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【摘要】通过在河北省内进行广泛的问卷调查和访谈研究，管中窥豹，得出我国当前村民自治中村级财政的具体情况以及村级财政收入减少对村民自治的影响。破解村级财政的经济困境，需要采取改革和完善乡村财政体制、加强村级财政的内部控制、化解村级债务，减轻村级财政的负担等措施，为村民自治建立强大的经济基础。
【关键词】村民自治 村级财政 制度创新
村民自治活动的顺利进行离不开一定的财政支持，因此，财政问题对村民自治发展来说是物质基础问题。本文主要针对村民自治对村级财政的需求表现、村级财政基础薄弱对村民自治的影响进行分析研究，最后得出结论。
调查结果分析
关于村里财政收入的来源情况。调查问卷对该问题设计了7个选项，经过统计可以看出：在农村，村级财政的主要来源是政府的财政支持即政府转移支付、机动地的土地承包款、在公共设施建设以及房地产开发建设中的土地补偿款。
关于村级财政支出的情况。在村级财政的支出中，主要支出是村办公费用，达到76%，这也表明，具体到某个农村，其财政的创造性很差；排在第二位的财政支出是村里的基础设施建设，通过实地走访和调查，也可以看出大多数村都由村集体出资或者是村民集资硬化了路面，有些村还建有一些体育设施以及村图书室等，这说明农村的精神面貌在逐渐的改善。
关于村集体债务情况。从上一个问题可以看出，村里财政基础薄弱，但与此同时，村委会还要开展工作、为村民办实事，就需要借钱来解决问题。经过调查，发现大部分村有债务，从借款来源看，主要是向政府财政部门借款，其次是向企业单位借款，向个人借款所占的比例最小。
村集体的借款用途表现多样，由于该问题设计为多选，可以看出村里借钱要解决的问题很多，基本上还是为了村民的利益（见下图）。
有借就有还，借款到期后如何处理？解决此问题也有不同的表现。通过调查，村级债务到期后村集体的处理方法主要有：一是向金融机构借款，二是拖延还款，三是分摊在村民身上。
本次调查的内容还包括：村里的账目是否齐全？村里财务是否向村民公开？村里是否有会计或出纳？村里的财政是否有监督？根据《村民委员会组织法》以及国家的有关规定，以上各种情况都应该具备，但是在调查中发现，有的村虽然做的不尽人意，但对以上问题的回答都是肯定的。
村里的借款用途
村级财政困难对村民自治的影响
从调查结果看，村民自治的实践及其绩效直接受村级财政状况的影响。一方面，村级财政是举办村内各种事业的前提；另一方面，村级财政是村级组织存在和正常运转的基础。当前农村所存在的问题是：绝大多数村尤其是中西部落后地区的农村，村级财政往往是捉襟见肘。
2006年，在农村取消农业税后，村级组织的财政收入发生了重大变化，主要来源于政府转移性支付与经营性收入，且数量在逐渐减少。但是为了加强新农村建设，村里面临一些公共设施要改善、村民的生活水平要提高等问题，从而使得村级财政状况进一步恶化。
村级财政困难对村民自治的影响主要体现在以下四个方面。首先，村委会自身运转困难。有些村，基本的办公条件都达不到，甚至连村干部工资都出现拖欠。其次，村级负债无法偿还，村干部无法开展工作，有些村出现弃选村委会成员的情况。再次，减少村委会成员。《村民委员会组织法》第六条规定，村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成。村民委员会成员中，应当有妇女成员。但是，在具体实践中，为了缩小开支，有些村委会成员达不到法定人数，或者基本不考虑村委会成员中的性别问题。最后，对乡镇政府过度依赖，影响了村民自治。因为现在村里的收入主要靠政府的转移性支付，所以村级组织对乡镇政府布置的工作非常热心，而对本村的事务却缺少热情，再加上现在许多地方实行“村财乡管”，这都导致村民自治的积极性越来越低。
破解村级财政问题的对策和建议
