办事，防止那些以“上有政策，下有对策”来钻法律漏洞的单位。可以仿照美国的“黑名单”制，对于那些违法的单位采取降低资质等级、多长时间不准从事工程承包等措施来处罚。作为政府实现其政府职能的一种重要方式，执法必须从严，这一方面可以保护那些遵纪守法的社会主体的利益，维护社会的公平，另一方面也可以维护政府应有的威严。
4.加大对施工企业的培养
在招投标中，政府干预的一项重要职能就是加大对施工企业的培养，目前建筑市场一方面是供需严重失衡，建筑生产能力过剩，从而导致过度竞争，建筑市场秩序混乱，腐败滋生；另一方面是大部分企业生产能力都比较小，综合实力都比较差，国际竞争力比较弱。我们对他们的培养主要体现在一下几个方面：a）通过企业制度创新，确立企业法人主体和市场竞争主体的地位，健全企业法人制度；b）切实有效的为国有中大型建筑企业解决计划经济体制下形成并长期积累的实际问题和困难；c）按照市场经济的要求对建筑市场进行整改，通过采取合并等手段做大做强一批具有一定国际竞争力的施工企业。
五、结束语
一.招标管理机构是法律赋予的对招投标活动实施监督的部门，其应成为独立的行政管理和监督机构，应将目前其具体的实物性监督管理转为程序性监督，变事前、事中监督为时候监督。应负责有关工程建设招标法规的制定和检查，负责招标纠纷的协调和仲裁，负责招标代理机构的认定等。
二.《招标投标法》明确规定招标代理机构是从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织，从国际上看，招标代理机构是建筑市场和招标投标活动中不可缺少的重要力量，随着我国建设市场的健康发展和招投标制度的完善，招标代理机构必将在数量和质量上得到大力的发展，同事也将推动我国的招标投标制度尽快同国际惯例接轨。
三.根据国际工程惯例的通行做法，我国的工程保证担保制度将得到大力推行和发展，特别是招标保证、履约保证和支付保证在我国工程管理领域将得到广泛运用，它将是充分保证工程合同双方当事人的合法权益有效途径，同事必将推动我国的招标投标制度逐步走向成熟。
参考文献：
1.陆慧民，苏振民，王延树编，工程项目管理，南京：东南大学出版社，2002
2.谷学良，孙波，工程招投标与合同，黑龙江科学技术出版社，2000
3.上海市建设工程招标投标管理办公室编，工程项目造价概述.上海：上海科普出版社，2000
4.陈慧玲，马太建编著，建筑工程招标投标指南.南京：竞速科学技术出版社.2000
5.林知炎，陈建国.工程项目管理.北京：中国建筑工业出版社，1997
致谢
通过这次学习和实践，使我深刻的认识到以理论知识为基础，深入到实践工作中，才能更好的掌握知识、运用好所学的思维创新与独立解决问题的能力。同时，利用这次实习机会接触社会，得到很好的锻炼，明确了在今后生活工作中应该发展的方向，努力学习，踏实工作，积极，面对每一次挑战。
通过这三年再河北工程大学成人教育学院工程管理专业的学习。使我学到了很多工程管理知识，在这次毕业实习和撰写毕业论文上所学的理论知识和实践知识都充分的运用上了。为此特别致谢指导老师对我的帮助和知道。
【关键词】 招标投标；发展及趋势；存在问题；政府行为；规范
招标投标是商品经济发展到一定阶段的产物，是一种具有竞争性的采购方式。招标投标是一百多年来在国际上采用的、具有完善机制的、科学合理的、比较完善的工程承发包方式。随着市场经济体系的完善，市场机制的健全，投资体制改革的深化，相关政策法规正逐步完善以及行政管理、执法队伍行为的不断规范，我国逐步进行招标投标制度。制定了招标投标管理办法，招标投标已逐渐成为建设市场主要交易方式。
一、当今建设工程招标投标的发展及趋势
（一）招标投标制度初步建立
一、第一阶段：八十年代，我国投标招标经历了试行----推广----兴起的发展过程，招标投标主要侧重在宣传和实践，还处于社会主义计划经济体制下的一种探索。
（1）八十年代中期，招标管理机构在全國各地陆续成立。
