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摘 要：填海项目竣工海域使用验收是海域转换成土地的必经过程。本文对填海项目竣工海域使用验收工作中遇到的若干问题进行了探讨，包括法律制度建设、填海区域边界认定、合理超填或变更填海宗海坐标的认定，以期为填海竣工验收工作提供参考。
关键词：填海；竣工验收；海域使用权；边界；批复；超填
中图分类号：P74 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）23-0350-02
1 引 言
填海是指筑堤围割海域填成土地，并形成有效岸线的用海方式。填海完全改变了海域自然属性，最终目的是为了获取土地资源。填海造地是人类缓解人口数量骤增和土地资源紧张矛盾的一种重要手段，通过填海造地获取土地资源已成为常态。20世纪中叶以来，我国曾经先后兴起了四次大的围海造地高潮。围海造地用途由初期的围海晒盐、围垦海涂扩展农业用地等逐步演变为现在的建设工业开发区、滨海新区、新城镇等[1]。填海项目竣工验收正是由海域管理向土地管理转变的法定程序。
2 填海项目竣工验收工作的现状
填海造地对社会、经济发展均起到积极的推动作用，但是不合理的填海工程对区域生态、环境和人类的可持续发展往往具有极大的负面作用。2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》从宏观上对填海造地进行了宏观调控和有效管理，从根本上确立了围填海活动“有序、有度、有偿”的制度。根据规定，填海项目在获得海域使用权证书后并完成填海后，需要对项目实际填海面积和界址、执行国家有关技术标准规范等事项进行全面验收检查，通过后才能把海域使用证换成土地使用证[2]。为了进一步规范填海项目竣工海域使用验收工作，2016年5月16日国家海洋局对2007年6月颁布的《填海项目竣工海域使用验收管理办法》进行了修订[3]，随后国家海洋局还印发了《填海项目竣工海域使用验收测量报告编写大纲》和《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》。文件的相继出台，为海洋行政主管部门加强监督管理提供了依据。随着填海项目竣工验收工作的深入开展，不可避免地出现了一些问题。
3 填海项目竣工验收工作中存在的问题探讨
3.1 法律制度建设
《中华人民共和国海域使用管理法》第二十五条关于海域使用权最高期限的规定，明确了海域使用权人在取得填海项目海域使用权后至少拥有40年（最高50年）的使用权；第三十二条规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。”根据这一规定，海域使用权人必须进行填海竣工验收，并在通过验收后将海域使用权证书换成土地使用权证书，但并没有解释完成填海后为何一定要规定竣工验收？为何一定要将海域使用权证书转换土地使用权证书？该规定是否与“海域使用权”存在冲突？众所周知，《中华人民共和国海域使用管理法》在颁布前我国的海域管理制度基本处于一片空白，属于摸着石头过河，由于国情不同，无法简单的模仿西方沿海发达国家的管理模式，因此在制定的过程借鉴了我国土地管理制度。但是海域和土地性质上的差异决定了两者在管理内容和模式上存在较大差异，因此照搬土地管理的做法，并不完全适用于海域管理[3]，同时还容易造成法律监管漏洞。其次，填海项目海域使用权人将海域使用权证书换成土地使用权证书，往往基于经济考虑，使之在使用权转让、出租、抵押、出资等过程中可获取更大的经济利益。不考虑换成土地使用权证后对经济收益的影响，获得海域使用权或土地使用权并不会对使用权人造成实质上的影响。以法律形式规定必须开展填海竣工验收并换发土地使用权证，从某种程度上加重了了海域使用权人的经济负担。
