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国家建设项目管理既是一项非常繁杂的工作,又是一门专业性很强的“学问”。从审计中反映的问题来看,要确保政府投资的使用效益,着重抓好工程建设的六个环节是较为有效的途径。
一、科学决策,切实提高对建设工程规范化管理重要性的认识。没有规范就没有质量,不规范就很难保证不出问题。作为建设单位的领导和工程管理人员,应认真学习有关工程建设管理和招投标方面的法规,了解和掌握一些必要的工程建设知识和基本程序。在项目论证决策阶段,就要从科学发展观的高度出发,对建设项目的必要性和可行性进行技术经济的再论证,项目决策正确与否,直接关系到项目建设的成败,关系工程造价的高低和投资效果的好坏以及建设空间的合理利用。
二、优化、细化项目设计。设计是建筑项目由计划变为现实具有决定性意义的工作阶段,拟建工程在建设过程能否按设计要求节约投资,在很大程度上取决于设计是否做到优化和细化。成功的项目设计是工程建设后获得满意经济效果和社会影响的基础。从目前大多实施的项目工程看,部分设计单位为了规避设计风险,随意加大设计中的安全系数,造成投资浪费,建筑结构臃肿,外观造型头重脚轻,左右几何尺寸不成比例的一系列问题,建成的建筑物、构筑物让人看后感觉“钱没花响”。
三、狠抓项目建设的前期管理。项目建设的前期管理是指对项目建设的可行性研究、设计、招投标、订立合同的管理。从目前的情况看,项目的前期重点要抓好招投标管理和订立合同管理。在招投标方面,招标主管部门应当监督招标代理机构和项目发包人要制定科学、严谨的招标文件和评标办法,强化招标文件的制定和相应的监管力度,坚持公平、公正、公开的原则,建立评审机构,人员问责及责任追究制度,提高投标筛选,投标及招标机构的评标质量。一是利用招标文件对投标单位的资质、业绩进行要求,防止投标人提供虚假资料或者有意隐瞒不良业绩,串标、陪标,搞不正当竞争,扰乱招投标市场。二是注重施工组织设计或施工方案的分析、比较,将方案与投标预算的相关性,方案与工程现场条件的复合性纳入评标范围,从方案的针对性和适用性入手进行评标打分。三是注重投标预算的评定考核,对投标价进行清标,不合理的价格按照规定程序予以剔除,改变传统的单一的总价评分方式。四是对有不良行为记录单位,实行一票否决。在订立合同方面,实行专家、律师参与制,避免在项目实施过程和项目竣工决算及工程质量验收时发生不必要的民事纠纷。
四、加强项目建设过程管理。建设过程管理主要指建设单位的资产运转、设备、材料采购、对外协调安排和对照招标文件落实施工单位的工期、施工质量、施工组织、各项技术措施、成本控制和风险的管理。加强建设过程管理也是节约工程造价,建设精品工程的关键。应重点抓好以下三个方面:
一是要按工程建设程序操作。工程建设应遵循其本身所特有的建设程序进行,概括地说,应先计划后建设、先勘察后设计、先设计后施工、先验收后使用。具体地说,在前期准备阶段,主要是做好编报和审批项目建议书、可行性研究报告及项目年度投资计划;办理建设用地规划、建设工程规划、建设用地和建筑施工等方面的许可证;确定设计、施工和监理单位。在工程实施阶段,应着重抓好施工现场管理,严格控制工程进度、质量和投资。在竣工阶段,首先要进行竣工验收,然后施工单位要编制好工程结算,建设单位要做好竣工决算,并用书面形式告知审计机关安排审计。
二是要做好基础资料的整理归档工作。基础资料主要包括工程资料和财务资料。从审计而言,资料应从四个方面来分类整理:与建设程序有关的资料;与工程质量相关的资料;与工程造价相关的资料;有关财务收支方面的资料。为了保证资料的真实、有效,资料整理应按施工中落成实体同步进行,并做到图物相符,不得在工程竣工后补充。
三是要加强内控制度建设。建设单位要根据外部控制法规制度,建立健全明确的、可操作的内控制度。如在工程变更签证上可从这几个方面来控制:一要及时做好签证,督促施工单位对变更事项做到日清月结,并对价款合理性进行确认;二要引入监理机制,由监理单位对变更的工程量、价款进行确认,防止偷工减料,保证工程质量;三要建立变更签证审批制度,按投资额确定项目变更审批额度,对超过额度部分,要经建设单位领导办公会议或党组会集体讨论审查确认,以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生。只有建立完善的内控制度,才能保证项目建设规范运行,建设资金的有效使用。