（2）有关招标投标方面的法规建设开始起步，1984年国务院颁布暂行规定，提出改变行政手段分配建设任务，实行招标投标，大力推行工程招标承包制，同时原城乡建设环境保护部印发了建筑安装工程施工和设计招标投标的试行办法，根据这些规定，各地也相继制定了适合本地区的招标管理办法，开始探索我国的招标投标管理和操作程序。
（3）招标方式基本以议标为主，在纳入招标管理项目中约90%是采用议标方式发包的，工程交易活动比较分散，没有固定场所，这种招标方式很大程度上违背了招标投标的宗旨，不能充分体现竞争机制。
（4）招标投标很大程度上还流于形式，招标的公正性得不到有效监督，工程大多形成私下交易，暗箱操作，缺乏公开公平竞争。
（二）招标投标制度规范发展
一、第二阶段：九十年代初期到中后期，全国各地普遍加强对招标投标的管理和规范工作，也相继出台一系列法规和规章，招标方式已经从以议标为主题转变到以邀请招标为主，这一阶段是我国招标投标发展史上最重要的阶段，招标投标制度得到了长足的发展，全国的招标投标管理体系基本形成，为完善我国的招标投标制度打下了坚实的基础。
（1）全国各省、自治区、直辖市、地级以上城市和大部分县级市都相继成立了招标投标监督管理机构，工程招标投标专职管理人员不断壮大，全国已初步形成招标投标监督管理网络，招标投标监督管理水平正在不断地提高。
（2）招标投标法制建设步入正轨，从1992年建设部第23号令的发布到1998年正式施行《建筑法》，从部分省的《建筑市场管理条例》和《工程建设招标投标管理条例》到各市制定的有关招标投标的政府令，都对全国规范建设工程招标投标行为和制度起到极大的推进作用，特别是有关招标投标程序的管理细则也陆续出台，为招标投标在公开、公平、公正的顺利开展提供了有力保障。
（3）建设工程交易中心，自1995年起在全国各地陆续开始建立，它把管理和服务有效的结合起来。初步形成以招标投标为龙头，相关职能部门互相协作的具有“一站式”管理和“一条龙”服务特点的建筑市场监督管理新模式，为招标投标的发展进入了全新的道路。工程交易活动已由无形转为有形，隐蔽转为公开，信息公开化和招标程序规范化，已有效遏制了工程建设领域的腐败行为，为全国推行公开招标创造了有利条件。
（三）招标投标制度不断完善
一、第三阶段：随着建设工程交易中心的有序运行和健康发展，全国各地开始推行建设工程项目的公开招标。《招标投标法》根据我国投资主体的特点已明确规定我国的招标方式不再包括议标方式，这是个重大的转变，它标志着我国的招标投标的发展进入了全新的历史阶段。
（1）招标投标法律、法规和规章不断完善和细化，招标程序不断规范。必须招标和必须公开招标范围得到了明确，招标覆盖面进一步扩大和延伸，工程招标已从单一的土建安装延伸到道桥、装潢、建筑设备和工程监理等。
（2）全国范围内开展的整顿和规范建设市场工作和加大对工程建设领域违法违纪行为的查处力度为招标投标进一步规范提供了有力保障。
（3）工程质量和优良品率呈逐年上升态势，同事涌现出一大批优秀企业和优秀项目经理，企业正沿着围绕市场和竞争，讲究质量和信誉，突出科学管理的道路迈进。
（4）招标投标管理全面纳入建设市场管理体系，其管理的手段和水平得到全面提高，正在逐步形成建设市场管理的“五结合”：一是专业人员监督管理与计算机辅助管理相结合；二是建筑现场管理与交易市场管理相结合；三是工程评优治劣与评标定标相结合；四是管理与服务相结合；五是规范市场与执法监督相结合。
（5）公开招标的全面实施在节约国有资金，保障国有资金有效使用以及从源头防止腐败滋生，都起到了积极作用。目前我们的市场还存在着政企不分，行政干预多，部门和地方保护，市场和招标操作程序不统一规范，市场主体的守法意识较差，过度竞争，中介组织不健全等现象。《招标投标法》正在国家通过法律手段来推行招标投标制度，以达到规范招标投标活动，保护国家和公共利益，提高公共采购效益和质量的目的。它的颁布是我国工程招标投标管理逐步走上法制化轨道的重要里程碑，它必将对我们目前乃至今后的建设市场管理产生深远的影响，并指导着招标投标制度向深度和广度发展。