根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地使用权的取得方式包括出让和划拨。根据《划拨用地目录》，通过填海造地形成陆域并通过竣工验收的工业项目，不属于划拨用地。为了保证政府有计划地向市场供应“熟地”，各级政府垄断土地一级市场是土地管理的一条基本政策。如果在通過填海竣工验收后原海域使用权人直接转变为新增土地的使用权人，而不是通过目前实行的土地收购整理-土地储备-土地出让（划拨）程序获得，事实上绕开了严格的土地供应制度，形成了土地管理制度的漏洞。通过填海造地途径来获得土地使用权，不仅干扰了土地市场，也造成了地方各级政府盲目追求“以海换地”，对海洋资源和生态环境造成的恶劣影响可想而知。
《中华人民共和国海域使用管理法》实施已将近16年，考虑到各级海洋行政主管部门在海域管理工作中已经积累了不少经验，笔者认为可适时提出对海域管理法律进行修订，并形成一套完整、科学、合理的法规体系和配套制度，以充分实现海域形成土地的有效衔接。
3.2 填海区域边界认定
《海籍调查规范》对填海造地边线的界定：水中以围堰、堤坝基床或回填物顷埋水下的外缘线为界[4]。《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》对填海项目实际用海范围界定：水中以填海工程围堰、堤坝基床或回填物倾埋水下的外缘线为界[5]。由于设计及施工工艺的需要，填海项目的靠海一侧往往修筑护岸进行防护，护岸结构形式一般分为直立式、阶梯式和斜坡式。不同于直立式护岸，阶梯式和斜坡式护岸的坡脚线和坡顶线均不在同一个垂面上。《海籍调查规范》和《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》均未对“外缘线”进行明确定义[6]。有人认为可将坡脚线作为实际填海的边界线，即海域使用权人可将坡顶线至坡脚之间的护岸填高形成土地。也有人认为可将坡顶线作为实际填海的边界线，坡顶至坡脚之间的护岸则收归国有，并将其重新确权给新的相邻项目业主。
对于阶梯式和斜坡式护岸填海项目，以坡顶线作为实际填海界址边界，由于坡顶至坡脚的护岸部分实际上已经改变了海域自然属性，则会形成事实上的超填，对海域使用权人的利益造成一定的损害。以坡脚线作为实际填海界址边界，由于部分护岸淹没于海水之下，显然将这部分认定为土地也是不合理的。综上考虑，可将平均低潮坡线作为实际填海分界线，即将被海水淹没的护岸部分继续视为海域。类似做法既充分考虑护岸部分既成土地的事实，同时也避免了由于超填给业主造成的经济损失，更加具备科学性和合理性。 3.3 合理超填或变更填海宗海坐标的认定
项目用海（填海）申请是基于理论设计，而一些项目实际用海（填海）时受测量精度、自然条件、施工条件、项目建设综合需求等因素的客观合理影响，项目填海的用海范围或性质存在或多或少的合理变化。另外，项目填海只是整个建设项目较为基础部分，如一定要100%按海域使用权证批准的用海范围和性质填海会对项目的后继生产建设带来较大影响。《填海项目竣工海域使用验收管理办法》（国海规范[2016]3号）第十一条只明确规定验收不合格的两种情形：①不合理改变批准范围或超出面积实施填海的；②没有落实海域使用批复文件要求的。但如何界定“合理”与“不合理”，国家尚未出台相关解释或指导意见。客观实事求是地审查验收填海项目，有利于海域开发利用的管理。
经分析研究《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》和国家海洋局组织的填海项目竣工海域使用验收现行案例，提出在填海项目竣工海域使用验收审查中认定项目填海合理改变批准范围和合理增加填海面积的意见：①《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》对测量精度误差要求是：平面控制点定位误差应不超过0.05m；界址点平面精度误差应不超过0.1m。同理，项目实际填海范围与批准用海宗海坐标范围之间也就容许存在不一致。