论文部分内容阅读
摘 要：政府与非营利组织合作治理活动的增加给公共管理部门的管理者提出了挑战，他们不仅要管理组织内部的事务，同时要进行跨组织的事务管理与协调。如何提升、促进政府与非政府组织之间的合作成为亟需解决的问题。本文对此进行探讨，审视合作治理的实践，分析影响合作治理的因素。
关键词：合作治理；政府—非营利组织合作治理；影响因素
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2012）11-132 -03
我国经济快速发展过程中产生了许多问题，诸如就业、社会保障、收入分配、社会治安等。大量的社会事务与公共问题超出政府的能力范围，政府不再是全能的，政府无法成为社会问题和公共事务的唯一治理者，需要其他主体的介入。政府与非营利组织合作治理成为一种现实的选择。
一、合作治理的必要性
在当今社会，伴随社会权力的扩散和边界的模糊，许多公共问题已经超越了地区性的空间，传统的政府官僚体制完全不能适应复杂的、迅速变化时代的要求。等级森严的官僚制遵行命令—服从体系，内向的文化导向以及“重执行“的特征使其很难适应跨部门、跨组织解决问题的需要。人口流动、社会多元化、问题复杂化挑战传统简单的问题解决方式，普遍化的问题解决机制被具体化的解决途径所取代。转型时期的中国，复杂的管理对象，落后的管理方式与手段，变化的内部、外部关系使社会不确定性、公共问题与社会风险增加。新的社会结构、社会形态意味着对新的秩序的内在要求。经济学家哈耶克认为，人类公共事务的本质表现为合作秩序。政府与其他组织的合作治理将更适合这种新的社会结构对于新秩序的要求。
关于合作治理的定义，学者们给了不同的界定。学者陈华认为：合作治理是政府为了达成公共服务的目标而与非政府的、非营利的社会组织，甚至与私人组织和普通公众开展的、意义更为广泛的合作。Bardach将合作治理定义为：“两个或多个机构通过合作的、而非独立的行为以促进公共价值实现的共同活动”。Peters则对“合作治理”的内涵做了如下的描述：合作治理涉及两个主体，其中一个主体是政府部门；合作治理的每一个主体都有权为自己的利益争辩；合作治理是一种相对长期持久、稳定的关系；合作治理的每一个主体都为合作结果做贡献；合作治理的每一个主体都要为结果承担责任。
二、政府——非营利组织合作治理的逻辑
世界上许多国家政府都把非营利组织作为重要的合作伙伴，这种选择具有必然性。
（一）非营利组织自身的优越性
政府与营利性组织的合作并不能解决市场机制的缺陷。人性当中有利他主义的情结，非营利组织从提高他人的满足中同时满足了自己，通过志愿活动将其组织及组织成员个人资源效用最大化，同时在参与社会活动，与他人互动及对组织、社区、工作环境的奉献中满足自我实现的需求。所以，非营利组织在本质上是一种志愿提供公共物品的社会组织，以实现追求整个社会公平、公正、和谐发展的目标。这一点与营利性组织的动机与目标形成了鲜明的对比。非营利组织“非分配”约束的原则却能最大程度地保证政府与非营利组织的合作对公共价值的追求。
（二）资源相互依赖理论
Emerson在1962年提出了权力影响相互关系（reciprocal power-dependence relations）理论公式： Pab=Dba 或者Pba=Dab。这个等式即意味着：组织A对B的权力影响（Power）等于组织B对A的依赖（Dependence），反之亦然。可见，政府对非营利组织的权力影响是基于非营利组织对政府的依赖，而非营利组织对政府的权力影响则基于政府对非营利组织的依赖。这种关系可用如下等式表述：Psn=Dns， Pns= Dsn（P表示权力，D表示依赖， s表示国家政府，n表示非营利组织）。Dns（非营利组织对政府的依赖）和Dsn（政府对非营利组织的依赖）理论模型的建立促进了资源相互依赖（resource inter-dependence）理论的产生。Saidel 认为，政府与非营利组织之间的关系并不完全是单方面的顺从关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源。这里所说的“资源”可以被界定为任何有形的、无形的，在组织间进行交换的价值体。对非营利组织而言，与政府的合作有助于其获取资金与捐助等解决公共问题的相关资源。国际研究数据表明，非营利组织收入的大部分来之政府公共财政资源，其中欧洲、日本、中国香港的非营利组织收入的40%～70%、45%、70%～80%都来源于政府公共财政。可见，非营利组织对政府资源的依赖是非营利组织发挥作用的前提。
（三）政府—非营利组织合作治理的实践创新
