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摘 要： 高校内部治理结构是近年来高等教育研究领域关注的热点问题。优化和完善高校内部治理结构是推进我国教育现代化的重要前提。当前，高校行政化管理模式是我国高校内部治理结构存在的突出问题。针对目前我国高校内部治理面临的制度执行、权力运行等困境，自主治理理论对于改进我国高校内部治理结构、推进高校内部治理体系与治理能力建设具有重要指导价值。确立先进的治理理念、加强制度设计、用好办学自主权、推进学术事务去行政化，是实现高校内部治理结构科学化、法治化、民主化和优质化的四个重要着力点。
关键词： 自主治理;高校;组织结构;内部治理
中图分类号：G647 文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0085-06
优化和完善高校内部治理结构是推进我国高校内部治理体系和治理能力现代化建设的重要前提。如何加快高校善治进程已成为高等教育研究领域的热点以及教育行政部门政策设计的重点。2017年，教育部等部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，提出加快推进高等教育领域改革，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，让学校拥有更大办学自主权。但是，由于种种原因，高校内部治理结构改革进展缓慢。在当前大力推进“双一流”建设的新形势下，深入剖析我国高校治理结构面临的困境，寻求优化和完善高校内部治理结构的突破口和着力点具有重要的理论意义和实践价值。
一、我国高校内部治理结构问题之提出
1.有关我国高校内部治理结构的政策分析
《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）提出，要完善中国特色现代大学制度、完善治理结构。这是关于高校内部治理结构问题的国家层面最早的政策表述。为了进一步完善公办高等学校治理结构，《规划纲要》明确了六个方面的工作任务：一是坚持和完善党委领导下的校长负责制;二是健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权;三是完善大学校长选拔任用办法;四是充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用;五是探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用;六是加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。 ① 2013年，党的十八届三中全会做出了关于扩大学校办学自主权的部署。2014年，国家教育体制改革领导小组办公室出台《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》，在“积极简政放权，进一步落实和扩大高校办学自主权”方面，提出了坚持和完善党委领导下的校长负责制、保障学术组织相对独立行使职权、完善校内民主管理和监督机制、健全社会参与监督机制、健全以章程为统领规范行使办学自主权的制度体系等五条措施，以进一步完善高校治理结构。 ② 2015年，教育部发布《 教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》 ，其中就推进教育管办评分离提出了四个方面具体措施：一是推进依法行政，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制;二是建立健全行政执法机制，保障各级各类学校办学自主权;三是推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度;四是推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度。 ③ 2017年，教育部等五部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意見》，就完善高校内部治理提出了具体的实施意见：加强党对高校的领导;加强现代大学制度建设;完善民主管理和学术治理;强化信息公开与社会监督。 ④ 上述一系列政策措施对破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，扩大我国高校的办学自主权，培养新时代需要的各类创新人才具有历史性指导意义。
2.关于我国高校内部治理结构的理论研究
就高校内部治理结构的内涵而言，国内相关学者基本取得共识：高校内部治理结构主要是指高校内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计;完善高校内部治理结构旨在协调高校内部多元利益主体之间的关系，使高校内部组织结构的运行更好地发挥自主治理作用。 ⑤ 就如何完善高校内部治理结构而言，学者们从高校内部管理体制改革、大学章程的制定与实施以及高校去行政化等不同视角进行了深入、具体的分析论证。
关于高校内部管理体制改革的研究，学者们从现实功用、逻辑理论等方面进行了深入探索。张建初认为高校治理结构应该与时代的发展相融，大学内部治理的关键在于大学自治和学术自由。 ⑥ 张海滨认为高校内部治理存在权力结构、层级管理和办学功能不相容的情况，因此，要优化高校内部治理结构就要实现高校内部各利益相关者的激励相容，充分调动高校内部多元参与主体的积极性和创造性。 ⑦ 郭平、黄正夫从功能角度归纳大学内部治理结构的作用：协调利益诉求;提升绩效;激励教师成长;保障学术管理;优化教育资源。 ⑧ 曹叔亮运用逻辑理论分析高校内部治理的各种变量关系，并指出建设现代大学制度的关键是改革大学组织结构、管理制度、运行机制等内部治理体系的三个关键自变量。 ⑨ 仰丙灿认为学院自治是符合我国大学现实情况的，实现学校党政职能部门的简政放权，授权给大学二级管理机构，学院教授委员会应发挥其决策权作用，院长行使执行权力的同时，减少行政与学术权利的交叠，学校党政领导集体及全院教职工行使监督权，发挥分权与制衡相协调的作用。 ⑩
