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[摘 要]我国高校行政化倾向的重要原因之一是高校的办学自主权缺乏法律保护。高校行政化管理存在弊病。通过修改完善《高等教育法》，明确界定政府对大学的行政管理权限，建立真正意义上的现代大学理事会（董事会）制度，从大学发展规律的角度追求大学自主权与政府管理权的统一，是克服当前我国高校行政化倾向的重要出路。
[关键词]高等教育法 高校 去行政化
[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2013）11-0138-03
我国高等教育的行政化倾向、办学自主权缺失一直备受诟病。《高等教育法》自1998年颁布实施以来，其执行力也一直备受争议。去行政化的根本目的是增强高校的办学自主权，按高等教育的发展规律来办教育，依法办学。高校的行政化问题分为高校与政府关系下的自主办学问题和高校内部的官本位问题两种，本文主要就前者进行论述。
一、我国大学行政化倾向的重要原因：办学自主权缺乏法律保护
高校的行政化倾向从某种程度上说是计划经济体制的管理模式在高等教育领域的延续。政府以主人翁的身份对高校特别是公立高校的人事、财政、决策、招生、就业、专业设置等各个方面进行管控，学校的发展也很依赖于政府资源分配的倾斜，几乎没有独立的法律地位和学校自身发展中重大决策的话语权。政府既是大学的举办者、行政管理者，又是事实上的办学者。[1]在这样的一种体制下，大学办学自主权天然被剥夺，高校行政化管理模式便自然而然了。我国高校行政化倾向的原因众多，笔者认为最重要的一个原因或许是高校办学自主权缺乏法律的有效保护。
自恢复高考后，特别是改革开放以来，我国高等教育界不断提出并论述大学的自主权问题。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》和1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，对我国高校的自主权问题均有一定的阐述，1998年颁布实施的《高等教育法》更是对高校的自主权作了比较明确的规定。此外一些管理措施开始在某些方面对高校管理有一定的放权，对高校的办学自主权作了一些规定，在一定程度增强了大学的独立性，有一定的积极、进步意义。我国的高校正慢慢向摆脱政府的过度控制方向发展，市场化地位有一定的加强，高校形式开始多样化，自主权逐渐增强。然而即便是作为大学管理基本法的《高等教育法》，在限制政府权力对大学管理的边界上也没有任何具体规定，这与真正意义上的“大学自治”还相去甚远，这很大程度上影响了高校的健康发展，进而影响高校功能和目的的充分实现，大学的作用没有得到充分的发挥。
二、大学管理行政化倾向的代价
（一）不利于各大学间公平、充分地竞争
我国传统计划经济手段运用于管理大学的思维长期以来没有改变。诸多“工程”的实施，使重点大学变成了重点花钱，高校间的“贫富差距”不断拉大，未能入选的高校的竞争力进一步被弱化，这使布局结构本来就不均衡的教育资源分布更为扭曲，高校的同质化和政绩工程等问题也随之而来，高等教育的生态平衡受到严重威胁。当前我国高校间的竞争并非平等有序的市场竞争，在政府掌控资源分配及各高校办学质量评估指标的现实下，争取政府的政策及财政支持是竞争的第一要义。在权力缺乏有效监督的背景下，各种非正常的不健康竞争手段便充斥其中了。当前我国学术腐败问题不断，难以根绝，除了个人道德、社会风气等因素影响外，很大一部分原因与高校间的竞争有关，这也是为何高校对一些知名教授的学术腐败问题一再包庇、容忍的原因。
（二）政府管制会损害高校的多样性
生态链的健康稳固发展，在于大自然的多样性。高等教育的生态平衡及其活力也在于高校的多样性，在于各层次、各水平的高校间相互补充、相互竞争。 “千人一面、千篇一律”，很大程度是政府对大学行政化管理的一个必然结果。从实现国家的长远目标来看，政府须给予大学更大的自治权，这也更有利于创建世界一流大学和办出大学特色。马丁·特罗认为，华盛顿试图创办国家大学的失败未免不是一件好事，因为这种“代表全国性规范和标准的顶级大学的出现势必限制美国院校的多样化”。[2]