随着公开招标和《招标投标法》的深入实施，建设市场必将形成政府依法监督，招投标活动当事人在建设工程交易中心依据法定程序进行交易活动，各中介组织提供全方位服务的市场运行新格局，我国的招投标制度也必将走向成熟，它是招标投标发展的必然趋势。 二、建设市场规则将趋于规范和完善
1.市场规则是有关机构制定的或沿袭下来的由法律、法规、制度所规定的市场行为准则，其内容包括：
（1）市场准入规则：市场的进入需遵循一定的法规和具备相应的条件，对不再具备条件或采取挂靠、出借证书、制造假证书等欺诈行为的应采取清出制度，逐步完善资质和资格管理，特别应加强工程项目经理的动态管理：
（2）市场竞争规则：这是保证各种市场主体在平等的条件下开展竞争的行为准则，为保证平等竞争的实现，政府必须制定相应的保护公平竞争的规则。《招标投标法》、《建筑法》、《反不正当竞争法》等以及与之配套的法规和规章都制定了市场公平竞争的规则，并通过不断地实施将更加具体和细化；
（3）市场交易规则：①交易必须公开，（涉及保密和特殊要求的工程出外）；②交易必须公平；③交易必须公正。
2.建设工程交易中心将办成“程序规范，功能齐全，手段多样，质量一流”的服务型的有形招标投标市场，除提供各种信息咨询服务外，其主要职责是能保证招标全过程的公开、公平和公正，确保进场交易各方主体的合法权益得到保护，特别是要保障法律规定的必须进行招标项目的程序规范合法。
3.招标代理机构将依据《招标投标法》规定设立评委专家库，而建设工程交易中心则应制定专业齐全、管理统一的评委专家名册，同时应充分发挥评委专家名册的作用，改变目前专家评委只进行评标的现状，充分利用这一有效资源为招标投标管理服务：
（1）可作为投标资格审查的评审专家库，提高资审的公正性和科学性；
（2）可作为《工程投标名册》（指由政府组织的每年进行评审的投标免审单位名单）的评审委员库，利用他们的社会知名度和制定科学的评审制度，提高《工程投标名册》的权威性，逐步得到社会各界认可；
（3）分组设立主任委员，负责定期组织评为讨论和研究新问题及相关政策，开辟专家论坛，倡导招标投标理论研究，并可联系大专院校进行相关课题研究，以便更好地為管理和决策提供理论依据；
（4）评委专家名册内应增设法律方面的专家，开辟法律方面的咨询服务，并逐步开展招标仲裁活动。
三、对建设工程招投标领域存在问题的思考
建设工程发包，从业主指定—议标—邀请招标到现在的公开招标，可以说已经有了很大的进步。公开招投标制度设计的初衷，是引入市场公开竞争机制，规范建筑市场交易行为，促进资源优化配置，保证建设工程工期和质量，降低工程造价，特别是防止暗箱操作，加强权力制约，预防权钱交易等腐败行为，所以《招标投标法》一度被誉为“阳光法案”。但正所谓“上有政策、下有对策”，“道高一尺、魔高一丈”，在巨大的利益驱动下，各种规避、破坏公开招投标的行为和问题时有发生，已经严重影响了招投标的严肃性和公信力。
（一）主要问题
对于存在问题，可以从招投标的主要参与者----建设单位（业主、招标方）、施工单位（承包商、投标人）、招投标代理单位和招投标主管、监管单位这四个层面来简略概括：
一、在建设单位方面，主要是规避招标的问题。主要手段有：一是肢解工程，化整为零。如，将依法必须招标的工程项目分解为若干小项目或分阶段实施，使之达不到法定的招标工程规模标准；或只对项目的部分工程如主体工程进行招标，附属工程则直接发包。二是排斥竞争，以邀代招。想方设法找借口搞邀请招标，或降低招标公告的广知性，缩小投标参与人范围以达到既排斥潜在在投标人，又达到内定队伍中标的目的。三是表明倾向，度身招标。个别领导干部利用职权和职务，介绍工程施工单位，背后指挥、操纵招标投标机构操作，让某某单位“必须中标”，工作人员只得暗箱操作，采取加设参加投标或加分特定条件、故意向其泄露标低等办法，使“钦点”单位如愿以偿。四是“梳妆打扮、集体决策”。如以时间紧迫等为借口，将工程定义为“献礼工程”、“形象工程”、抢险工程、安保工程等指令性项目，以行政会议、党内会议或联席会议的形势确定施工单位，以集体决策为幌子规避招标。五是李代桃僵，“借壳上市”。因为外资企业、私营企业工程项目没有纳入必须公开招投标的范围，有的建设单位以假合同、假合作、假合股等形势，由外资（私营）企业出面办理有规划、报建等手续，当工程建好后再以某种形势“买”过来，从而躲避工程招投标。