关于大学章程的研究，学界普遍认为大学章程在高校内部治理结构中发挥核心作用。代表性的观点有：大学章程是调整高校内部治理结构的有效“母法”，应该从功能上明确大学章程的政治权力领导地位、行政权力执行地位、学术权力核心地位和民主权力基础地位;大学章程在现代大学制度建设中居于核心地位，其合法性与约束力在协调政府与学校关系中发挥重要作用;大学章程应在内容与制定程序上充分体现宏观管理作用，充分考虑各利益相关主体的内在需求。 针对如何实现高校内部治理结构去行政化的问题，学界进行了广泛讨论。宣勇认为大学行政化的根源是大学的世俗化弊端，但大学不是孤立存在于其他社会运行以外的组织，去行政化不能单纯地理解成“去行政”，要将行政思维的根本出发点定位于为学术服务。 刘松年认为大学使命的内在要求是实行民主化管理，民主管理是实现大学自治、学术自由的根本保障。
整体而言，国家出台了一系列完善高校内部治理结构的顶层设计和政策措施，高校内部治理改革已进入深层实践阶段。紧跟时代需要，高校内部治理结构问题研究从初始的必要性和可行性理论研究转入阐释国家政策和推动政策落实的实践性研究，并取得了不少成果。但是，如何突破高校内部治理结构面临的普遍性现实困境，从而实现试点成功经验的全国推广，依旧是亟待解决的实践难题。
二、当前我国高校内部治理结构面临的困境
1.制度执行困境
长期以来，我国高校高度行政化的管理模式，不仅束缚了教师在治校和学术研究方面的充分发展，而且影响到学生潜能的发挥和创造性人才的培养。社会各界要求去行政化的呼声越来越高。为顺应创建世界一流大学的需求，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《教育部关于深入推进教育管评办分离 促进政府职能转变的若干意见》《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》等国家相关顶层设计纷纷出台，为推进高校内部治理改革提供政策保障。
在国家政策支持下，北京大学、南开大学以及若干地方大学率先开始去行政化实验。例如：北京大学尝试取消院系行政领导的行政级别，采用聘用方式加强人员流动;南开大学新建的学术机构不再设行政级别;上海大学撤销党办、校办，成立党政办，机关干部实行公开聘任制，并将处级干部编制由14人缩小为9人。山东省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于推进高等教育综合改革的意见》明确要求，以改革用人制度为重点，扩大高校办学自主权，实行高校人员控制总量备案制，开展二级学院取消行政级别改革试点。然而，由于在国家自上而下的行政事业单位体系中，行政级别的高低仍然是事业单位政治地位和资源分配的基本标志，如果单纯取消高校行政级别，高校的社会地位、影响力以及办学自主权势必就会受到较大影响。因此，尽管国家对高校去行政化进行了相应的政策设计，一些高校也开始了试点，但改革仍面临诸多体制、权利和利益障碍。政校分离不明显、高校办学自主权发挥不充分、具体实施细则不到位、责任追究不明确、高校办学质量的社会评价机制不健全等情况是目前影响高校内部治理结构改革进程的具体原因。
2.权利运行困境
与取消高校行政级别相比，在学校内部实行党委领导权、校长行政权与学术权相分离的改革进展较为顺利。一是在整个国家层面，近年来社会科学系统的评奖和自然科学系统的评奖（包括院士的评定），都把担任领导职务的学者排除在外，以保证学术的纯洁性，避免学术腐败。二是在教育系统层面，不少高校开始进行政校分开、管办分离的改革，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。三是在高校内部治理结构层面，依照相关法律，高校校长和党委书记不能出任学校学术委员会的主任和副主任，也不能参与学术成果的评选。这些都为高校行政管理工作以及学术委员会的健康发展创造了有利条件。
党委领导下的校长负责制是中国特色社会主义高等院校的根本管理体制。实践证明，这一制度符合我国国情和高等教育发展规律，能够推动高等教育事业的改革与发展。坚持党委领导下的校长负责制是完善高校内部治理结构的基本遵循。但是，还应该看到，在实际工作中高校党委和行政权力、学术权力的职责分工依然不够明晰。一方面，学校的行政权力与学术权力没有完全分离，行政权力大于学术权力，并且在学术事务中起着主导作用;另一方面，学术委员会的相关组织关系没有理顺，对学术事务行使监督权的主体不够明确，针对学术事务问题学术委员会对学校相关职能部门的质询权无从发挥。同时，党委领导权和校长负责制之间的职权界限不清晰，工作中常有推诿现象。因此，高校学术事务中的行政化痕迹比较明显。
三、自主治理理论对于高校内部治理改革的适用性
自主治理理论源于美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆的经典著作《公共事务的治理之道》。当所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况时，通过有效组织相互依赖的委托人，实现自主治理的善治并取得利益相关方的共同持久收益，是自主治理理论的主旨。 自主治理是指在面对共同问题时一群相互依赖的委托人为了维护公共利益采取集体行动，而且行动过程中强调通过内部人员自主协调、自主组织和兼顾多元主体利益达到善治的治理形式。在实践中，运用自主治理理论能灵活解决规模较小的公共事务中的矛盾。高校内部治理主要研究高校内部组织中相互依赖的委托人之间参与权与决策权的分配问题。由于高校内部治理中相互依赖的委托人主要包括高校组织内部的决策者和执行者，因此想要激发两者的自主活力，实现两者间行政权力与学术权力的协调发展，就需要改进高校内部治理结构，使之兼顾效率、法治与责任。