中国政府与民间非营利组织的合作开始于上个世纪90年代。1995年上海浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆，开启了“罗山会馆”模式，打破了以往依靠政府单方面管理的模式。2003年以来，上海、北京、无锡、浙江、广东等地政府纷纷向民间非营利组织购买公共服务，涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等领域。近年来伴随科学发展观、社会管理等新的执政理念的提出，我国政府—非营利组织合作治理的内容正不断扩大、丰富，这将有效地缓解突出的社会矛盾。
三、案例及其分析
（一）案例：政府—非营利组织合作关系的构建
“爱弥尔”于2000年在长沙市民政局注册成立，是一家民办非企业单位。该机构坚持以服务智障人士为主导，以“助人自助”为服务理念。统计表明，到2007年12月末，“爱弥尔”已为966位智障人士在教育、康复、就业等方面提供服务；同时已为湖南52家民间机构、共92人次提供了能力建设培训；为120位社工系毕业生提供了督导服务；帮助湖南4家民间机构得到基金会项目赠款。“爱弥尔”的成绩已经获得了民众和政府的广泛认同。 在创立初期，“政府部门与“爱弥尔”之间缺乏相互了解，没有形成相互信任的基础，一度存在着微妙的对立关系。部分政府官员甚至对“爱弥尔”采取排斥态度，片面地认为民间组织就是来找政府要资金与物资的，对“爱弥尔”的到访不理不睬。2003年“爱弥尔”主管机构的个别领导表示，“爱弥尔”有煽动家长投诉的嫌疑，并在当年度不予发放康复经费。“爱弥尔”工作人员去机关办理事情时，他们也采取不见、推诿或者干脆不办理的方式对待，这使“爱弥尔”和政府关系陷入了僵持状态。
2004年，郑则仕主演的《肥猫寻亲记》到长沙宣传。得知消息后，“爱弥尔”立刻和主办方联系，希望能够和郑则士做个互动活动，并把智障孩子做的手工礼物送给他，得到了郑则仕先生的同意。见面会异常热烈，孩子们见到了生活中的“肥猫”都特别开心，大声喊道：“肥猫肥猫我爱你，就像老鼠爱大米”。通过这一活动，郑则仕看到长沙也有为智障人士服务的机构，大为感动，提议由主办方牵头做个筹款活动。见此契机，“爱弥尔”立即提议，为了把活动影响力做大，希望邀请相关政府部门参与。郑则仕先生采纳了“爱弥尔”的建议。2004年8月，由长沙市企业、媒体等单位共同举办的大型筹款晚会在家润多广场如期举办，共有1000多人参加了这次活动。此次活动的开展让政府相关部门了解了“爱弥尔”的外展能力，从而十分自然地缓和了与“爱弥尔”的关系。此后，“爱弥尔”采取定期汇报、定期拜访、展开联谊等工作方式与政府部门互动，让政府全面了解“爱弥尔”的工作。
政府与“爱弥尔”在援助社会弱势群体上都有共同的良好愿望。有了这种开放姿态和接纳态度，“爱弥尔”和政府之间的互动也有了转变，而且内容丰富充实。爱弥尔”举办的各种交流会和决策会议经常邀请政府部门参与，逐步形成了政府和民间组织资源共享、交流互动、发展共荣的格局。2007年，“爱弥尔”主动邀请市里三位领导赴香港“明爱”考察香港智障人士社区就业情况，从香港回来后，这些政府官员感受深刻。香港实践证明，单凭政府力量，已经远远不能满足社会多元化的需要。培育和发展民间组织，为智障人士提供服务，是世界发展的趋势。这使得政府部门的观念发生了质的转变。他们愿意借鉴香港的经验，尝试与民间社会组织合作。正是在政府部门新的理念指导下，2008年，长沙市天心区政府与“爱弥尔”达成了合作创建“怡智家园”意向，标志着政府购买“爱弥尔”提供的民间服务的开始。“爱弥尔”迈出了与政府部门合作的新步伐。
（二）案例分析结论
1、政府部门的认识与看法
建立良好的政府——非营利组织合作管理必须让政府部门对非营利组织的工作有正确的认识与看法。随着我国社会问题越趋复杂化，政府部门对社会问题的敏感度增强，社会管理的理念深入人心，非营利组织要充分利用有利的社会舆论氛围，有意识地影响政府部门的观念，使政府部门愿意积极寻求与非营利组织的合作。
2、非营利组织自身专业能力建设
非营利组织自身专业能力提高是政府——非营利组织合作的一个前提条件。政府在提供公共服务进行公共决策面对很多选项，政府部门的价值导向与非营利组织有所不同。非营利组织要赢得政府部门的支持，必须要在内部管理、财务、人力资源以及设施完善等方面提高自身的能力，以专业有效的服务赢得政府的信任与合作。
3、非营利组织的公共关系建设
西方非营利组织的公共关系活动始于20世纪90年代，当时很多非营利组织面临捐赠收入下降、竞争激烈的严峻形势，便开始思考组织的发展方向等问题。非营利组织的公共关系活动有助于增进政府对非营利组织的了解与认可。“爱弥尔”采取多种沟通方式与政府逐步建立良好的合作关系，这对“爱弥尔”的发展是至关重要的。此外，“爱弥尔”还巧妙地利用名人效应与社会全方位互动，增加了该组织的社会影响力，使更多的人了解、接触组织，进而接受组织，扩大了组织的社会影响，为社会、政府接受这些组织奠定了基础。