村民自治的顺利发展，需要做的工作很多，如完善村民选举制度、提高村民的各项素质，加强基层政府的正确指导等等，但是拓展财源，坚固村级财政基础是亟待解决的问题。笔者将从国家支持和内部建设两个维度出发，探讨如何解决村级财政困境。
改革和完善乡村财政体制。自1994年实行分税制以来，上级政府制定了有利于本级政府的税收分成比例，到乡镇一级时已是最劣状态。2006年农业税取消后，乡镇政府丧失了征税的权利，从而使得乡级财政收入受到严重影响。因此，要想更好解决村级财政问题，必须进行根本上的改革，建立新的乡村财政体制。第一，改革税收制度，提高基层政府的税收分成比例，解决乡镇财政的空虚问题，从而促进地方各项事业发展。其次，加大中央财政的转移支付，配套省级的转移支付及时到位，缓解乡村财政紧张局面。最后，针对农村发展的专项工作所存在的资金短缺问题，如农村义务教育的投入，农村基础设施建设投入、农村社会保障投入等方面，中央、省级、县级都要加大支持力度，减少乡村的财政压力。
加强村级财政的内部控制。“村财乡管”制度是中央提出并在许多地方实行的一种乡村财政制度，它对规范村级财务收支起到了一定的积极作用，但也使得村级组织因无财权而无法进行村民自治活动。为进一步推进村民自治，必须在村民自治的框架内实现民主理财。要做到这一点，内部控制制度的建立必不可少，所以要大力加强村级财務监督制度，建立起合理、规范、公正的财政体制。要增强村级转付资金分配使用、年度预算方案和年终决算方案要实行透明公开，接受村民监督。①建立村民民主理财小组，提高有关人员的道德及业务素质。最后，还应建立起内部控制制度的检查监督机制，定期检查村内账目。
化解村级债务，减轻村级财政的负担。从调查可知，当前许多农村还存在村级债务。村级债务的化解应当从多方面着手，一是通过各种途径理清债权债务关系。化解债务的首要任务是理清债权债务关系，通过清理，理顺财产权属关系，查清债权债务、时间、类别、数额及来源、去向，理顺国家、集体、个人之间的债权、债务关系。二是应当拓展资金来源，提高偿债能力。要发展集体经济，增收节支。另外，与上级政府协商，建立偿债基金，使上级财政从自己的经费支出中列出一定比例作为村级的偿债基金，缓解村级还债困难。三是要减少债务额度，降低债务压力。②村级债务的来源多样，有来自国家金融机构的贷款，有财政周转金借款，还有向民间借的高利贷等。每个村要针对自己的情况制定适应的解决办法：对于金融机构贷款，可以申请降低利息或者延期还款；对于高利贷，可以与债主协商，让其降低到和银行同期贷款利率相同；对于财政周转金贷款，可以请求政府采取减免利息，或者官方发展援助豁免等。当然，在这个过程中，要杜绝发生不合理的新生债务。
挖掘自身潜力，开拓村级财源。村级财政的来源应是多元的，除国家的转移支付之外，主要还是要依赖村庄的自生资源。挖掘自身优势，开拓新财源是解决村级财政困境的主要途径。一是要盘活农村的集体资产。对村集体拥有的闲置房屋、水面、荒滩、荒山、小型农田水利设施等，采取竞价出售、租赁承包等灵活多样的形式进行改制变现，获取一些收入用于公用。另外，对村里闲置的预留机动地，可以进行发包，所得承包费用做村集体公用。二是积极兴办村集体企业，所得利润用于本村各项事业的发展。三是在村里进行集资，以解决村里继续办理的公益事业。当然这些集资只能专款专用，以消除村民顾虑。在市场经济条件下，需要宣传国家在农村的各项政策以及村民自治的重要性，调动大家参与村治管理的积极性。
此外，要统筹城乡发展，积极调整国民收入分配结构，加大公共财政覆盖农村的范围和力度，确立公共财政覆盖农村的总体政策框架，这对于缓解紧张的村级财政和社会主义新农村建设的顺利推进有着重大的意义。
（作者单位均为：河北农业大学；本文系2011年度河北省社会科学发展研究课题“村民自治的财政基础研究”部分成果，项目编号：201103228）