灵活运用自主治理理论，将自主治理嵌入高校内部治理结构有其充分的适用性。一是主体的适用性。作为集体行动中由若干相互依赖的委托人组成的组织，高校内部组织主要包括高校组织内部的决策者和执行者;自主治理以多中心理论为基础，其主体并非单一主体，而是呈现多元化。高校内部治理结构主体通过整合资源、提供服务、参与管理等作用，不断激发组织沟通能力、自主能力和创造能力，协调公共利益，以自主治理改进高校内部治理结构，进而促进高校发展。二是环境的适用性。近年来，国家在顶层设计方面不断强化高校办学自主权，这为高校内部组织的自主治理提供了一个良好的外部环境。自主治理模式的应用前提就是不依赖外部的强制力，因此，宽松的外部环境有利于激发高校内部组织的自主活力，从而更好实现地高校内部治理结构的优化调整。三是发展的适用性。自主治理模式強调组织内部的互动、协调，高校内部治理结构强调的也正是内部组织的协调性。而且，高校内部治理结构是随着时代、政策、地域、学校具体情况的不同而不断调整变化的，自主治理模式的灵活性具有适应这种变化的实践优势。因此，将自主治理嵌入高校内部治理结构，是突破当前我国高校内部治理结构困境的有效途径。 四、改进高校内部治理结构的着力点
根据自主治理理论，在集体行动中，一旦确立了共同目标，要实现自主治理就需要解决三个主要问题：新制度的供给问题，可信承诺问题，相互监督问题。这对于避免集体行动在决策和执行中出现差错具有重要意义。但是，运用自主治理理论改进我国高校内部治理结构，必须充分考虑我国高校的现实情况，不能生搬硬套，要以充分发挥自主治理的灵活性和协调力为理论运用的旨趣。为此，本文提出改进高校内部治理结构的四个关键着力点。
1.确立先进的治理理念，着力于高校内部治理的科学化
自主治理要解决的首要问题就是新制度的供给问题，想要达到制度的供给目标必须确立集体认同，这种集体认同来源于理念的契合。先进的治理理念是推进教育治理体系和治理能力现代化的关键所在，也是培育高校发展新动力、拓展高校发展新空间、深入实施国家创新驱动战略的关键所在。因此，先进的治理理念是推进高校内部治理改革的先导。一是坚持制度创新。具体包括：探索不同类型人才成长的高校管理体制，确立科学的教育考核评价机制和激励机制，加快推进政校分开、管办分开，构建政府、高校、社会之间的新型关系，创建高校与科研院所、社会团体协调合作的有效机制。二是注重协调好多元共治主体之间的关系。具体包括：党组织领导权和高校行政部门行政权之间的关系，党的领导、行政权力和学术权力之间的关系，高校社团组织与教职工、学生之间的互动关系。三是确立开放共享的发展理念。具体而言：一要积极推进高校信息公开化，保证部门设置、人员配置的开放性、公开性;二要秉承开放共享的原则，坚持面向社会办学理念，加强学校与国际、国内社会的交流合作。
2.加强制度建设，着力于高校内部治理结构的法治化
改进高校内部治理结构，充分发挥自主治理的功用，不但要保证新制度的供给，还要拥有可信承诺与相互监督的机制保障。因此，要把国家完善高校内部治理的政策落到实处，就必须坚持高校内部治理结构的法治化方向。一是加强宣传力度。教育行政部门要加大对国家相关法规政策的宣传力度，尤其要保证让高校领导吃透《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》等文件精神，使其深刻认识完善高校内部治理结构的重大意义，把握好改革原则，理清高校党委、校长、学术委员会、职工代表大会、学生代表大会之间的关系和各自的主体责任，积极推动高校内部治理改革。二是加强制度设计。充分发挥教育系统学术委员会的智库作用，依据国家法规政策指导高校结合本校实际建立制度清单，梳理、制定、健全高校内部机构组织原则、议事规则、办事程序以及教学、科研等方面自主管理的制度规范，并及时报送教育行政部门审查备案，构建高校行使办学自主权的完整制度体系。三是加强行政执法。国家确定的重大改革事项和政策举措，必须落实到高校的工作实践中。因此，各地高校要依据国家法规政策认真制定内部治理改革的实施细则，把一切治理行为规范到依法治校、依法治教的法治轨道上。教育行政部门和高校内部要适时举行专项检查和经验交流，不断总结经验，发现问题，通过合法程序修改、补充、完善细则。
3.确保用好办学自主权，着力于高校内部治理结构决策的民主化
自主治理强调兼顾效率与公平，改进高校内部治理结构的落脚点就是要落实高校的法定办学自主权，实现高校治理决策民主化，充分调动高校内部一切积极因素。2014年，中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，科学界定了党委领导和校长负责的主要内容、基本权限和运作方式，为正确处理党委和行政、书记和校长、个人和集体三方面关系指明了方向，为改进高校内部治理结构提供了科学的、可操作的制度依据。
（1）坚持党委领导下的校长负责制，就要加强党对学校工作的全面领导，不断提高党的建设质量。具体而言：第一，高校及其相关主管部门要准确把握选人用人标准，制定科学的选人用人标准，切实按照德能勤绩廉的标准选拔人才;第二，始终坚持民主集中制，正确处理集体和个人的关系。只有始终坚持民主集中制，才能有效抵制独断专行和软弱涣散两种倾向，不断提升高校党建质量，推动学校工作稳定健康发展。高等教育是一个庞大而复杂的工程，涉及党委、行政、教学、科研、教师、学生等诸多方面。在日常工作中，无论是加强党委自身建设，还是加强学校统一战线工作，都应把坚持民主集中制放在重要的位置来考量。
（2）坚持党委领导下的校长负责制，就要保证校长依法行使职权，不断提高教育教学质量。校长作为学校的法定代表人，职责重大。第一，校长必须坚定政治立场，正确处理行政机关与党委的关系，坚持党的领导，贯彻落实党的决议，主动向党委报告重大决议执行情况，加强学生的思想品德教育和学校文化建设，落实立德育人任务，积极弘扬社会主义核心价值观。第二，校长应具备较强的组织协调能力。自主办学靠的是学校全体师生员工的智慧和力量，要调动方方面面的积极性、主动性和创造性，校长的协调能力显得十分重要和必需。第三，校长的创新思维对于提升高校内部治理能力和水平至关重要。校长开阔的胸怀、高瞻远瞩的战略眼光、科学的发展理念和现代化的教育思想对于提升高校教育教学水平有关键作用。第四，创建一流学科和一流大学离不开高校校长的共赢合作主导能力。高校建设要面向世界、面向未来、面向现代化，就要注重与政府、企业、国内和国际领先科研机构的合作。这就需要校长具有战略思维、主导合作共赢的意识和谈判沟通的智慧。
