论文部分内容阅读
【摘 要】 本文在分析财政部门预算管理改革以及高等学校财务管理特点的基础上，指出财政部门预算改革对高等学校财务管理正反两方面的影响，并以此为基础分析了高等学校预算管理面临的问题。针对这些问题，提出了加强二级单位预算能力与意识，完善学校内部定额标准体系，动态理解学校预算收支平衡以及划分收支类型，分类制定预算的建议。
【关键词】 预算管理； 部门预算； 定额标准； 动态平衡
预算管理是高等学校财务管理的核心与关键，对于高等学校这样一个非营利组织而言，由于没有利润的追求与市场竞争的直接约束，通过预算管理控制资金总量、有效配置资源、提高学校效率就显得更为重要。自2000年我国开始实施部门预算改革以来，财政部门在预算方面几乎年年都有新举措，这进一步说明了预算在财政改革及高等学校财务管理中的重要性。作为高等学校资金最重要的来源，财政预算体制与方法的改革无疑会对高等学校财务管理产生巨大的影响。对高等学校来说，一方面要适应整个财政体制改革的要求；另一方面，由于其生产过程的复杂性及其资金来源渠道的多元性，其预算管理又不能完全等同于财政预算，这就要求高等学校既要适应财政预算改革的要求，又要充分考虑其特点，形成具有自身特点的预算管理模式。另外，近些年高等学校财务管理方面的热点问题如成本控制、债务等都与预算管理有着密切的关系。
一、高等学校预算管理的内涵与条件
《高等学校财务制度》规定：“高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。高等学校必须在年度开始前编制预算。预算的内容包括收入预算和支出预算。预算由校级预算和所属各级预算组成。”抛开预算的具体内容，预算从本质上讲是一种计划，是学校事业发展计划、管理活动的货币化与具体化。
计划作为一种最基本的管理手段与方式，其最重要的作用就是对资源进行配置。预算管理的一个最基本的职能也就是进行有效的资源配置。但这还有赖于计划是否用得恰到好处，一个好计划的制定是需要一定条件的。在不受条件约束的情况下，计划其实可以比市场更有效。在市场经济中，每一个买者或卖者都需要花费大量的时间与精力去传播产品信息，吸引或搜寻另一方，即要付出市场运行的交易成本。而计划经济则不需要这些成本，只要依靠计划生产与消费就可以了。现实中计划经济不成功，其重要原因就在于面对极其复杂的经济活动，计划制定者既无法全面了解各种经济活动，也无法获得完备的信息去分析这些活动。因此，从宏观经济角度看，市场成为配置资源的基本方式。市场机制的核心在于：对于一个无法从整体上全面把握的经济活动，通过市场中每一个体的理性选择达成整个经济的有效运行。每个个体对于与自己相关的问题的决策，既具有激励机制，又掌握更多的信息，从而可以保证市场经济中资源的有效配置。正像科斯所分析的，在市场经济中每个企业实际上更多的是一个行政组织，企业的边界是由企业内部的管理成本与市场中交易成本的均衡点决定的。英国的一项比较管理研究也发现，与中国企业家相比，英国企业家更为注重计划，而中国企业家更为注重对机会的把握。其实这是一个既有趣又客观的结论。这一发现的有趣之处在于，从计划经济刚刚转型过来的中国企业家不重视计划，反而是成熟的市场经济国家的企业家更注重计划；客观之处在于：企业家的选择是理性的。中国处于快速发展的时期，机会稍纵即逝，把握机会当然最为重要，内部管理的品质相对较弱；而英国作为一个相对成熟的市场经济国家，资源配置比较合理，注重通过更细致、科学的计划来获取竞争力，企业家对计划的关注程度也就更高。因此，不论是在计划经济中，还是在市场经济中，计划都是非常重要的资源配置手段。但是有效的计划的制定一定要在可能的范围内，在能够获取充分信息的情况下，才能制定出来。从这一点来看，高等学校的预算管理细化到什么程度，很大程度上取决于对高等学校管理活动复杂程度的把握，取决于对相关信息的获取程度。
从一个企业或一个非营利组织的角度看，预算管理的另一个重要职能在于成本控制。“克里斯·阿吉里斯（Chris Argyris）把预算定义为一种由人来控制成本的会计技术。”高等学校的预算，尤其是支出预算实际上是一种成本控制。《教育部、财政部关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》明确指出，各项支出要有预算安排，要有支出标准，要有制度依据。因此，随着高等学校预算水平的提高，学校对办学成本的控制能力会不断增强。
从支出角度看，预算管理具有成本控制的功能；从收入角度看，预算管理还具有资金筹措的功能。高等学校的预算是高等学校未来发展计划的货币化与具体化，为了适应事业发展的需要，高等学校的预算管理还具有筹措资金以适应发展需要的功能。作为自主办学主体，高等学校可以从多元化的渠道中筹措资金，以满足学校发展的需要。现在高校面临的比较突出的问题是：学校快速发展与学校资金筹措能力较弱的矛盾以及由此引发的学校债务的问题。