我们必须看到在我国政府与非营利组织的合作才刚刚起步，存在很多不确定性或偶然性，一次事件可能就会造成双方合作的破裂，个别政府人员的看法可能都会影响到双方的合作。但是政府治理能力的不足，世界范围内的新公共服务的兴起都要求中国政府、非营利组织做好必要的准备，走向合作治理。这是一个不可逆转的潮流。
参考文献：
[1]弗里德里希.奥古斯特.冯.哈耶克. 致命的自负[M].冯克利，译. 北京：中国社会科学文献出版社，2000.
[2]陈华.吸纳与合作——非政府组织与中国社会管理[M].北京：社会科学文献出版社，2011.
[3]Peters B G. Public-private Partnerships as Institutions and Instruments//J Pierre. Partnerships in Urban Governance[M].New York： St.Martin’s Press，1998.
[4]Emerson， Richard H.“Power-dependence relations”[J]. American Sociological Review， 1962，27（2）：31-41.
[5]Judith R. Saidel， Resource interdependence： the relationship between state agencies and nonprofit organizations[J]. Public Administration Review，1991，51（6）：543-553.
[6]Salamon L M， Anheier H K. Social origins of civil society： Explaining the non-profit sector cross-nationally[J].Voluntas， 1998，（9）：213-248.
[7] 保罗·斯特里滕.非政府组织与发展[A].何增科.公民社会与第三部门[C].北京：社会科学文献出版社，2000．
作者简介：
汪长礼，男，江苏经贸职业技术学院公共管理学院讲师，硕士，美国新泽西州立大学公共管理学院访问学者。
关键词：合作治理；政府—非营利组织合作治理；影响因素
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2012）11-132 -03
我国经济快速发展过程中产生了许多问题，诸如就业、社会保障、收入分配、社会治安等。大量的社会事务与公共问题超出政府的能力范围，政府不再是全能的，政府无法成为社会问题和公共事务的唯一治理者，需要其他主体的介入。政府与非营利组织合作治理成为一种现实的选择。
一、合作治理的必要性
在当今社会，伴随社会权力的扩散和边界的模糊，许多公共问题已经超越了地区性的空间，传统的政府官僚体制完全不能适应复杂的、迅速变化时代的要求。等级森严的官僚制遵行命令—服从体系，内向的文化导向以及“重执行“的特征使其很难适应跨部门、跨组织解决问题的需要。人口流动、社会多元化、问题复杂化挑战传统简单的问题解决方式，普遍化的问题解决机制被具体化的解决途径所取代。转型时期的中国，复杂的管理对象，落后的管理方式与手段，变化的内部、外部关系使社会不确定性、公共问题与社会风险增加。新的社会结构、社会形态意味着对新的秩序的内在要求。经济学家哈耶克认为，人类公共事务的本质表现为合作秩序。政府与其他组织的合作治理将更适合这种新的社会结构对于新秩序的要求。
关于合作治理的定义，学者们给了不同的界定。学者陈华认为：合作治理是政府为了达成公共服务的目标而与非政府的、非营利的社会组织，甚至与私人组织和普通公众开展的、意义更为广泛的合作。Bardach将合作治理定义为：“两个或多个机构通过合作的、而非独立的行为以促进公共价值实现的共同活动”。Peters则对“合作治理”的内涵做了如下的描述：合作治理涉及两个主体，其中一个主体是政府部门；合作治理的每一个主体都有权为自己的利益争辩；合作治理是一种相对长期持久、稳定的关系；合作治理的每一个主体都为合作结果做贡献；合作治理的每一个主体都要为结果承担责任。
二、政府——非营利组织合作治理的逻辑
世界上许多国家政府都把非营利组织作为重要的合作伙伴，这种选择具有必然性。
（一）非营利组织自身的优越性