二、在施工单位方面，主要是不正当竞争的问题。主要手段有：一是弄虚作假。如挂靠高资质企业，伪造企业发展状况、经营业绩、经历等，骗取中标。如，市综合行政执法局今年5月份查处的东阳某公司弄虚作假骗取中标案，在衢江区某园林绿化工程招投标中，该公司为了在评价中提高分数，伪造经营业绩。二是收买贿赂。包括收买建设单位领导和工程负责人、参与的专家评委、招投标代理单位等中介机构工作人员等，合谋中标。三是围标、陪标、串标。投标人相互串通，组成临时联盟，一家投标，几家陪标，事后在进行利益分配。四是分包、转包谋利。有的企业中标后即将工程分包、转包，从中收管理费或赚取差价，以致一级企业中标而实际施工可能连三级企业都没有。如今年公开招标的衢江区某学校教学楼工程，中标单位是一级企业，几经转包，实际施工者仅是一名包工头，以个人名义与前一手转包的企业签订了一个简单的协议，该工程现因民工工资纠纷而被有关部门查处，继而发现存在工程转包问题，但该名接受转包的包工头已逃之夭夭。五是阴阳合同。先以低报价中标，然后想方设法（如行贿等）工程建设中要建设单位追加预算等。
三、在招投标代理单位方面，主要是“中介不中”的问题。一些招投标代理单位恶性竞争、唯利是图，或唯建设单位领导意见是从，或与投标单位串通一气，还有从业人员素质不高、管理混乱、收费不合理等。
四、在招投标主管、监管单位方面，主要是管理监督乏力的问题。招标工作业务量大、专业性强，负责主管、监督责任的行政部门人手少、力量不足，存在失职和缺位的问题。 （二）原因分析
造成上述问题的原因有很多方面，归结起来体现在三个方面的反差：
一、高利润回报与低违规成本的反差。工程项目承包利润比较高，施工企业不惜采取回扣、行贿等非法手段进行“公关”，从而多揽工程。虽然《中华人民共和国招标投标法》中对大多数招标投标违法行为都规定了“中标无效”的处罚，应该说还是比较严厉的，但由于地方保护或是部门利益的左右，目前对招标投标违法行为的处罚相对很轻，多数只是罚款了事。
二、招投标业务高速发展与制度建设相对滞后的反差。有形建筑市场的法制建设还不完善，公开招投标各种相关配套措施还不规范，存在不少漏洞和难以操作的地方。
三、高隐蔽交易与低水平监管的反差。场内结果是场外交易的体现，而有形市场中的违纪违法行为交易隐蔽，往往是在有形市场外一对一地进行，很难被抓住把柄，就算在招投标过程中有一些异常行为，也可以凭目前法律法规的漏洞轻易搪塞过去。相比之下，目前政府监督机构的执法水平不高，部门间协调配合薄弱，许多环节管理不严、纪律松弛、漏洞多。从市综合行政执法局查处的一些案件来看，发现招投标违法违规案件主要靠因“分赃不匀”而“内讧”的告发。
（三）对策建议
针对上述问题，今后工作中，建议要着力在以下几个方面下工夫：
（一）以增强招投标办法的科学性、合理性和公开性为方向，健全完善公平、公正的竞争择优机制。为规范建设市场交易行为，提高建设工程质量和投资效益，保护招标投标者的合法权益，要以贯彻落实今年4月1日开始实施的《浙江省招标投标管理条例》为契机，进一步修订、完善招标公告、资格审查、筛选、评标办法、专家选择、合同签订、执行监督等各个环节的制度规定，真正建成一个高效、权威的统一招投标平台。
（二）以加大投标企业与中介机构违规成本为重点，健全完善招投标惩处激励机制。建立招投标信用档案和公示制度。加大投标企业和中介机构的违法成本，除了中标无效、罚款等经济制裁外，还要采取降低资质、限制参与招投标等措施，让其得不偿失，感到预期风险大于预期效益。
（三）以加大组织处理和纪律处分力度为后盾，健全完善领导干部责任追究机制。建好集中统一的招投标平台，完善有形市场，领导是关键。要加强对建设单位、主管单位和监管部门及领导遵守执行招投标法规情况的监督检查，严肃查处违纪违法行为。
（四）招投标业务高速发展与制度建设相对滞后的反差。有形建筑市场的法制建设还不完善，公开招投标各种相关配套措施还不规范，存在不少漏洞和难以操作的地方。