哈佛大学前校长博克认为，多样化的办学形式对高等教育体系的健康发展十分重要，政府千校一面的管理制度会对其造成严重的损害。[3]竞争与自治是一对伴生物，美国大学在当今世界独占鳌头，很大的原因便是其高度自治的特点使得校际之间的竞争能够产生。反过来，竞争又保存和加强了大学的自治。
（三）政府干预会影响大学的学术性
我国当前大学分为副部级、正厅级、副厅级等不同级别，各高校的一把手由政府直接任命，政府官员经常被派送到高校任职，这就不可避免地存在一些“外行办教育”，“外行领导内行”的大学管理模式。政府官员将行政化、工业化管理的经验移植到对大学学术的管理上，对学术的健康发展或许是致命的，毕竟学术“生产”与工业生产不是同一经验可以嫁接的。
其次，政府对高校的管控，特别是对高校人事任免权的管控，对高校的办学自主性有着极大的干扰。论资排辈，等级明显的高校行政体制使得高校类似于行政机关而非教育机构，这也在一定程度上让部分高校领导对其行政级别的关注多于对学校本身发展和学生发展的关注。
此外，政府掌握着高校各种评估指标的话语权，各种评估、检查充斥着高校的日常工作中，无论是行政人员还是专业教师，每年均耗费大量的精力应付各种检查与评估中，而这本亦是可用于教学与科研的宝贵的时间。这无疑对大学学术性的健康发展有较大影响，各“抄袭门”不断上演的根源也可追溯到此。
三、修改完善《高等教育法》，破除高校去行政化困窘
当前高校在去行政化进程中由于这样或那样的原因存在不少阻力，鉴于当前的《高等教育法》的局限性，笔者认为有必要对其进行进一步完善，以更利于我国高校的健康发展。
（一）修改完善《高等教育法》，明确界定政府对大学的行政管理权限 作为我国大学管理根本大法的《高等教育法》从1998年颁布之日起，并没有很好地发挥作用，究其原因众多，但笔者认为从大学管理层面上来说，很重要的一点是其在限制政府权力对大学管理的边界上没有具体界定，导致大学自主权的缺失。
政府行政管理权与大学办学自主权相分离是西方发达国家处理政府与大学关系的重要原则。大学的教学、科研和服务社会的三大职能都是其职责和职权所在，应由其独立行使并承担作为独立法人的责任和义务。政府不应行政干预或包办大学的内部事务。政府的管制稍不留心便可能扼杀教育的创造力和活力。为了避免这些危害，政府要从更广义的角度来考虑和处理国家和大学的关系，而不是事无巨细地采取措施，对一系列具体问题和特殊事宜进行干预。
因此，根据我国的实际情况，参照欧美发达国家政府与大学关系的相关法规，进一步修改完善我国的《高等教育法》，在法律层面上保护大学的办学自主权，明晰政府的行政管理界限，方是治标之本。
（二）修改完善《高等教育法》，建立真正的现代大学理事会（董事会）制度
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出，“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。”大学理事会是学校的最高权力机构，对学校的重大发展策略、财务预算、人事任免等具有决策权力。一般而言，大学理事会（董事会）的职能主要包括：确定学校的办学定位、发展战略和中长期发展目标及任务；遴选、任免校长，并对其工作进行监督、评价；财政预算、决算和监控；与政府、社会各界进行沟通协调，确保学校自治权的落实；对校内申诉进行裁决等。[5]
理事会制度，是高校发展的一条有效而又理想的现代大学管理制度，已被西方高校所证明。1987年2月汕头大学组建了我国第一个普通高等学校董事会后，至今大部分高校已有自己的理事会（董事会）。然而，这一制度在移植至我国时却出现明显的“水土不服”，我国公立高校的理事会对学校的重大事项并不具有决策权，只起着咨询、顾问的作用。有些理事会更是开头热闹一阵后便形同虚设，有的仅仅是定期开会，远远没有发挥其应有的功能。
当前大学理事会没有真正运作起来的原因众多，其中最重要的一条或许是在当前高校行政化倾向情况下，行政权力压倒其他一切，理事会更多的只是粉饰门面的一个工具罢了。此外，《高等教育法》明确规定普通高校实行党委领导下的校长负责制，突出了党委的决策权力和校长的行政权力。由此，目前理事会在大学中处于“名不正，言不顺”的地位。因此，通过修改完善《高等教育法》或其他途径，明确大学理事会的性质、地位及运行机制，确保大学理事会“名正言顺”，是大学理事会制度存在和发挥作用的首要前提，是高校去行政化，增强办学自主权的一个重要手段。
（三）修改完善《高等教育法》，追求大学自主权与政府管理权的统一