五、加强对有关单位和社会中介机构的管理与监督
(一)加强对招标代理机构的准入和管理。国家建立和推行招标代理制,其目的是为了防止建设单位和施工单位之间出现不规范行为而给国家造成损失。从目前的情况看,招标代理机构在整个施工企业报名和资格预审过程中起着很重要的作用,是参与建筑业赚钱最快的单位,但同时它存在着缺乏招标后管理的弊病,也是最容易出现问题的机构。
(二)加强对招标主管单位的管理。招标主管单位都是政府部门的下属单位,替政府依法履行招标组织和程序监督以及对建筑有形市场的管理,但从目前的管理体制看,这些单位均属事业性质的自收自支单位,由于经费的受限,一般人员编制少,所以履职只是在招标会上,会散了事,这样就给违规企业的事后监督减少了一道关口。
(三)加强社会中介机构对工程审计和财务决算的监督。我国现行的地方国家审计体制是双重管理体制,地方国家审计机关的审计任务都是省市年初一次下达,地方审计机关全年只忙于完成上级业务主管部门下达的任务,一般顾及不到计划以外的审计项目,因此,有很多国家投资项目都要依靠社会中介机构通过有偿服务的形式来完成。社会中介机构尽管有国家明文规定的行业规范和职业道德标准,但由于受到利益驱使,在很大程度上难以保证审计结果的客观公正、合法合规。
六、充分发挥综合监督作用,共同管理建筑业的不规范行为。要根治建筑业的不规范行为,仅靠一、两个部门根本无济于事,只有纪检、发展计划、审计、建设、新闻等多家监督单位携手共管,才能从根本上解决项目编制报告阶段出现的工作粗糙、深度不够、内容不真实、相关问题报告不深不透、论据不充分,论述不详细、定性不准确、把可行性编成可骗性的问题。在项目设计方案审查阶段要增加方案的经济功能和功能合理性的监控。在项目实施阶段要重点提出市场预测和环境影响,推理和计算过程的严密性以及结论的正确性,大的变更是否严格按规定经有关部门批准。是否存在损失浪费和资金挪用的情况。只有各有关监管职能部门和建设单位从项目开始就抓好跟踪监管,各司其职,各尽其责,才能将项目管好、资金用好,真正发挥项目的经济效益和社会效应,赢得社会公众的认可。
(作者单位:千阳县审计局)
一、科学决策,切实提高对建设工程规范化管理重要性的认识。没有规范就没有质量,不规范就很难保证不出问题。作为建设单位的领导和工程管理人员,应认真学习有关工程建设管理和招投标方面的法规,了解和掌握一些必要的工程建设知识和基本程序。在项目论证决策阶段,就要从科学发展观的高度出发,对建设项目的必要性和可行性进行技术经济的再论证,项目决策正确与否,直接关系到项目建设的成败,关系工程造价的高低和投资效果的好坏以及建设空间的合理利用。
二、优化、细化项目设计。设计是建筑项目由计划变为现实具有决定性意义的工作阶段,拟建工程在建设过程能否按设计要求节约投资,在很大程度上取决于设计是否做到优化和细化。成功的项目设计是工程建设后获得满意经济效果和社会影响的基础。从目前大多实施的项目工程看,部分设计单位为了规避设计风险,随意加大设计中的安全系数,造成投资浪费,建筑结构臃肿,外观造型头重脚轻,左右几何尺寸不成比例的一系列问题,建成的建筑物、构筑物让人看后感觉“钱没花响”。
三、狠抓项目建设的前期管理。项目建设的前期管理是指对项目建设的可行性研究、设计、招投标、订立合同的管理。从目前的情况看,项目的前期重点要抓好招投标管理和订立合同管理。在招投标方面,招标主管部门应当监督招标代理机构和项目发包人要制定科学、严谨的招标文件和评标办法,强化招标文件的制定和相应的监管力度,坚持公平、公正、公开的原则,建立评审机构,人员问责及责任追究制度,提高投标筛选,投标及招标机构的评标质量。一是利用招标文件对投标单位的资质、业绩进行要求,防止投标人提供虚假资料或者有意隐瞒不良业绩,串标、陪标,搞不正当竞争,扰乱招投标市场。二是注重施工组织设计或施工方案的分析、比较,将方案与投标预算的相关性,方案与工程现场条件的复合性纳入评标范围,从方案的针对性和适用性入手进行评标打分。三是注重投标预算的评定考核,对投标价进行清标,不合理的价格按照规定程序予以剔除,改变传统的单一的总价评分方式。四是对有不良行为记录单位,实行一票否决。在订立合同方面,实行专家、律师参与制,避免在项目实施过程和项目竣工决算及工程质量验收时发生不必要的民事纠纷。