注释
①罗义云：“税费改革后村级治理的困境与出路”，《科学社会主义》，2006年第2期，第92页。
②陈洁，赵冬缓等：“村级债务的现状—体制成因及其化解”，《管理世界》，2006年第5期，第84页。
【关键词】村民自治 村级财政 制度创新
村民自治活动的顺利进行离不开一定的财政支持，因此，财政问题对村民自治发展来说是物质基础问题。本文主要针对村民自治对村级财政的需求表现、村级财政基础薄弱对村民自治的影响进行分析研究，最后得出结论。
调查结果分析
关于村里财政收入的来源情况。调查问卷对该问题设计了7个选项，经过统计可以看出：在农村，村级财政的主要来源是政府的财政支持即政府转移支付、机动地的土地承包款、在公共设施建设以及房地产开发建设中的土地补偿款。
关于村级财政支出的情况。在村级财政的支出中，主要支出是村办公费用，达到76%，这也表明，具体到某个农村，其财政的创造性很差；排在第二位的财政支出是村里的基础设施建设，通过实地走访和调查，也可以看出大多数村都由村集体出资或者是村民集资硬化了路面，有些村还建有一些体育设施以及村图书室等，这说明农村的精神面貌在逐渐的改善。
关于村集体债务情况。从上一个问题可以看出，村里财政基础薄弱，但与此同时，村委会还要开展工作、为村民办实事，就需要借钱来解决问题。经过调查，发现大部分村有债务，从借款来源看，主要是向政府财政部门借款，其次是向企业单位借款，向个人借款所占的比例最小。
村集体的借款用途表现多样，由于该问题设计为多选，可以看出村里借钱要解决的问题很多，基本上还是为了村民的利益（见下图）。
有借就有还，借款到期后如何处理？解决此问题也有不同的表现。通过调查，村级债务到期后村集体的处理方法主要有：一是向金融机构借款，二是拖延还款，三是分摊在村民身上。
本次调查的内容还包括：村里的账目是否齐全？村里财务是否向村民公开？村里是否有会计或出纳？村里的财政是否有监督？根据《村民委员会组织法》以及国家的有关规定，以上各种情况都应该具备，但是在调查中发现，有的村虽然做的不尽人意，但对以上问题的回答都是肯定的。
村里的借款用途
村级财政困难对村民自治的影响
从调查结果看，村民自治的实践及其绩效直接受村级财政状况的影响。一方面，村级财政是举办村内各种事业的前提；另一方面，村级财政是村级组织存在和正常运转的基础。当前农村所存在的问题是：绝大多数村尤其是中西部落后地区的农村，村级财政往往是捉襟见肘。
2006年，在农村取消农业税后，村级组织的财政收入发生了重大变化，主要来源于政府转移性支付与经营性收入，且数量在逐渐减少。但是为了加强新农村建设，村里面临一些公共设施要改善、村民的生活水平要提高等问题，从而使得村级财政状况进一步恶化。
村级财政困难对村民自治的影响主要体现在以下四个方面。首先，村委会自身运转困难。有些村，基本的办公条件都达不到，甚至连村干部工资都出现拖欠。其次，村级负债无法偿还，村干部无法开展工作，有些村出现弃选村委会成员的情况。再次，减少村委会成员。《村民委员会组织法》第六条规定，村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成。村民委员会成员中，应当有妇女成员。但是，在具体实践中，为了缩小开支，有些村委会成员达不到法定人数，或者基本不考虑村委会成员中的性别问题。最后，对乡镇政府过度依赖，影响了村民自治。因为现在村里的收入主要靠政府的转移性支付，所以村级组织对乡镇政府布置的工作非常热心，而对本村的事务却缺少热情，再加上现在许多地方实行“村财乡管”，这都导致村民自治的积极性越来越低。
破解村级财政问题的对策和建议
村民自治的顺利发展，需要做的工作很多，如完善村民选举制度、提高村民的各项素质，加强基层政府的正确指导等等，但是拓展财源，坚固村级财政基础是亟待解决的问题。笔者将从国家支持和内部建设两个维度出发，探讨如何解决村级财政困境。