由于高校对社会的巨大推进作用，政府必然要控制大学，以更好地促进社会发展；大学为谋求自身的健康发展，符合大学内在的发展规律，势必要求自治。政府与大学之间这种因性质、职能不同而形成的权力之争自大学产生以来就从未停止过。
政府行政干预，大学谋求自治，二者貌似矛盾的两极不可调和。事实上，绝对的大学自主与自治现在没有，过去不曾有，未来也未必会有。政府管控与大学自治二者是对立统一的，两者间须保持于辩证统一的不稳定平衡中。一方面，政府行政干预过多，必将扼杀大学的生机，抑制大学的活力，妨碍大学作用的发挥，对此我们必须极力反对，努力追求大学的自主权。另一方面，并非外部干预就应该完全消除，外部干预对大学自治来说不全是起破坏作用。积极的外部干预有着不可忽视的作用，消除外部干预，完全由大学自主管理，并不能实现真正的大学自治，反而有可能会导致大学的负向发展。例如，当学术课程或项目与其他价值观发生冲突时，教育工作者不一定是解决冲突的最佳裁决人。正如布鲁贝克所言：“完全的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的。”[6]因此，当前践行高校去行政化，增强自主权这一理念时，并不应该排除大学的外部干预，而应当以合理的理由和恰当的方式对大学进行管理，而这是可以通过修改完善《高等教育法》来达到的。
四、总结
高校去行政化，增强办学自主权是同一问题的两个方面，二者紧密联系。解决了行政化倾向问题，办学自主权将得到松绑；有了办学自主权，去行政化问题也就不难解决了。通过立法，明确政府管理大学的界限，建立名副其实的现代大学理事会（董事会）制度，谋求大学自主权与政府管理的统一或许是解决这一问题的根本出路。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 刘莘，杨波，金石.论大学自治的限度[J].河南社会科学，2005，13（5）：7.
[2] 阎光才.大学的自治传统[J].读书，2000，（10）：68
[3] 德里克·博克.徐小洲，陈军译.走出象牙塔[M].杭州：浙江教育出版社，2001.46.
[4] 叶雅璇.大学董事会（理事会）制度的探讨[D].厦门：厦门大学，2006.
[5] 布鲁贝克.王承绪等译.高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社，2002.33.
[责任编辑：刘凤华]
[关键词]高等教育法 高校 去行政化
[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2013）11-0138-03
我国高等教育的行政化倾向、办学自主权缺失一直备受诟病。《高等教育法》自1998年颁布实施以来，其执行力也一直备受争议。去行政化的根本目的是增强高校的办学自主权，按高等教育的发展规律来办教育，依法办学。高校的行政化问题分为高校与政府关系下的自主办学问题和高校内部的官本位问题两种，本文主要就前者进行论述。
一、我国大学行政化倾向的重要原因：办学自主权缺乏法律保护
高校的行政化倾向从某种程度上说是计划经济体制的管理模式在高等教育领域的延续。政府以主人翁的身份对高校特别是公立高校的人事、财政、决策、招生、就业、专业设置等各个方面进行管控，学校的发展也很依赖于政府资源分配的倾斜，几乎没有独立的法律地位和学校自身发展中重大决策的话语权。政府既是大学的举办者、行政管理者，又是事实上的办学者。[1]在这样的一种体制下，大学办学自主权天然被剥夺，高校行政化管理模式便自然而然了。我国高校行政化倾向的原因众多，笔者认为最重要的一个原因或许是高校办学自主权缺乏法律的有效保护。
自恢复高考后，特别是改革开放以来，我国高等教育界不断提出并论述大学的自主权问题。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》和1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，对我国高校的自主权问题均有一定的阐述，1998年颁布实施的《高等教育法》更是对高校的自主权作了比较明确的规定。此外一些管理措施开始在某些方面对高校管理有一定的放权，对高校的办学自主权作了一些规定，在一定程度增强了大学的独立性，有一定的积极、进步意义。我国的高校正慢慢向摆脱政府的过度控制方向发展，市场化地位有一定的加强，高校形式开始多样化，自主权逐渐增强。然而即便是作为大学管理基本法的《高等教育法》，在限制政府权力对大学管理的边界上也没有任何具体规定，这与真正意义上的“大学自治”还相去甚远，这很大程度上影响了高校的健康发展，进而影响高校功能和目的的充分实现，大学的作用没有得到充分的发挥。