4.推进学术事务去行政化，着力于高校内部治理结构效果的优质化
自主治理强调多中心主体之间的互动，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到善治的优化体制。高校内部治理结构效果的优质化主要体现在协调好行政权与学术权、彰显高校学术权威等方面。2014年，为促进高等学校规范和加强学术委员会建设，完善内部治理结构，保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用，教育部根据《中华人民共和国高等教育法》及相关规定制定了《高等学校学术委员会规程》，对学术委员会的结构组成、职责权限、运行制度等方面都做出了明确规定。2014年，中共中央办公厅出台《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校長负责制的实施意见》，要求加强学术组织建设，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学风建设等方面的重要作用。学术委员会是高校内部治理结构的重要组成部分，对于培育大学精神以及实现学校治理效果的优质化具有不可替代的关键作用。要充分发挥学术委员会在学校学术事务中的主体作用，应着重处理好以下三个方面的关系。 （1）正確处理行政权力和学术权力的关系。学术权力是学校内部治理结构的重要组成部分，是办学自主权的重要体现，是教授治校的有效载体。在党委领导下的校长负责制的制度框架内，学术权力是在党委领导下和行政权力的指导下开展工作的。但是，校党委书记和校长应尊重并支持学术委员会独立行使职权，并提供必要的条件以保障学术委员会正常开展工作。学校出台的涉及学术委员会职责权限的各项规划、标准、章程，应提交学术委员会审议或交其直接做出决定;学校实施的事项，凡涉及对学术水平做出评价的，应由学术委员会组织进行评定;制定与学术事务相关的全局性的重大发展规划时，学校在做出决策前应由学术委员会提出咨询意见。学术委员会运作方式主要是实行例会制度和年度报告制度，例会的议事决策实行少数服从多数的原则，做出的决定应予以公示。学术委员会对学校整体的学术水平、学科发展、人才培养质量等进行全面评价，提出意见建议，并对学术委员会的运行及职责履行情况进行总结，形成年度报告，提交教职工代表大会审议。
（2）正确处理学术委员会内部的组织关系。学术委员会实行任期制，委员由校长聘任，主任委员由校长提名、全体委员选举产生。学术委员会的人员组成应做到三个合理：职称结构合理，除具有正高以上专业技术职务人员外，应当有一定比例的青年教师;专业结构合理，要兼顾不同的学科和专业;人员比例合理，以不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授为主，还要有一定比例的担任学校及职能部门党政领导职务的委员。学术委员会下设学科建设、教师聘任、教学指导、科学研究、学术道德等若干专门委员会。院系按照学科领域设置学术分委员会，学术分委员会应按照学术委员会章程建立组织规程，根据学术委员会的授权开展工作，向学术委员会报告工作，接受学术委员会的指导和监督。学术委员会设立秘书处负责处理学术委员会的日常事务，学术委员会的运行经费应纳入学校预算安排。学术委员会委员在任期内有因故不能履职、怠于履行职责、违法、违反教师职业道德或学术不端行为等情形的，学术委员会经全体会议讨论决定，有权免除或同意其辞去委员职务。
（3）正确处理权利与义务的关系。从法律的角度看，权利和义务是对等的、相互制约的，享有权利就要履行相应的义务。只享有权利不履行义务，或者只履行义务不享有权利，都是有违公平公正原则的。学术委员会委员享有与学术事务相关的学校各项管理制度和信息的知情权、就学术事务对学校相关职能部门的质询权、在学术委员会会议中的审议表决权、对学校学术事务及学术委员会工作的监督权等权利。同时，学术委员会委员必须履行遵守国家法律、学术委员会章程、学术规范的义务，必须履行恪守学术道德、勤勉尽职、积极参加学术委员会会议及有关活动的义务。
注释
①《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，中华人民共和国教育部网站，http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html，2010年7月29日。
②《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》，中华人民共和国教育部网站，http：//www.moe.edu.cn/s78/A02/zfs__left/s6528/s6529/201412/t20141222_182222.html，2014年12月22日。
③《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，中华人民共和国教育部网站，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201505/t20150506_189460.html，2015年5月6日。
④《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，中华人民共和国教育部网站，http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s7049/201704/t20170405_301912.html，2017年4月5日。
⑤顾海良：《完善内部治理结构 建设现代大学制》，《中国高等教育》2010年第Z3期。
⑥张建初：《现代大学制度下的大学治理结构》，《教育评论》2009年第5期。
⑦张海滨：《激励相容视角下的大学内部治理》，《教育发展研究》2012年第1期。
⑧郭平等：《大学内部治理结构的功能及其实现路径》，《教育研究》2013年第7期。
⑨曹叔亮：《大学内部治理的关键自变量及其改革路径》，《教育发展研究》2014年第23期。
⑩仰丙灿：《学院自治：大学内部治理结构优化的路径选择》，《复旦教育论坛》2015年第5期。