改革和完善乡村财政体制。自1994年实行分税制以来，上级政府制定了有利于本级政府的税收分成比例，到乡镇一级时已是最劣状态。2006年农业税取消后，乡镇政府丧失了征税的权利，从而使得乡级财政收入受到严重影响。因此，要想更好解决村级财政问题，必须进行根本上的改革，建立新的乡村财政体制。第一，改革税收制度，提高基层政府的税收分成比例，解决乡镇财政的空虚问题，从而促进地方各项事业发展。其次，加大中央财政的转移支付，配套省级的转移支付及时到位，缓解乡村财政紧张局面。最后，针对农村发展的专项工作所存在的资金短缺问题，如农村义务教育的投入，农村基础设施建设投入、农村社会保障投入等方面，中央、省级、县级都要加大支持力度，减少乡村的财政压力。
加强村级财政的内部控制。“村财乡管”制度是中央提出并在许多地方实行的一种乡村财政制度，它对规范村级财务收支起到了一定的积极作用，但也使得村级组织因无财权而无法进行村民自治活动。为进一步推进村民自治，必须在村民自治的框架内实现民主理财。要做到这一点，内部控制制度的建立必不可少，所以要大力加强村级财務监督制度，建立起合理、规范、公正的财政体制。要增强村级转付资金分配使用、年度预算方案和年终决算方案要实行透明公开，接受村民监督。①建立村民民主理财小组，提高有关人员的道德及业务素质。最后，还应建立起内部控制制度的检查监督机制，定期检查村内账目。
化解村级债务，减轻村级财政的负担。从调查可知，当前许多农村还存在村级债务。村级债务的化解应当从多方面着手，一是通过各种途径理清债权债务关系。化解债务的首要任务是理清债权债务关系，通过清理，理顺财产权属关系，查清债权债务、时间、类别、数额及来源、去向，理顺国家、集体、个人之间的债权、债务关系。二是应当拓展资金来源，提高偿债能力。要发展集体经济，增收节支。另外，与上级政府协商，建立偿债基金，使上级财政从自己的经费支出中列出一定比例作为村级的偿债基金，缓解村级还债困难。三是要减少债务额度，降低债务压力。②村级债务的来源多样，有来自国家金融机构的贷款，有财政周转金借款，还有向民间借的高利贷等。每个村要针对自己的情况制定适应的解决办法：对于金融机构贷款，可以申请降低利息或者延期还款；对于高利贷，可以与债主协商，让其降低到和银行同期贷款利率相同；对于财政周转金贷款，可以请求政府采取减免利息，或者官方发展援助豁免等。当然，在这个过程中，要杜绝发生不合理的新生债务。
挖掘自身潜力，开拓村级财源。村级财政的来源应是多元的，除国家的转移支付之外，主要还是要依赖村庄的自生资源。挖掘自身优势，开拓新财源是解决村级财政困境的主要途径。一是要盘活农村的集体资产。对村集体拥有的闲置房屋、水面、荒滩、荒山、小型农田水利设施等，采取竞价出售、租赁承包等灵活多样的形式进行改制变现，获取一些收入用于公用。另外，对村里闲置的预留机动地，可以进行发包，所得承包费用做村集体公用。二是积极兴办村集体企业，所得利润用于本村各项事业的发展。三是在村里进行集资，以解决村里继续办理的公益事业。当然这些集资只能专款专用，以消除村民顾虑。在市场经济条件下，需要宣传国家在农村的各项政策以及村民自治的重要性，调动大家参与村治管理的积极性。
此外，要统筹城乡发展，积极调整国民收入分配结构，加大公共财政覆盖农村的范围和力度，确立公共财政覆盖农村的总体政策框架，这对于缓解紧张的村级财政和社会主义新农村建设的顺利推进有着重大的意义。
（作者单位均为：河北农业大学；本文系2011年度河北省社会科学发展研究课题“村民自治的财政基础研究”部分成果，项目编号：201103228）
注释
①罗义云：“税费改革后村级治理的困境与出路”，《科学社会主义》，2006年第2期，第92页。
②陈洁，赵冬缓等：“村级债务的现状—体制成因及其化解”，《管理世界》，2006年第5期，第84页。