二、财政部门预算管理改革的演进及其对高等学校预算管理的影响
（一）财政部门预算管理改革的演进
我国从2000年开始实施部门预算改革以来，财政部门每年都有新举措逐步深化与完善部门预算，归纳起来主要包括以下几个方面：
1.基本支出预算实行定员定额的编制方法。2001年进行基本支出与项目支出试点；2002年细化预算收支科目，细化基本支出预算编制；2003年调整公用经费支出标准，完善定额体系；2004年扩大定员定额管理范围，进行实物费用定额试点；2005年完善基本支出定额管理工作，扩大了实物管理费用定额试点范围。从这几年的变化来看，基本支出实行定员定额的编制方法的方向是明确的，定额体系正在逐步完善。
2.项目管理实行项目库滚动管理的编制方法。2001年项目支出试行项目库的编制方法；2003年尝试按照滚动预算的方式编制项目预算；2004年加强了对项目的清理、分类与论证、评价工作；2005年加强了项目预算的规范管理，对“经常性专项业务费”项目明确支出范围，核定支出标准。可见，通过项目库的不断完善和项目论证的不断规范，高校项目支出的预算管理水平正在不断提高。
3.预算的绩效评价越来越受到重视。从2004年起，针对“重分轻管”的现象，财政部门开始加强对项目支出的绩效评价工作；2005年提出研究制定部门预算绩效考评管理办法；2006年进一步规范绩效考评管理制度，稳步推进绩效考评试点工作；2007年加大绩效考评力度，奠定了实施绩效预算的基础。
从以上三方面的主要工作看，财政预算改革从根本上说是预算编制方法的改革，以上三个方面的工作体现了预算编制方法的三个转变：即从“基数预算”到“零基预算”的转变；从年度预算到滚动预算的转变；从投入式预算到产出式或绩效式预算的转变。这几个转变使财政预算不断细化、不断规范，预算水平取得了长足的进步。
不过，财政预算在取得不断进步的同时也暴露了一些问题。以“零基预算”为例，从理论上讲，“零基预算”有许多优点，但在实践中真正做到零基预算非常难。在管理没有达到一定水平时，追求过度的细化可能导致事倍功半的结果。再比如，在绩效评价中，由于公共部门的许多产出难以量化，目标又往往是多元的，对其效果的评价还很难找到合理的方法。高等学校由于承载着人才培养、科学研究、社会服务等多种功能的结果，许多活动的效益都需要一个比较长的时期才能显现，对其绩效进行评价非常困难。如果评价方法不当，会引起许多负面效应。
【关键词】 预算管理； 部门预算； 定额标准； 动态平衡
预算管理是高等学校财务管理的核心与关键，对于高等学校这样一个非营利组织而言，由于没有利润的追求与市场竞争的直接约束，通过预算管理控制资金总量、有效配置资源、提高学校效率就显得更为重要。自2000年我国开始实施部门预算改革以来，财政部门在预算方面几乎年年都有新举措，这进一步说明了预算在财政改革及高等学校财务管理中的重要性。作为高等学校资金最重要的来源，财政预算体制与方法的改革无疑会对高等学校财务管理产生巨大的影响。对高等学校来说，一方面要适应整个财政体制改革的要求；另一方面，由于其生产过程的复杂性及其资金来源渠道的多元性，其预算管理又不能完全等同于财政预算，这就要求高等学校既要适应财政预算改革的要求，又要充分考虑其特点，形成具有自身特点的预算管理模式。另外，近些年高等学校财务管理方面的热点问题如成本控制、债务等都与预算管理有着密切的关系。
一、高等学校预算管理的内涵与条件
《高等学校财务制度》规定：“高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。高等学校必须在年度开始前编制预算。预算的内容包括收入预算和支出预算。预算由校级预算和所属各级预算组成。”抛开预算的具体内容，预算从本质上讲是一种计划，是学校事业发展计划、管理活动的货币化与具体化。
计划作为一种最基本的管理手段与方式，其最重要的作用就是对资源进行配置。预算管理的一个最基本的职能也就是进行有效的资源配置。但这还有赖于计划是否用得恰到好处，一个好计划的制定是需要一定条件的。在不受条件约束的情况下，计划其实可以比市场更有效。在市场经济中，每一个买者或卖者都需要花费大量的时间与精力去传播产品信息，吸引或搜寻另一方，即要付出市场运行的交易成本。而计划经济则不需要这些成本，只要依靠计划生产与消费就可以了。现实中计划经济不成功，其重要原因就在于面对极其复杂的经济活动，计划制定者既无法全面了解各种经济活动，也无法获得完备的信息去分析这些活动。因此，从宏观经济角度看，市场成为配置资源的基本方式。