（理论计算，如界址点最大误差0.1m，一块1hm2的正方形填海区域就有可能最大误差40m2）。②自然条件、施工条件、项目建设综合需求等因素的客观合理影响，项目填海的用海范围或性质存在或多或少的合理变化。例如：在码头建设过程中，随着整体建设项目设计的不断完善，出于安全或使用功能的需要，码头工程建设用海范围要做一些小的改变，码头向海一侧边线有可能向前稍凸出（或凹进）一小部分；或东边码头缩进一点，西边码头延长一点等。③有相关设计、建设施工等充分的项目填海海域使用范围变更依据或客观原因的情况下，项目业主对海域使用进行微调致使海域使用的范围和性质发生轻微变化（增加填海面积不超过批准用海面积的3%），且不影响相关利益者权益，对海洋生态和海洋开发利用秩序影响较微的填海行为是合理的，不违反《中华人民共和国海域使用管理法》和《填海项目竣工海域使用验收管理办法》，可以通过竣工验收，并可以给予海域使用权人办理海域使用变更登记手续。④项目填海过程中，依据客观实事在不影响相关利益者权益，对海洋生态和海洋开发利用秩序影响较微的前提下，合理改变批准的填海范围并合理增加少量填海面積是建筑行业常有的做法，应予客观实事求是地理解与支持。
4 结束语
本文就填海项目竣工海域使用验收的法律制度、测量技术要求等方面展开探讨，并提出意见和建议，以期逐步完善填海竣工验收工作，保障海域使用权人的合法权益。
参考文献
[1]姚 立.填海造地管理中若干问题的研究[D].天津：天津大学管理学院，2007：1.
[2]孙钦帮，陈燕珍，陈兆林，等.填海项目竣工海域使用验收测量工作若干问题探讨[J].海洋开发与管理.2015（3）：27～29.
[3]国家海洋局.填海项目竣工海域使用验收管理办法.2016.
[4]国家海洋局.《海籍调查规范》（HY/T124-2009）[S].2009.
[5]国家海洋局.填海项目竣工海域使用验收测量技术要求[S].2016.
[6]刘 苏，植江瑜.填海项目竣工海域使用验收测量的技术方法及若干问题探海洋开发与管理[J].2016（2）：39～42.
收稿日期：2018-7-1
作者简介：陆少梅（1984-），女，助理工程师，本科，主要从事海洋管理及海洋研究工作。
关键词：填海；竣工验收；海域使用权；边界；批复；超填
中图分类号：P74 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）23-0350-02
1 引 言
填海是指筑堤围割海域填成土地，并形成有效岸线的用海方式。填海完全改变了海域自然属性，最终目的是为了获取土地资源。填海造地是人类缓解人口数量骤增和土地资源紧张矛盾的一种重要手段，通过填海造地获取土地资源已成为常态。20世纪中叶以来，我国曾经先后兴起了四次大的围海造地高潮。围海造地用途由初期的围海晒盐、围垦海涂扩展农业用地等逐步演变为现在的建设工业开发区、滨海新区、新城镇等[1]。填海项目竣工验收正是由海域管理向土地管理转变的法定程序。
2 填海项目竣工验收工作的现状
填海造地对社会、经济发展均起到积极的推动作用，但是不合理的填海工程对区域生态、环境和人类的可持续发展往往具有极大的负面作用。2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》从宏观上对填海造地进行了宏观调控和有效管理，从根本上确立了围填海活动“有序、有度、有偿”的制度。根据规定，填海项目在获得海域使用权证书后并完成填海后，需要对项目实际填海面积和界址、执行国家有关技术标准规范等事项进行全面验收检查，通过后才能把海域使用证换成土地使用证[2]。为了进一步规范填海项目竣工海域使用验收工作，2016年5月16日国家海洋局对2007年6月颁布的《填海项目竣工海域使用验收管理办法》进行了修订[3]，随后国家海洋局还印发了《填海项目竣工海域使用验收测量报告编写大纲》和《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》。文件的相继出台，为海洋行政主管部门加强监督管理提供了依据。随着填海项目竣工验收工作的深入开展，不可避免地出现了一些问题。