林群等：《大学章程建设与现代大学制度创新》，《教育研究》2013年第9期;黄兴胜等：《大学章程与大学内部治理——基于英国、意大利大学章程建设的考察报告》，《中国高教研究》2014年第1期。
宣勇：《外儒内道：大学去行政化的策略》，《教育研究》2010年第6期。
刘松年：《论大学内部治理结构中的民主管理》，《国家教育行政学院学报》2013年第6期。
参见[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达等译，上海译文出版社，2012年，第1—20页。
责任编辑：若 水
Four Key Points of Improving the Internal Governance Structure of Colleges and Universities
Qi Xiaosi
Abstract： The internal governance structure of colleges and universities is a hot issue in the field of higher education research in recent years. Optimizing and improving the internal governance structure of colleges and universities is an important prerequisite for promoting the modernization of education in China. At present， the administrative management mode of colleges and universities is a prominent problem in the internal governance structure of colleges and universities in China. In view of the difficulties faced with colleges and universities in our country， such as the execution of institutions and the operation of power， the theory of autonomous governance has important guiding value for improving the internal governance structure of colleges and universities and promoting the construction of internal governance system and governance capacity. Establishing advanced governance concept， strengthening system design， making good use of the autonomy in running schools， and promoting the de-administration of academic affairs are the four important points to realize the scientific， legalized， democratized and high-quality internal governance structure of colleges and universities.
Key words： self - governance; colleges and universities; organizational structure; internal governance
关键词： 自主治理;高校;组织结构;内部治理
中图分类号：G647 文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0085-06
优化和完善高校内部治理结构是推进我国高校内部治理体系和治理能力现代化建设的重要前提。如何加快高校善治进程已成为高等教育研究领域的热点以及教育行政部门政策设计的重点。2017年，教育部等部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，提出加快推进高等教育领域改革，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，让学校拥有更大办学自主权。但是，由于种种原因，高校内部治理结构改革进展缓慢。在当前大力推进“双一流”建设的新形势下，深入剖析我国高校治理结构面临的困境，寻求优化和完善高校内部治理结构的突破口和着力点具有重要的理论意义和实践价值。
一、我国高校内部治理结构问题之提出
1.有关我国高校内部治理结构的政策分析
《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）提出，要完善中国特色现代大学制度、完善治理结构。这是关于高校内部治理结构问题的国家层面最早的政策表述。为了进一步完善公办高等学校治理结构，《规划纲要》明确了六个方面的工作任务：一是坚持和完善党委领导下的校长负责制;二是健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权;三是完善大学校长选拔任用办法;四是充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用;五是探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用;六是加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。 ① 2013年，党的十八届三中全会做出了关于扩大学校办学自主权的部署。