政府与营利性组织的合作并不能解决市场机制的缺陷。人性当中有利他主义的情结，非营利组织从提高他人的满足中同时满足了自己，通过志愿活动将其组织及组织成员个人资源效用最大化，同时在参与社会活动，与他人互动及对组织、社区、工作环境的奉献中满足自我实现的需求。所以，非营利组织在本质上是一种志愿提供公共物品的社会组织，以实现追求整个社会公平、公正、和谐发展的目标。这一点与营利性组织的动机与目标形成了鲜明的对比。非营利组织“非分配”约束的原则却能最大程度地保证政府与非营利组织的合作对公共价值的追求。
（二）资源相互依赖理论
Emerson在1962年提出了权力影响相互关系（reciprocal power-dependence relations）理论公式： Pab=Dba 或者Pba=Dab。这个等式即意味着：组织A对B的权力影响（Power）等于组织B对A的依赖（Dependence），反之亦然。可见，政府对非营利组织的权力影响是基于非营利组织对政府的依赖，而非营利组织对政府的权力影响则基于政府对非营利组织的依赖。这种关系可用如下等式表述：Psn=Dns， Pns= Dsn（P表示权力，D表示依赖， s表示国家政府，n表示非营利组织）。Dns（非营利组织对政府的依赖）和Dsn（政府对非营利组织的依赖）理论模型的建立促进了资源相互依赖（resource inter-dependence）理论的产生。Saidel 认为，政府与非营利组织之间的关系并不完全是单方面的顺从关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源。这里所说的“资源”可以被界定为任何有形的、无形的，在组织间进行交换的价值体。对非营利组织而言，与政府的合作有助于其获取资金与捐助等解决公共问题的相关资源。国际研究数据表明，非营利组织收入的大部分来之政府公共财政资源，其中欧洲、日本、中国香港的非营利组织收入的40%～70%、45%、70%～80%都来源于政府公共财政。可见，非营利组织对政府资源的依赖是非营利组织发挥作用的前提。
（三）政府—非营利组织合作治理的实践创新
中国政府与民间非营利组织的合作开始于上个世纪90年代。1995年上海浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆，开启了“罗山会馆”模式，打破了以往依靠政府单方面管理的模式。2003年以来，上海、北京、无锡、浙江、广东等地政府纷纷向民间非营利组织购买公共服务，涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等领域。近年来伴随科学发展观、社会管理等新的执政理念的提出，我国政府—非营利组织合作治理的内容正不断扩大、丰富，这将有效地缓解突出的社会矛盾。
三、案例及其分析
（一）案例：政府—非营利组织合作关系的构建
“爱弥尔”于2000年在长沙市民政局注册成立，是一家民办非企业单位。该机构坚持以服务智障人士为主导，以“助人自助”为服务理念。统计表明，到2007年12月末，“爱弥尔”已为966位智障人士在教育、康复、就业等方面提供服务；同时已为湖南52家民间机构、共92人次提供了能力建设培训；为120位社工系毕业生提供了督导服务；帮助湖南4家民间机构得到基金会项目赠款。“爱弥尔”的成绩已经获得了民众和政府的广泛认同。 在创立初期，“政府部门与“爱弥尔”之间缺乏相互了解，没有形成相互信任的基础，一度存在着微妙的对立关系。部分政府官员甚至对“爱弥尔”采取排斥态度，片面地认为民间组织就是来找政府要资金与物资的，对“爱弥尔”的到访不理不睬。2003年“爱弥尔”主管机构的个别领导表示，“爱弥尔”有煽动家长投诉的嫌疑，并在当年度不予发放康复经费。“爱弥尔”工作人员去机关办理事情时，他们也采取不见、推诿或者干脆不办理的方式对待，这使“爱弥尔”和政府关系陷入了僵持状态。
2004年，郑则仕主演的《肥猫寻亲记》到长沙宣传。得知消息后，“爱弥尔”立刻和主办方联系，希望能够和郑则士做个互动活动，并把智障孩子做的手工礼物送给他，得到了郑则仕先生的同意。见面会异常热烈，孩子们见到了生活中的“肥猫”都特别开心，大声喊道：“肥猫肥猫我爱你，就像老鼠爱大米”。通过这一活动，郑则仕看到长沙也有为智障人士服务的机构，大为感动，提议由主办方牵头做个筹款活动。见此契机，“爱弥尔”立即提议，为了把活动影响力做大，希望邀请相关政府部门参与。郑则仕先生采纳了“爱弥尔”的建议。2004年8月，由长沙市企业、媒体等单位共同举办的大型筹款晚会在家润多广场如期举办，共有1000多人参加了这次活动。此次活动的开展让政府相关部门了解了“爱弥尔”的外展能力，从而十分自然地缓和了与“爱弥尔”的关系。此后，“爱弥尔”采取定期汇报、定期拜访、展开联谊等工作方式与政府部门互动，让政府全面了解“爱弥尔”的工作。