3 填海项目竣工验收工作中存在的问题探讨
3.1 法律制度建设
《中华人民共和国海域使用管理法》第二十五条关于海域使用权最高期限的规定，明确了海域使用权人在取得填海项目海域使用权后至少拥有40年（最高50年）的使用权；第三十二条规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。”根据这一规定，海域使用权人必须进行填海竣工验收，并在通过验收后将海域使用权证书换成土地使用权证书，但并没有解释完成填海后为何一定要规定竣工验收？为何一定要将海域使用权证书转换土地使用权证书？该规定是否与“海域使用权”存在冲突？众所周知，《中华人民共和国海域使用管理法》在颁布前我国的海域管理制度基本处于一片空白，属于摸着石头过河，由于国情不同，无法简单的模仿西方沿海发达国家的管理模式，因此在制定的过程借鉴了我国土地管理制度。但是海域和土地性质上的差异决定了两者在管理内容和模式上存在较大差异，因此照搬土地管理的做法，并不完全适用于海域管理[3]，同时还容易造成法律监管漏洞。其次，填海项目海域使用权人将海域使用权证书换成土地使用权证书，往往基于经济考虑，使之在使用权转让、出租、抵押、出资等过程中可获取更大的经济利益。不考虑换成土地使用权证后对经济收益的影响，获得海域使用权或土地使用权并不会对使用权人造成实质上的影响。以法律形式规定必须开展填海竣工验收并换发土地使用权证，从某种程度上加重了了海域使用权人的经济负担。
根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地使用权的取得方式包括出让和划拨。根据《划拨用地目录》，通过填海造地形成陆域并通过竣工验收的工业项目，不属于划拨用地。为了保证政府有计划地向市场供应“熟地”，各级政府垄断土地一级市场是土地管理的一条基本政策。如果在通過填海竣工验收后原海域使用权人直接转变为新增土地的使用权人，而不是通过目前实行的土地收购整理-土地储备-土地出让（划拨）程序获得，事实上绕开了严格的土地供应制度，形成了土地管理制度的漏洞。通过填海造地途径来获得土地使用权，不仅干扰了土地市场，也造成了地方各级政府盲目追求“以海换地”，对海洋资源和生态环境造成的恶劣影响可想而知。
《中华人民共和国海域使用管理法》实施已将近16年，考虑到各级海洋行政主管部门在海域管理工作中已经积累了不少经验，笔者认为可适时提出对海域管理法律进行修订，并形成一套完整、科学、合理的法规体系和配套制度，以充分实现海域形成土地的有效衔接。
3.2 填海区域边界认定
《海籍调查规范》对填海造地边线的界定：水中以围堰、堤坝基床或回填物顷埋水下的外缘线为界[4]。《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》对填海项目实际用海范围界定：水中以填海工程围堰、堤坝基床或回填物倾埋水下的外缘线为界[5]。由于设计及施工工艺的需要，填海项目的靠海一侧往往修筑护岸进行防护，护岸结构形式一般分为直立式、阶梯式和斜坡式。不同于直立式护岸，阶梯式和斜坡式护岸的坡脚线和坡顶线均不在同一个垂面上。《海籍调查规范》和《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》均未对“外缘线”进行明确定义[6]。有人认为可将坡脚线作为实际填海的边界线，即海域使用权人可将坡顶线至坡脚之间的护岸填高形成土地。也有人认为可将坡顶线作为实际填海的边界线，坡顶至坡脚之间的护岸则收归国有，并将其重新确权给新的相邻项目业主。