（五）高隐蔽交易与低水平监管的反差。场内结果是场外交易的体现，而有形市场中的违纪违法行为交易隐蔽，往往是在有形市场外一对一地进行，很难被抓住把柄，就算在投标过程中有一些异常行为，也可以凭目前法律法规的漏洞轻易搪塞过去。相比之下，目前政府监督机构的执法水平不高，部门间协调配合薄弱，许多环节管理不严、纪律松弛、漏洞多。从市综合行政执法局查处的一些条件来看，发现招投标违法违规案件主要靠因“分赃不匀”而“内讧”的告发。
四、招投标中政府行为的规范
1984年，我国就开始推行建设工程招投标这一“阳光工程”，2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》也正式开始实施，然而仍有专家称“工程问题高发期”已经到来，工程领域中的腐败案件居高不下，因为招投标失灵造成的损失仍然十分惊人，招投标失灵的一个重要原因是政府行为的不规范，因此，规范政府行为是防止招投标失灵、防止招投标中发生腐败的一个重要措施。
（一）在工程招投标中政府的职能
在现代社会中政府应该扮演什么样的角色、起什么样的作用一直是社会学家、政治学家、经济学家们争论的焦点。争议主要其中在政府的经济职能，即政府经济活动中的作用。从经济学理论来看，政府存在的必要性和作用的主要领域在于市场失灵的地方，即在于弥补市场的不完整、矫正市场失灵与扭曲、以“看得见的手”去協助“看不见的手”，作为游戏规则的制定者，来对整个经济进行宏观调控。因此，在市场经济体制下应该是以市场调节为主，政府干预为辅，政府的作用是有限的。经济学的鼻祖亚当。斯密认为政府的职能只有三项：保护国家安全，使其不受外来侵犯；保护社会的个人安全，使其不受他们的侵害和压迫；建设和维护某些私人无力办或者不愿意办的公共产业和公共设施。美国经济学家弗里德曼提出政府的职责是有四项：保护国家安全，维护司法公正，弥补市场缺陷，保护“不能对自己负责”的社会成员。以美国经济学家萨廖尔森为代表的后凯恩斯主义提出了“混合经济”的观点，并作为主流经济思想存在和发展着，他们认为现代经济运行机制应该是既有市场机制发挥作用，又有国家对经济生活的干预。尽管不同的经济学家对于政府的职能有不同的见解，但是他们都认为市场应该是政府调控下的市场，市场竞争应该是政府管制下的市场竞争，市场经济体制应该是政府调节下的经济体制。具体到招投标领域，招投标是商品经济发展的产物，是一种典型的市场交易行为，在这里同样应该是市场调节与政府干预并存，以市场调节为主，政府干预为辅，在招投标中，政府的职能主要体现在以下两个方面：
1.提供公共物品
政府作为业主，以民事关系主体身份签订工程合同，并且以平等民事主体权利和能力来履行合同，享受民事权利，承担民事责任。由于公共工程具有非分割性、非竞争性和非排他性三个特性，这就决定了公共工程只能由政府来负责提供，政府成为公共工程的投资主体，这些公共工程包括城市基础设施、交通基础设施、能源基础设施等。在这一角色里，政府以业主的身份作为市场经济的主体参与经济活动，他的行为应该遵守市场经济的规则，遵循公平竞争的原则，他承担获利的风险，以利润最大化或者投资效益最大化为目标，是市场交易中真正的利益主体。
2.进行市场管理
政府作为市场管理者，以治理市场秩序为己任，以法律为依据，以颁布法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不正当的市场交易行为直接的控制或干预。政府在进行市场管理时应该起到三方面的作用：（1）立法。市场经济是法制经济，他的正常运营以一定的规则和契约关系为前提，没有法制的规范和保障，就无法规范政府的管理行为和企业的经营行为。按照新制度经济学理论，市场规则的产生，实际上可以分为两种情况，一是市场主体在利益冲突和竞争中自发形成的规则，即诱致性制度；另一种则是市场不能形成的规则，需要市场以外的强制力量来制定，即强制性制度。前者强调的是市场调节，而后者强调的是政府干预。在我国的工程建设中涉及到许多的法律、法规，因此政府应该制定各项相关的法律、法规，制定出强制性制度，使各项工作有法可依，以此来保护当事人的正当利益，规范市场秩序。