2014年，国家教育体制改革领导小组办公室出台《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》，在“积极简政放权，进一步落实和扩大高校办学自主权”方面，提出了坚持和完善党委领导下的校长负责制、保障学术组织相对独立行使职权、完善校内民主管理和监督机制、健全社会参与监督机制、健全以章程为统领规范行使办学自主权的制度体系等五条措施，以进一步完善高校治理结构。 ② 2015年，教育部发布《 教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》 ，其中就推进教育管办评分离提出了四个方面具体措施：一是推进依法行政，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制;二是建立健全行政执法机制，保障各级各类学校办学自主权;三是推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度;四是推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度。 ③ 2017年，教育部等五部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意見》，就完善高校内部治理提出了具体的实施意见：加强党对高校的领导;加强现代大学制度建设;完善民主管理和学术治理;强化信息公开与社会监督。 ④ 上述一系列政策措施对破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，扩大我国高校的办学自主权，培养新时代需要的各类创新人才具有历史性指导意义。
2.关于我国高校内部治理结构的理论研究
就高校内部治理结构的内涵而言，国内相关学者基本取得共识：高校内部治理结构主要是指高校内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计;完善高校内部治理结构旨在协调高校内部多元利益主体之间的关系，使高校内部组织结构的运行更好地发挥自主治理作用。 ⑤ 就如何完善高校内部治理结构而言，学者们从高校内部管理体制改革、大学章程的制定与实施以及高校去行政化等不同视角进行了深入、具体的分析论证。
关于高校内部管理体制改革的研究，学者们从现实功用、逻辑理论等方面进行了深入探索。张建初认为高校治理结构应该与时代的发展相融，大学内部治理的关键在于大学自治和学术自由。 ⑥ 张海滨认为高校内部治理存在权力结构、层级管理和办学功能不相容的情况，因此，要优化高校内部治理结构就要实现高校内部各利益相关者的激励相容，充分调动高校内部多元参与主体的积极性和创造性。 ⑦ 郭平、黄正夫从功能角度归纳大学内部治理结构的作用：协调利益诉求;提升绩效;激励教师成长;保障学术管理;优化教育资源。 ⑧ 曹叔亮运用逻辑理论分析高校内部治理的各种变量关系，并指出建设现代大学制度的关键是改革大学组织结构、管理制度、运行机制等内部治理体系的三个关键自变量。 ⑨ 仰丙灿认为学院自治是符合我国大学现实情况的，实现学校党政职能部门的简政放权，授权给大学二级管理机构，学院教授委员会应发挥其决策权作用，院长行使执行权力的同时，减少行政与学术权利的交叠，学校党政领导集体及全院教职工行使监督权，发挥分权与制衡相协调的作用。 ⑩
关于大学章程的研究，学界普遍认为大学章程在高校内部治理结构中发挥核心作用。代表性的观点有：大学章程是调整高校内部治理结构的有效“母法”，应该从功能上明确大学章程的政治权力领导地位、行政权力执行地位、学术权力核心地位和民主权力基础地位;大学章程在现代大学制度建设中居于核心地位，其合法性与约束力在协调政府与学校关系中发挥重要作用;大学章程应在内容与制定程序上充分体现宏观管理作用，充分考虑各利益相关主体的内在需求。 针对如何实现高校内部治理结构去行政化的问题，学界进行了广泛讨论。宣勇认为大学行政化的根源是大学的世俗化弊端，但大学不是孤立存在于其他社会运行以外的组织，去行政化不能单纯地理解成“去行政”，要将行政思维的根本出发点定位于为学术服务。 刘松年认为大学使命的内在要求是实行民主化管理，民主管理是实现大学自治、学术自由的根本保障。
整体而言，国家出台了一系列完善高校内部治理结构的顶层设计和政策措施，高校内部治理改革已进入深层实践阶段。紧跟时代需要，高校内部治理结构问题研究从初始的必要性和可行性理论研究转入阐释国家政策和推动政策落实的实践性研究，并取得了不少成果。但是，如何突破高校内部治理结构面临的普遍性现实困境，从而实现试点成功经验的全国推广，依旧是亟待解决的实践难题。
二、当前我国高校内部治理结构面临的困境
1.制度执行困境
长期以来，我国高校高度行政化的管理模式，不仅束缚了教师在治校和学术研究方面的充分发展，而且影响到学生潜能的发挥和创造性人才的培养。社会各界要求去行政化的呼声越来越高。为顺应创建世界一流大学的需求，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《教育部关于深入推进教育管评办分离 促进政府职能转变的若干意见》《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》等国家相关顶层设计纷纷出台，为推进高校内部治理改革提供政策保障。
在国家政策支持下，北京大学、南开大学以及若干地方大学率先开始去行政化实验。例如：北京大学尝试取消院系行政领导的行政级别，采用聘用方式加强人员流动;南开大学新建的学术机构不再设行政级别;上海大学撤销党办、校办，成立党政办，机关干部实行公开聘任制，并将处级干部编制由14人缩小为9人。山东省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于推进高等教育综合改革的意见》明确要求，以改革用人制度为重点，扩大高校办学自主权，实行高校人员控制总量备案制，开展二级学院取消行政级别改革试点。然而，由于在国家自上而下的行政事业单位体系中，行政级别的高低仍然是事业单位政治地位和资源分配的基本标志，如果单纯取消高校行政级别，高校的社会地位、影响力以及办学自主权势必就会受到较大影响。因此，尽管国家对高校去行政化进行了相应的政策设计，一些高校也开始了试点，但改革仍面临诸多体制、权利和利益障碍。政校分离不明显、高校办学自主权发挥不充分、具体实施细则不到位、责任追究不明确、高校办学质量的社会评价机制不健全等情况是目前影响高校内部治理结构改革进程的具体原因。