对于阶梯式和斜坡式护岸填海项目，以坡顶线作为实际填海界址边界，由于坡顶至坡脚的护岸部分实际上已经改变了海域自然属性，则会形成事实上的超填，对海域使用权人的利益造成一定的损害。以坡脚线作为实际填海界址边界，由于部分护岸淹没于海水之下，显然将这部分认定为土地也是不合理的。综上考虑，可将平均低潮坡线作为实际填海分界线，即将被海水淹没的护岸部分继续视为海域。类似做法既充分考虑护岸部分既成土地的事实，同时也避免了由于超填给业主造成的经济损失，更加具备科学性和合理性。 3.3 合理超填或变更填海宗海坐标的认定
项目用海（填海）申请是基于理论设计，而一些项目实际用海（填海）时受测量精度、自然条件、施工条件、项目建设综合需求等因素的客观合理影响，项目填海的用海范围或性质存在或多或少的合理变化。另外，项目填海只是整个建设项目较为基础部分，如一定要100%按海域使用权证批准的用海范围和性质填海会对项目的后继生产建设带来较大影响。《填海项目竣工海域使用验收管理办法》（国海规范[2016]3号）第十一条只明确规定验收不合格的两种情形：①不合理改变批准范围或超出面积实施填海的；②没有落实海域使用批复文件要求的。但如何界定“合理”与“不合理”，国家尚未出台相关解释或指导意见。客观实事求是地审查验收填海项目，有利于海域开发利用的管理。
经分析研究《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》和国家海洋局组织的填海项目竣工海域使用验收现行案例，提出在填海项目竣工海域使用验收审查中认定项目填海合理改变批准范围和合理增加填海面积的意见：①《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》对测量精度误差要求是：平面控制点定位误差应不超过0.05m；界址点平面精度误差应不超过0.1m。同理，项目实际填海范围与批准用海宗海坐标范围之间也就容许存在不一致。（理论计算，如界址点最大误差0.1m，一块1hm2的正方形填海区域就有可能最大误差40m2）。②自然条件、施工条件、项目建设综合需求等因素的客观合理影响，项目填海的用海范围或性质存在或多或少的合理变化。例如：在码头建设过程中，随着整体建设项目设计的不断完善，出于安全或使用功能的需要，码头工程建设用海范围要做一些小的改变，码头向海一侧边线有可能向前稍凸出（或凹进）一小部分；或东边码头缩进一点，西边码头延长一点等。③有相关设计、建设施工等充分的项目填海海域使用范围变更依据或客观原因的情况下，项目业主对海域使用进行微调致使海域使用的范围和性质发生轻微变化（增加填海面积不超过批准用海面积的3%），且不影响相关利益者权益，对海洋生态和海洋开发利用秩序影响较微的填海行为是合理的，不违反《中华人民共和国海域使用管理法》和《填海项目竣工海域使用验收管理办法》，可以通过竣工验收，并可以给予海域使用权人办理海域使用变更登记手续。④项目填海过程中，依据客观实事在不影响相关利益者权益，对海洋生态和海洋开发利用秩序影响较微的前提下，合理改变批准的填海范围并合理增加少量填海面積是建筑行业常有的做法，应予客观实事求是地理解与支持。
4 结束语
本文就填海项目竣工海域使用验收的法律制度、测量技术要求等方面展开探讨，并提出意见和建议，以期逐步完善填海竣工验收工作，保障海域使用权人的合法权益。
参考文献
[1]姚 立.填海造地管理中若干问题的研究[D].天津：天津大学管理学院，2007：1.
[2]孙钦帮，陈燕珍，陈兆林，等.填海项目竣工海域使用验收测量工作若干问题探讨[J].海洋开发与管理.2015（3）：27～29.
[3]国家海洋局.填海项目竣工海域使用验收管理办法.2016.
[4]国家海洋局.《海籍调查规范》（HY/T124-2009）[S].2009.
[5]国家海洋局.填海项目竣工海域使用验收测量技术要求[S].2016.
[6]刘 苏，植江瑜.填海项目竣工海域使用验收测量的技术方法及若干问题探海洋开发与管理[J].2016（2）：39～42.
收稿日期：2018-7-1
作者简介：陆少梅（1984-），女，助理工程师，本科，主要从事海洋管理及海洋研究工作。