二、大学管理行政化倾向的代价
（一）不利于各大学间公平、充分地竞争
我国传统计划经济手段运用于管理大学的思维长期以来没有改变。诸多“工程”的实施，使重点大学变成了重点花钱，高校间的“贫富差距”不断拉大，未能入选的高校的竞争力进一步被弱化，这使布局结构本来就不均衡的教育资源分布更为扭曲，高校的同质化和政绩工程等问题也随之而来，高等教育的生态平衡受到严重威胁。当前我国高校间的竞争并非平等有序的市场竞争，在政府掌控资源分配及各高校办学质量评估指标的现实下，争取政府的政策及财政支持是竞争的第一要义。在权力缺乏有效监督的背景下，各种非正常的不健康竞争手段便充斥其中了。当前我国学术腐败问题不断，难以根绝，除了个人道德、社会风气等因素影响外，很大一部分原因与高校间的竞争有关，这也是为何高校对一些知名教授的学术腐败问题一再包庇、容忍的原因。
（二）政府管制会损害高校的多样性
生态链的健康稳固发展，在于大自然的多样性。高等教育的生态平衡及其活力也在于高校的多样性，在于各层次、各水平的高校间相互补充、相互竞争。 “千人一面、千篇一律”，很大程度是政府对大学行政化管理的一个必然结果。从实现国家的长远目标来看，政府须给予大学更大的自治权，这也更有利于创建世界一流大学和办出大学特色。马丁·特罗认为，华盛顿试图创办国家大学的失败未免不是一件好事，因为这种“代表全国性规范和标准的顶级大学的出现势必限制美国院校的多样化”。[2]
哈佛大学前校长博克认为，多样化的办学形式对高等教育体系的健康发展十分重要，政府千校一面的管理制度会对其造成严重的损害。[3]竞争与自治是一对伴生物，美国大学在当今世界独占鳌头，很大的原因便是其高度自治的特点使得校际之间的竞争能够产生。反过来，竞争又保存和加强了大学的自治。
（三）政府干预会影响大学的学术性
我国当前大学分为副部级、正厅级、副厅级等不同级别，各高校的一把手由政府直接任命，政府官员经常被派送到高校任职，这就不可避免地存在一些“外行办教育”，“外行领导内行”的大学管理模式。政府官员将行政化、工业化管理的经验移植到对大学学术的管理上，对学术的健康发展或许是致命的，毕竟学术“生产”与工业生产不是同一经验可以嫁接的。
其次，政府对高校的管控，特别是对高校人事任免权的管控，对高校的办学自主性有着极大的干扰。论资排辈，等级明显的高校行政体制使得高校类似于行政机关而非教育机构，这也在一定程度上让部分高校领导对其行政级别的关注多于对学校本身发展和学生发展的关注。
此外，政府掌握着高校各种评估指标的话语权，各种评估、检查充斥着高校的日常工作中，无论是行政人员还是专业教师，每年均耗费大量的精力应付各种检查与评估中，而这本亦是可用于教学与科研的宝贵的时间。这无疑对大学学术性的健康发展有较大影响，各“抄袭门”不断上演的根源也可追溯到此。
三、修改完善《高等教育法》，破除高校去行政化困窘
当前高校在去行政化进程中由于这样或那样的原因存在不少阻力，鉴于当前的《高等教育法》的局限性，笔者认为有必要对其进行进一步完善，以更利于我国高校的健康发展。
（一）修改完善《高等教育法》，明确界定政府对大学的行政管理权限 作为我国大学管理根本大法的《高等教育法》从1998年颁布之日起，并没有很好地发挥作用，究其原因众多，但笔者认为从大学管理层面上来说，很重要的一点是其在限制政府权力对大学管理的边界上没有具体界定，导致大学自主权的缺失。
政府行政管理权与大学办学自主权相分离是西方发达国家处理政府与大学关系的重要原则。大学的教学、科研和服务社会的三大职能都是其职责和职权所在，应由其独立行使并承担作为独立法人的责任和义务。政府不应行政干预或包办大学的内部事务。政府的管制稍不留心便可能扼杀教育的创造力和活力。为了避免这些危害，政府要从更广义的角度来考虑和处理国家和大学的关系，而不是事无巨细地采取措施，对一系列具体问题和特殊事宜进行干预。
因此，根据我国的实际情况，参照欧美发达国家政府与大学关系的相关法规，进一步修改完善我国的《高等教育法》，在法律层面上保护大学的办学自主权，明晰政府的行政管理界限，方是治标之本。