政府与“爱弥尔”在援助社会弱势群体上都有共同的良好愿望。有了这种开放姿态和接纳态度，“爱弥尔”和政府之间的互动也有了转变，而且内容丰富充实。爱弥尔”举办的各种交流会和决策会议经常邀请政府部门参与，逐步形成了政府和民间组织资源共享、交流互动、发展共荣的格局。2007年，“爱弥尔”主动邀请市里三位领导赴香港“明爱”考察香港智障人士社区就业情况，从香港回来后，这些政府官员感受深刻。香港实践证明，单凭政府力量，已经远远不能满足社会多元化的需要。培育和发展民间组织，为智障人士提供服务，是世界发展的趋势。这使得政府部门的观念发生了质的转变。他们愿意借鉴香港的经验，尝试与民间社会组织合作。正是在政府部门新的理念指导下，2008年，长沙市天心区政府与“爱弥尔”达成了合作创建“怡智家园”意向，标志着政府购买“爱弥尔”提供的民间服务的开始。“爱弥尔”迈出了与政府部门合作的新步伐。
（二）案例分析结论
1、政府部门的认识与看法
建立良好的政府——非营利组织合作管理必须让政府部门对非营利组织的工作有正确的认识与看法。随着我国社会问题越趋复杂化，政府部门对社会问题的敏感度增强，社会管理的理念深入人心，非营利组织要充分利用有利的社会舆论氛围，有意识地影响政府部门的观念，使政府部门愿意积极寻求与非营利组织的合作。
2、非营利组织自身专业能力建设
非营利组织自身专业能力提高是政府——非营利组织合作的一个前提条件。政府在提供公共服务进行公共决策面对很多选项，政府部门的价值导向与非营利组织有所不同。非营利组织要赢得政府部门的支持，必须要在内部管理、财务、人力资源以及设施完善等方面提高自身的能力，以专业有效的服务赢得政府的信任与合作。
3、非营利组织的公共关系建设
西方非营利组织的公共关系活动始于20世纪90年代，当时很多非营利组织面临捐赠收入下降、竞争激烈的严峻形势，便开始思考组织的发展方向等问题。非营利组织的公共关系活动有助于增进政府对非营利组织的了解与认可。“爱弥尔”采取多种沟通方式与政府逐步建立良好的合作关系，这对“爱弥尔”的发展是至关重要的。此外，“爱弥尔”还巧妙地利用名人效应与社会全方位互动，增加了该组织的社会影响力，使更多的人了解、接触组织，进而接受组织，扩大了组织的社会影响，为社会、政府接受这些组织奠定了基础。
我们必须看到在我国政府与非营利组织的合作才刚刚起步，存在很多不确定性或偶然性，一次事件可能就会造成双方合作的破裂，个别政府人员的看法可能都会影响到双方的合作。但是政府治理能力的不足，世界范围内的新公共服务的兴起都要求中国政府、非营利组织做好必要的准备，走向合作治理。这是一个不可逆转的潮流。
参考文献：
[1]弗里德里希.奥古斯特.冯.哈耶克. 致命的自负[M].冯克利，译. 北京：中国社会科学文献出版社，2000.
[2]陈华.吸纳与合作——非政府组织与中国社会管理[M].北京：社会科学文献出版社，2011.
[3]Peters B G. Public-private Partnerships as Institutions and Instruments//J Pierre. Partnerships in Urban Governance[M].New York： St.Martin’s Press，1998.
[4]Emerson， Richard H.“Power-dependence relations”[J]. American Sociological Review， 1962，27（2）：31-41.
[5]Judith R. Saidel， Resource interdependence： the relationship between state agencies and nonprofit organizations[J]. Public Administration Review，1991，51（6）：543-553.
[6]Salamon L M， Anheier H K. Social origins of civil society： Explaining the non-profit sector cross-nationally[J].Voluntas， 1998，（9）：213-248.
[7] 保罗·斯特里滕.非政府组织与发展[A].何增科.公民社会与第三部门[C].北京：社会科学文献出版社，2000．
作者简介：
汪长礼，男，江苏经贸职业技术学院公共管理学院讲师，硕士，美国新泽西州立大学公共管理学院访问学者。