2.权利运行困境
与取消高校行政级别相比，在学校内部实行党委领导权、校长行政权与学术权相分离的改革进展较为顺利。一是在整个国家层面，近年来社会科学系统的评奖和自然科学系统的评奖（包括院士的评定），都把担任领导职务的学者排除在外，以保证学术的纯洁性，避免学术腐败。二是在教育系统层面，不少高校开始进行政校分开、管办分离的改革，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。三是在高校内部治理结构层面，依照相关法律，高校校长和党委书记不能出任学校学术委员会的主任和副主任，也不能参与学术成果的评选。这些都为高校行政管理工作以及学术委员会的健康发展创造了有利条件。
党委领导下的校长负责制是中国特色社会主义高等院校的根本管理体制。实践证明，这一制度符合我国国情和高等教育发展规律，能够推动高等教育事业的改革与发展。坚持党委领导下的校长负责制是完善高校内部治理结构的基本遵循。但是，还应该看到，在实际工作中高校党委和行政权力、学术权力的职责分工依然不够明晰。一方面，学校的行政权力与学术权力没有完全分离，行政权力大于学术权力，并且在学术事务中起着主导作用;另一方面，学术委员会的相关组织关系没有理顺，对学术事务行使监督权的主体不够明确，针对学术事务问题学术委员会对学校相关职能部门的质询权无从发挥。同时，党委领导权和校长负责制之间的职权界限不清晰，工作中常有推诿现象。因此，高校学术事务中的行政化痕迹比较明显。
三、自主治理理论对于高校内部治理改革的适用性
自主治理理论源于美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆的经典著作《公共事务的治理之道》。当所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况时，通过有效组织相互依赖的委托人，实现自主治理的善治并取得利益相关方的共同持久收益，是自主治理理论的主旨。 自主治理是指在面对共同问题时一群相互依赖的委托人为了维护公共利益采取集体行动，而且行动过程中强调通过内部人员自主协调、自主组织和兼顾多元主体利益达到善治的治理形式。在实践中，运用自主治理理论能灵活解决规模较小的公共事务中的矛盾。高校内部治理主要研究高校内部组织中相互依赖的委托人之间参与权与决策权的分配问题。由于高校内部治理中相互依赖的委托人主要包括高校组织内部的决策者和执行者，因此想要激发两者的自主活力，实现两者间行政权力与学术权力的协调发展，就需要改进高校内部治理结构，使之兼顾效率、法治与责任。
灵活运用自主治理理论，将自主治理嵌入高校内部治理结构有其充分的适用性。一是主体的适用性。作为集体行动中由若干相互依赖的委托人组成的组织，高校内部组织主要包括高校组织内部的决策者和执行者;自主治理以多中心理论为基础，其主体并非单一主体，而是呈现多元化。高校内部治理结构主体通过整合资源、提供服务、参与管理等作用，不断激发组织沟通能力、自主能力和创造能力，协调公共利益，以自主治理改进高校内部治理结构，进而促进高校发展。二是环境的适用性。近年来，国家在顶层设计方面不断强化高校办学自主权，这为高校内部组织的自主治理提供了一个良好的外部环境。自主治理模式的应用前提就是不依赖外部的强制力，因此，宽松的外部环境有利于激发高校内部组织的自主活力，从而更好实现地高校内部治理结构的优化调整。三是发展的适用性。自主治理模式強调组织内部的互动、协调，高校内部治理结构强调的也正是内部组织的协调性。而且，高校内部治理结构是随着时代、政策、地域、学校具体情况的不同而不断调整变化的，自主治理模式的灵活性具有适应这种变化的实践优势。因此，将自主治理嵌入高校内部治理结构，是突破当前我国高校内部治理结构困境的有效途径。 四、改进高校内部治理结构的着力点
根据自主治理理论，在集体行动中，一旦确立了共同目标，要实现自主治理就需要解决三个主要问题：新制度的供给问题，可信承诺问题，相互监督问题。这对于避免集体行动在决策和执行中出现差错具有重要意义。但是，运用自主治理理论改进我国高校内部治理结构，必须充分考虑我国高校的现实情况，不能生搬硬套，要以充分发挥自主治理的灵活性和协调力为理论运用的旨趣。为此，本文提出改进高校内部治理结构的四个关键着力点。
1.确立先进的治理理念，着力于高校内部治理的科学化
自主治理要解决的首要问题就是新制度的供给问题，想要达到制度的供给目标必须确立集体认同，这种集体认同来源于理念的契合。先进的治理理念是推进教育治理体系和治理能力现代化的关键所在，也是培育高校发展新动力、拓展高校发展新空间、深入实施国家创新驱动战略的关键所在。因此，先进的治理理念是推进高校内部治理改革的先导。一是坚持制度创新。具体包括：探索不同类型人才成长的高校管理体制，确立科学的教育考核评价机制和激励机制，加快推进政校分开、管办分开，构建政府、高校、社会之间的新型关系，创建高校与科研院所、社会团体协调合作的有效机制。二是注重协调好多元共治主体之间的关系。具体包括：党组织领导权和高校行政部门行政权之间的关系，党的领导、行政权力和学术权力之间的关系，高校社团组织与教职工、学生之间的互动关系。三是确立开放共享的发展理念。具体而言：一要积极推进高校信息公开化，保证部门设置、人员配置的开放性、公开性;二要秉承开放共享的原则，坚持面向社会办学理念，加强学校与国际、国内社会的交流合作。
2.加强制度建设，着力于高校内部治理结构的法治化