（2）培育。我国正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场化程度还不高，市场主体还缺位，这就要求政府出面促进他们的发育成长。市场主体是在市场交易过程中涉及到的组织和个人，在工程招投标中的市场主体包括：项目业务、施工企业、政府和中介机构。对于他们的培育主要体现在以下几个方面：a）通过企业制度创新，确立企业法人主体和市场竞争主体的地位，健全企业法人制度；b）加强对建设单位技术资质的管理，不具备能力的，要委托监理、咨询等中介机构代理；c）切实有效的为国有大中型建筑企业解决计划经济体制下形成并长期积累的实际问题和困难，培养一些大型的、竞争能力比较强的企业；d）对政府的管理体制进行改革；e）实行政企分开，大力培养合格的中介机构。（3）监督管理。政府对招投标的监管就是政府的事前监督，即对招标企业资质的审查，对招标项目实现条件的监督，对施工且也资质的管理；事中监督，他包括两个方面，一是招标程序的合法性，二是内容的合法性；事后监督是中标人确定之后的合同履约完成阶段，必须进行跟踪检查，防止非法的分包与转包，防止出现“二次合同”。 （二）招投标中政府行为不规范的表现
从以上内容可以看出，政府在招投标中起着十分重要的作用，但是这里面实际上隐含了一个假设，即不管政府是作为业主还是市场管理者，其行为都是规范的，但是在实际中，政府的行为也有失灵的地方，及存在政府失灵，在我国工程招投标中政府失灵主要表现在以下几个方面：
1.政府作为业主，业主地位不明确，不是真正的利益主体，没有降价的冲动
招投标行为是一种典型的市场交易行为，是一种最富有竞争的交易方式，作为参与方的市场主体以利润最大化或者投资效益最大化为目标，他们尽可能地利用一切先进合法手段来降低投资，提高投资效益。我国的政府投资项目工程管理方式行政手段过多，权利过于集中，对场主题以利润最大化或者投资效益最大化为目标，他们尽可能地利用一切先进合法手段来降低投资，提高投资效益。我国的政府投资项目工程管理方式行政手段过多，权利过于集中，对政府投资项目的业主地位没有确立。国际上许多发达国家和地区对政府工程往往都由一个政府部门直接担任业主，但是由于我国政府投资项目业主不明确，往往一个政府投资项目具有大大小小多重业主，有些政府职能部门的作用是外部监督，但也在一定程度范围担任了业主，就即是裁判员，又是运动员，造成“角色错位”。由于业主地位不明确，工程建设的利益、工程质量很难得到保障，有时，甚至市场主体还会勾结起来侵吞国家财产，导致我国许多公共工程的投资效益低下，并且许多工程质量还达不到要求。
2.地方保护和行业垄断仍然存在
由于受长期计划经济的影响，我国工程领域的地方保护和行业垄断还比较严重，他们利用自己手中掌握的资源供给权、工程验收权、行政处罚权等特殊权利来限制外地、外行业企业的进入，搞市场分割和行业垄断。一些地方政府在利益的驱动下，表现出严重的地方保护主义，他们采取给本地企业非法加分等手段来向本地队伍倾斜；有的专业管理部门以行业特殊性为由，用行政手段为本行业队伍提供“保护伞”，限制外系统队伍进入本系统承揽业务。这实际上是对许多有潜质的企业实施“关门主义”，与市场经济的公平竞争原则相违背，这会应为某些优秀企业拿不到建设权而使得工程投资效应难以达到最大化。
3.中介组织不规范
设立工程招投标中介组织，目的在于保证招投标的公平和公正。他们呢应该完全独立于投资方之外，受投资方委托，对投资方负责，是完善的法人企业单位，其行为也应该是完全的企业行为。但是目前一些地方在中介组织的建设和管理上不够，扭曲了中介组织的本质，一些中介机构政企不分、政事不分、垄断经营、强制服务，一些政府部门与中介机构组织存在着隶属关系或者利益关系，使得一些中介机构的行为变成了政府行为而不是企业行为。许多政府官员一方面是政府领导，一方面又是中介机构领导，同时他还是工程建设公司的领导，这种集“运动员”和“裁判员”于一身的特殊身份为他们滥用职权提供了方便，是产生权力寻租的一个重要原因。