四、加强项目建设过程管理。建设过程管理主要指建设单位的资产运转、设备、材料采购、对外协调安排和对照招标文件落实施工单位的工期、施工质量、施工组织、各项技术措施、成本控制和风险的管理。加强建设过程管理也是节约工程造价,建设精品工程的关键。应重点抓好以下三个方面:
一是要按工程建设程序操作。工程建设应遵循其本身所特有的建设程序进行,概括地说,应先计划后建设、先勘察后设计、先设计后施工、先验收后使用。具体地说,在前期准备阶段,主要是做好编报和审批项目建议书、可行性研究报告及项目年度投资计划;办理建设用地规划、建设工程规划、建设用地和建筑施工等方面的许可证;确定设计、施工和监理单位。在工程实施阶段,应着重抓好施工现场管理,严格控制工程进度、质量和投资。在竣工阶段,首先要进行竣工验收,然后施工单位要编制好工程结算,建设单位要做好竣工决算,并用书面形式告知审计机关安排审计。
二是要做好基础资料的整理归档工作。基础资料主要包括工程资料和财务资料。从审计而言,资料应从四个方面来分类整理:与建设程序有关的资料;与工程质量相关的资料;与工程造价相关的资料;有关财务收支方面的资料。为了保证资料的真实、有效,资料整理应按施工中落成实体同步进行,并做到图物相符,不得在工程竣工后补充。
三是要加强内控制度建设。建设单位要根据外部控制法规制度,建立健全明确的、可操作的内控制度。如在工程变更签证上可从这几个方面来控制:一要及时做好签证,督促施工单位对变更事项做到日清月结,并对价款合理性进行确认;二要引入监理机制,由监理单位对变更的工程量、价款进行确认,防止偷工减料,保证工程质量;三要建立变更签证审批制度,按投资额确定项目变更审批额度,对超过额度部分,要经建设单位领导办公会议或党组会集体讨论审查确认,以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生。只有建立完善的内控制度,才能保证项目建设规范运行,建设资金的有效使用。
五、加强对有关单位和社会中介机构的管理与监督
(一)加强对招标代理机构的准入和管理。国家建立和推行招标代理制,其目的是为了防止建设单位和施工单位之间出现不规范行为而给国家造成损失。从目前的情况看,招标代理机构在整个施工企业报名和资格预审过程中起着很重要的作用,是参与建筑业赚钱最快的单位,但同时它存在着缺乏招标后管理的弊病,也是最容易出现问题的机构。
(二)加强对招标主管单位的管理。招标主管单位都是政府部门的下属单位,替政府依法履行招标组织和程序监督以及对建筑有形市场的管理,但从目前的管理体制看,这些单位均属事业性质的自收自支单位,由于经费的受限,一般人员编制少,所以履职只是在招标会上,会散了事,这样就给违规企业的事后监督减少了一道关口。
(三)加强社会中介机构对工程审计和财务决算的监督。我国现行的地方国家审计体制是双重管理体制,地方国家审计机关的审计任务都是省市年初一次下达,地方审计机关全年只忙于完成上级业务主管部门下达的任务,一般顾及不到计划以外的审计项目,因此,有很多国家投资项目都要依靠社会中介机构通过有偿服务的形式来完成。社会中介机构尽管有国家明文规定的行业规范和职业道德标准,但由于受到利益驱使,在很大程度上难以保证审计结果的客观公正、合法合规。
六、充分发挥综合监督作用,共同管理建筑业的不规范行为。要根治建筑业的不规范行为,仅靠一、两个部门根本无济于事,只有纪检、发展计划、审计、建设、新闻等多家监督单位携手共管,才能从根本上解决项目编制报告阶段出现的工作粗糙、深度不够、内容不真实、相关问题报告不深不透、论据不充分,论述不详细、定性不准确、把可行性编成可骗性的问题。在项目设计方案审查阶段要增加方案的经济功能和功能合理性的监控。在项目实施阶段要重点提出市场预测和环境影响,推理和计算过程的严密性以及结论的正确性,大的变更是否严格按规定经有关部门批准。是否存在损失浪费和资金挪用的情况。只有各有关监管职能部门和建设单位从项目开始就抓好跟踪监管,各司其职,各尽其责,才能将项目管好、资金用好,真正发挥项目的经济效益和社会效应,赢得社会公众的认可。
(作者单位:千阳县审计局)