市场机制的核心在于：对于一个无法从整体上全面把握的经济活动，通过市场中每一个体的理性选择达成整个经济的有效运行。每个个体对于与自己相关的问题的决策，既具有激励机制，又掌握更多的信息，从而可以保证市场经济中资源的有效配置。正像科斯所分析的，在市场经济中每个企业实际上更多的是一个行政组织，企业的边界是由企业内部的管理成本与市场中交易成本的均衡点决定的。英国的一项比较管理研究也发现，与中国企业家相比，英国企业家更为注重计划，而中国企业家更为注重对机会的把握。其实这是一个既有趣又客观的结论。这一发现的有趣之处在于，从计划经济刚刚转型过来的中国企业家不重视计划，反而是成熟的市场经济国家的企业家更注重计划；客观之处在于：企业家的选择是理性的。中国处于快速发展的时期，机会稍纵即逝，把握机会当然最为重要，内部管理的品质相对较弱；而英国作为一个相对成熟的市场经济国家，资源配置比较合理，注重通过更细致、科学的计划来获取竞争力，企业家对计划的关注程度也就更高。因此，不论是在计划经济中，还是在市场经济中，计划都是非常重要的资源配置手段。但是有效的计划的制定一定要在可能的范围内，在能够获取充分信息的情况下，才能制定出来。从这一点来看，高等学校的预算管理细化到什么程度，很大程度上取决于对高等学校管理活动复杂程度的把握，取决于对相关信息的获取程度。
从一个企业或一个非营利组织的角度看，预算管理的另一个重要职能在于成本控制。“克里斯·阿吉里斯（Chris Argyris）把预算定义为一种由人来控制成本的会计技术。”高等学校的预算，尤其是支出预算实际上是一种成本控制。《教育部、财政部关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》明确指出，各项支出要有预算安排，要有支出标准，要有制度依据。因此，随着高等学校预算水平的提高，学校对办学成本的控制能力会不断增强。
从支出角度看，预算管理具有成本控制的功能；从收入角度看，预算管理还具有资金筹措的功能。高等学校的预算是高等学校未来发展计划的货币化与具体化，为了适应事业发展的需要，高等学校的预算管理还具有筹措资金以适应发展需要的功能。作为自主办学主体，高等学校可以从多元化的渠道中筹措资金，以满足学校发展的需要。现在高校面临的比较突出的问题是：学校快速发展与学校资金筹措能力较弱的矛盾以及由此引发的学校债务的问题。
二、财政部门预算管理改革的演进及其对高等学校预算管理的影响
（一）财政部门预算管理改革的演进
我国从2000年开始实施部门预算改革以来，财政部门每年都有新举措逐步深化与完善部门预算，归纳起来主要包括以下几个方面：
1.基本支出预算实行定员定额的编制方法。2001年进行基本支出与项目支出试点；2002年细化预算收支科目，细化基本支出预算编制；2003年调整公用经费支出标准，完善定额体系；2004年扩大定员定额管理范围，进行实物费用定额试点；2005年完善基本支出定额管理工作，扩大了实物管理费用定额试点范围。从这几年的变化来看，基本支出实行定员定额的编制方法的方向是明确的，定额体系正在逐步完善。
2.项目管理实行项目库滚动管理的编制方法。2001年项目支出试行项目库的编制方法；2003年尝试按照滚动预算的方式编制项目预算；2004年加强了对项目的清理、分类与论证、评价工作；2005年加强了项目预算的规范管理，对“经常性专项业务费”项目明确支出范围，核定支出标准。可见，通过项目库的不断完善和项目论证的不断规范，高校项目支出的预算管理水平正在不断提高。
3.预算的绩效评价越来越受到重视。从2004年起，针对“重分轻管”的现象，财政部门开始加强对项目支出的绩效评价工作；2005年提出研究制定部门预算绩效考评管理办法；2006年进一步规范绩效考评管理制度，稳步推进绩效考评试点工作；2007年加大绩效考评力度，奠定了实施绩效预算的基础。
从以上三方面的主要工作看，财政预算改革从根本上说是预算编制方法的改革，以上三个方面的工作体现了预算编制方法的三个转变：即从“基数预算”到“零基预算”的转变；从年度预算到滚动预算的转变；从投入式预算到产出式或绩效式预算的转变。这几个转变使财政预算不断细化、不断规范，预算水平取得了长足的进步。
不过，财政预算在取得不断进步的同时也暴露了一些问题。以“零基预算”为例，从理论上讲，“零基预算”有许多优点，但在实践中真正做到零基预算非常难。在管理没有达到一定水平时，追求过度的细化可能导致事倍功半的结果。再比如，在绩效评价中，由于公共部门的许多产出难以量化，目标又往往是多元的，对其效果的评价还很难找到合理的方法。高等学校由于承载着人才培养、科学研究、社会服务等多种功能的结果，许多活动的效益都需要一个比较长的时期才能显现，对其绩效进行评价非常困难。如果评价方法不当，会引起许多负面效应。