（二）修改完善《高等教育法》，建立真正的现代大学理事会（董事会）制度
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出，“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。”大学理事会是学校的最高权力机构，对学校的重大发展策略、财务预算、人事任免等具有决策权力。一般而言，大学理事会（董事会）的职能主要包括：确定学校的办学定位、发展战略和中长期发展目标及任务；遴选、任免校长，并对其工作进行监督、评价；财政预算、决算和监控；与政府、社会各界进行沟通协调，确保学校自治权的落实；对校内申诉进行裁决等。[5]
理事会制度，是高校发展的一条有效而又理想的现代大学管理制度，已被西方高校所证明。1987年2月汕头大学组建了我国第一个普通高等学校董事会后，至今大部分高校已有自己的理事会（董事会）。然而，这一制度在移植至我国时却出现明显的“水土不服”，我国公立高校的理事会对学校的重大事项并不具有决策权，只起着咨询、顾问的作用。有些理事会更是开头热闹一阵后便形同虚设，有的仅仅是定期开会，远远没有发挥其应有的功能。
当前大学理事会没有真正运作起来的原因众多，其中最重要的一条或许是在当前高校行政化倾向情况下，行政权力压倒其他一切，理事会更多的只是粉饰门面的一个工具罢了。此外，《高等教育法》明确规定普通高校实行党委领导下的校长负责制，突出了党委的决策权力和校长的行政权力。由此，目前理事会在大学中处于“名不正，言不顺”的地位。因此，通过修改完善《高等教育法》或其他途径，明确大学理事会的性质、地位及运行机制，确保大学理事会“名正言顺”，是大学理事会制度存在和发挥作用的首要前提，是高校去行政化，增强办学自主权的一个重要手段。
（三）修改完善《高等教育法》，追求大学自主权与政府管理权的统一
由于高校对社会的巨大推进作用，政府必然要控制大学，以更好地促进社会发展；大学为谋求自身的健康发展，符合大学内在的发展规律，势必要求自治。政府与大学之间这种因性质、职能不同而形成的权力之争自大学产生以来就从未停止过。
政府行政干预，大学谋求自治，二者貌似矛盾的两极不可调和。事实上，绝对的大学自主与自治现在没有，过去不曾有，未来也未必会有。政府管控与大学自治二者是对立统一的，两者间须保持于辩证统一的不稳定平衡中。一方面，政府行政干预过多，必将扼杀大学的生机，抑制大学的活力，妨碍大学作用的发挥，对此我们必须极力反对，努力追求大学的自主权。另一方面，并非外部干预就应该完全消除，外部干预对大学自治来说不全是起破坏作用。积极的外部干预有着不可忽视的作用，消除外部干预，完全由大学自主管理，并不能实现真正的大学自治，反而有可能会导致大学的负向发展。例如，当学术课程或项目与其他价值观发生冲突时，教育工作者不一定是解决冲突的最佳裁决人。正如布鲁贝克所言：“完全的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的。”[6]因此，当前践行高校去行政化，增强自主权这一理念时，并不应该排除大学的外部干预，而应当以合理的理由和恰当的方式对大学进行管理，而这是可以通过修改完善《高等教育法》来达到的。
四、总结
高校去行政化，增强办学自主权是同一问题的两个方面，二者紧密联系。解决了行政化倾向问题，办学自主权将得到松绑；有了办学自主权，去行政化问题也就不难解决了。通过立法，明确政府管理大学的界限，建立名副其实的现代大学理事会（董事会）制度，谋求大学自主权与政府管理的统一或许是解决这一问题的根本出路。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 刘莘，杨波，金石.论大学自治的限度[J].河南社会科学，2005，13（5）：7.
[2] 阎光才.大学的自治传统[J].读书，2000，（10）：68
[3] 德里克·博克.徐小洲，陈军译.走出象牙塔[M].杭州：浙江教育出版社，2001.46.
[4] 叶雅璇.大学董事会（理事会）制度的探讨[D].厦门：厦门大学，2006.
[5] 布鲁贝克.王承绪等译.高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社，2002.33.
[责任编辑：刘凤华]