4.监管不严
监管贯穿于整个招投标过程，他作为政府干预来协助市场调节，但是正如存在市场失灵一样，政府干预也有失灵的地方，即存在政府失灵。一是一些地方对招投标进行监管、仲裁的机构还不健全，执法队伍薄弱，直接影响了执法力度；二是有的虽有机构，但是执行不力、监管不严，导致有法不依、违法不究等现象比较多；三就是多头执法问题严重，我国一直执行的是多头管理方式，即各專业部门内部工程的招投标由相应的部门来进行监督执法，这种多头管理方式虽然有利于发挥各部门专业管理的长处，但也造成了多头行政管理带来的诸多矛盾和问题，整出多门，必然加大了建筑市场的分割封锁和垄断，这种多头管理方式不仅造成了资源的重复，而且加重了各市场主体负担，打消了他们的积极性。
（三）规范政府行为的具体措施
招投标中政府行为的规范涉及到既要规范其业主行为，也要规范其管理者行为，从经济学的角度来讲，应该做到“一收一转”：收缩政府对公共资源的控制，转变政府行使职能的方式。
1.对政府投资项目管理体制进行改革
我国政府投资项目管理模式的改革方向是建立与国际惯例接轨的业主制，这是符合市场经济规则的业主制。因此，政府投资项目的业主必须是市场经济活动的参与者，而不是市场的管理者，也可以说是运动员而不是裁判，他们是真正的自负盈亏、自助经营的法人企业，他们扮演的是委托—代理关系中的委托人角色。因为只有在他们成为了真正的市场利益主体后，他们就要承担获得预期投资收益的风险，他们才会对项目投资进行控制，就有了降低早教，提高投资收益率的内在动力。具体来说：（1）将政府投资项目分成非经营性项目和经营项目，对于他们实施不同的管理。a）对于非经营性项目应该成立专门的管理机构进行管理。非经营性投资项目包括政府办公楼、监狱、城市绿化、路灯等，这些工程属于无收益或者非盈利性公共项目，没有增值保值、还本付息的压力，相应的建设单位因为缺少投资约束机制而倾向于无限增大投资，并且，这些单位大多属于“一次性业主”，由于缺少经验，许多业主行为不规范，导致工程质量低劣、腐败滋生。对于这一类工程，应该按照建、管、用分离的知道思想建立专门的管理机构专司管理，在管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”相结合。新的专门机构成立后，原来的各行业业主管理部门只管行业政策和相应法规的制定，别的有关事宜全部由新设立的机构负责，即新机构是业主，是教练员和运动员，而原来的各行业主管部门是裁判员。可仿照我国香港地区工务局的做法，在中央和地方各级政府中组建专门机构，他的管辖范围应为各级政府出能源、农业、交通外的全部政府投资项目。陕西省1998年4月成立的统一建设管理办公室，重庆是成立的城市建设发展有限公司都是这一类型的专门机构。b）对于经营性政府投资项目仍然坚持项目法人责任制。经营性投资工程包括收费的交通设施、能源设施等，这些工程的建设主管单位是一些专业性很强的部门，他们常年有建设项目，所以他们有工程经验。对于这一些项目应该建立项目法人，实施项目法人责任制，由项目法人负责建设经营的全过程，可以由政府设立有限责任公司和股份有限公司，对于大多数项目，以投资公司的形式为主。由项目法人充当项目业主，自己担负起项目法人在项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增资等方面的功能。（2）对政府投资工程的主体进行改制。将政府投资工程由单一的政府投资向多元混合投资转化，在工程建设中政府作为唯一的投资主体或者主要的投资主体有两个不利结果，一方面导致资金短缺；另一方面导致投资效率低下、产生了许多腐败问题。实行投资主体多元化，将民间资本吸引到政府投资工程中，一方面可以大大缓和资金矛盾，另一方面民间资本的参与有助于业主成为真正的市场利益主体，从而能够提高项目的运作效率。这一方式尤其适合于在经营性投资工程中运作，这种模式中的一种典型方式就是BOT投资。进行体制改革后，不仅使我国的政府投资工程有了合格的市场主体，而且解决了我国长期存在的“各自为政，多头管理”难题，收缩了政府部门的某些特权，减轻了业主和施工企业的负担，并有利于打破长期存在的地方垄断和行业垄断。 2.大力培育合格的中介机构
应该按照国际上的先进做法，实行政企分开，大力培育中介机构，改革政府官员集“运动员”和“裁判员”于一体的特殊身份。这些中介机构完全独立于投资方以外，他受投资方雇佣，对投资方负责，他们的行为是完完全全的企业行为。在信息不完全对称的情况下，投资方通过市场法则来对这些中介机构进行有效控制，这些不能令投资方满意的中介机构最终会被市场淘汰。
3.加大监管力度
現在，我国已经制定了《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》以及《建筑工程发包承包管理条例》，应该说这方面的法律法规已经比较完善，政府除了进一步完善法律外，更重要的是要执法要严，对于那些违法乱纪的行为要严格处理。应加大贯彻《招标投标法》的力度，一切事情按照法律办事，防止那些以“上有政策，下有对策”来钻法律漏洞的单位。可以仿照美国的“黑名单”制，对于那些违法的单位采取降低资质等级、多长时间不准从事工程承包等措施来处罚。作为政府实现其政府职能的一种重要方式，执法必须从严，这一方面可以保护那些遵纪守法的社会主体的利益，维护社会的公平，另一方面也可以维护政府应有的威严。
4.加大对施工企业的培养
在招投标中，政府干预的一项重要职能就是加大对施工企业的培养，目前建筑市场一方面是供需严重失衡，建筑生产能力过剩，从而导致过度竞争，建筑市场秩序混乱，腐败滋生；另一方面是大部分企业生产能力都比较小，综合实力都比较差，国际竞争力比较弱。我们对他们的培养主要体现在一下几个方面：a）通过企业制度创新，确立企业法人主体和市场竞争主体的地位，健全企业法人制度；b）切实有效的为国有中大型建筑企业解决计划经济体制下形成并长期积累的实际问题和困难；c）按照市场经济的要求对建筑市场进行整改，通过采取合并等手段做大做强一批具有一定国际竞争力的施工企业。
五、结束语
一.招标管理机构是法律赋予的对招投标活动实施监督的部门，其应成为独立的行政管理和监督机构，应将目前其具体的实物性监督管理转为程序性监督，变事前、事中监督为时候监督。应负责有关工程建设招标法规的制定和检查，负责招标纠纷的协调和仲裁，负责招标代理机构的认定等。
二.《招标投标法》明确规定招标代理机构是从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织，从国际上看，招标代理机构是建筑市场和招标投标活动中不可缺少的重要力量，随着我国建设市场的健康发展和招投标制度的完善，招标代理机构必将在数量和质量上得到大力的发展，同事也将推动我国的招标投标制度尽快同国际惯例接轨。
三.根据国际工程惯例的通行做法，我国的工程保证担保制度将得到大力推行和发展，特别是招标保证、履约保证和支付保证在我国工程管理领域将得到广泛运用，它将是充分保证工程合同双方当事人的合法权益有效途径，同事必将推动我国的招标投标制度逐步走向成熟。
参考文献：
1.陆慧民，苏振民，王延树编，工程项目管理，南京：东南大学出版社，2002
2.谷学良，孙波，工程招投标与合同，黑龙江科学技术出版社，2000
3.上海市建设工程招标投标管理办公室编，工程项目造价概述.上海：上海科普出版社，2000
4.陈慧玲，马太建编著，建筑工程招标投标指南.南京：竞速科学技术出版社.2000
5.林知炎，陈建国.工程项目管理.北京：中国建筑工业出版社，1997
致谢
通过这次学习和实践，使我深刻的认识到以理论知识为基础，深入到实践工作中，才能更好的掌握知识、运用好所学的思维创新与独立解决问题的能力。同时，利用这次实习机会接触社会，得到很好的锻炼，明确了在今后生活工作中应该发展的方向，努力学习，踏实工作，积极，面对每一次挑战。
通过这三年再河北工程大学成人教育学院工程管理专业的学习。使我学到了很多工程管理知识，在这次毕业实习和撰写毕业论文上所学的理论知识和实践知识都充分的运用上了。为此特别致谢指导老师对我的帮助和知道。