改进高校内部治理结构，充分发挥自主治理的功用，不但要保证新制度的供给，还要拥有可信承诺与相互监督的机制保障。因此，要把国家完善高校内部治理的政策落到实处，就必须坚持高校内部治理结构的法治化方向。一是加强宣传力度。教育行政部门要加大对国家相关法规政策的宣传力度，尤其要保证让高校领导吃透《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》等文件精神，使其深刻认识完善高校内部治理结构的重大意义，把握好改革原则，理清高校党委、校长、学术委员会、职工代表大会、学生代表大会之间的关系和各自的主体责任，积极推动高校内部治理改革。二是加强制度设计。充分发挥教育系统学术委员会的智库作用，依据国家法规政策指导高校结合本校实际建立制度清单，梳理、制定、健全高校内部机构组织原则、议事规则、办事程序以及教学、科研等方面自主管理的制度规范，并及时报送教育行政部门审查备案，构建高校行使办学自主权的完整制度体系。三是加强行政执法。国家确定的重大改革事项和政策举措，必须落实到高校的工作实践中。因此，各地高校要依据国家法规政策认真制定内部治理改革的实施细则，把一切治理行为规范到依法治校、依法治教的法治轨道上。教育行政部门和高校内部要适时举行专项检查和经验交流，不断总结经验，发现问题，通过合法程序修改、补充、完善细则。
3.确保用好办学自主权，着力于高校内部治理结构决策的民主化
自主治理强调兼顾效率与公平，改进高校内部治理结构的落脚点就是要落实高校的法定办学自主权，实现高校治理决策民主化，充分调动高校内部一切积极因素。2014年，中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，科学界定了党委领导和校长负责的主要内容、基本权限和运作方式，为正确处理党委和行政、书记和校长、个人和集体三方面关系指明了方向，为改进高校内部治理结构提供了科学的、可操作的制度依据。
（1）坚持党委领导下的校长负责制，就要加强党对学校工作的全面领导，不断提高党的建设质量。具体而言：第一，高校及其相关主管部门要准确把握选人用人标准，制定科学的选人用人标准，切实按照德能勤绩廉的标准选拔人才;第二，始终坚持民主集中制，正确处理集体和个人的关系。只有始终坚持民主集中制，才能有效抵制独断专行和软弱涣散两种倾向，不断提升高校党建质量，推动学校工作稳定健康发展。高等教育是一个庞大而复杂的工程，涉及党委、行政、教学、科研、教师、学生等诸多方面。在日常工作中，无论是加强党委自身建设，还是加强学校统一战线工作，都应把坚持民主集中制放在重要的位置来考量。
（2）坚持党委领导下的校长负责制，就要保证校长依法行使职权，不断提高教育教学质量。校长作为学校的法定代表人，职责重大。第一，校长必须坚定政治立场，正确处理行政机关与党委的关系，坚持党的领导，贯彻落实党的决议，主动向党委报告重大决议执行情况，加强学生的思想品德教育和学校文化建设，落实立德育人任务，积极弘扬社会主义核心价值观。第二，校长应具备较强的组织协调能力。自主办学靠的是学校全体师生员工的智慧和力量，要调动方方面面的积极性、主动性和创造性，校长的协调能力显得十分重要和必需。第三，校长的创新思维对于提升高校内部治理能力和水平至关重要。校长开阔的胸怀、高瞻远瞩的战略眼光、科学的发展理念和现代化的教育思想对于提升高校教育教学水平有关键作用。第四，创建一流学科和一流大学离不开高校校长的共赢合作主导能力。高校建设要面向世界、面向未来、面向现代化，就要注重与政府、企业、国内和国际领先科研机构的合作。这就需要校长具有战略思维、主导合作共赢的意识和谈判沟通的智慧。
4.推进学术事务去行政化，着力于高校内部治理结构效果的优质化
自主治理强调多中心主体之间的互动，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到善治的优化体制。高校内部治理结构效果的优质化主要体现在协调好行政权与学术权、彰显高校学术权威等方面。2014年，为促进高等学校规范和加强学术委员会建设，完善内部治理结构，保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用，教育部根据《中华人民共和国高等教育法》及相关规定制定了《高等学校学术委员会规程》，对学术委员会的结构组成、职责权限、运行制度等方面都做出了明确规定。2014年，中共中央办公厅出台《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校長负责制的实施意见》，要求加强学术组织建设，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学风建设等方面的重要作用。学术委员会是高校内部治理结构的重要组成部分，对于培育大学精神以及实现学校治理效果的优质化具有不可替代的关键作用。要充分发挥学术委员会在学校学术事务中的主体作用，应着重处理好以下三个方面的关系。 （1）正確处理行政权力和学术权力的关系。学术权力是学校内部治理结构的重要组成部分，是办学自主权的重要体现，是教授治校的有效载体。在党委领导下的校长负责制的制度框架内，学术权力是在党委领导下和行政权力的指导下开展工作的。但是，校党委书记和校长应尊重并支持学术委员会独立行使职权，并提供必要的条件以保障学术委员会正常开展工作。学校出台的涉及学术委员会职责权限的各项规划、标准、章程，应提交学术委员会审议或交其直接做出决定;学校实施的事项，凡涉及对学术水平做出评价的，应由学术委员会组织进行评定;制定与学术事务相关的全局性的重大发展规划时，学校在做出决策前应由学术委员会提出咨询意见。学术委员会运作方式主要是实行例会制度和年度报告制度，例会的议事决策实行少数服从多数的原则，做出的决定应予以公示。学术委员会对学校整体的学术水平、学科发展、人才培养质量等进行全面评价，提出意见建议，并对学术委员会的运行及职责履行情况进行总结，形成年度报告，提交教职工代表大会审议。
（2）正确处理学术委员会内部的组织关系。学术委员会实行任期制，委员由校长聘任，主任委员由校长提名、全体委员选举产生。学术委员会的人员组成应做到三个合理：职称结构合理，除具有正高以上专业技术职务人员外，应当有一定比例的青年教师;专业结构合理，要兼顾不同的学科和专业;人员比例合理，以不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授为主，还要有一定比例的担任学校及职能部门党政领导职务的委员。学术委员会下设学科建设、教师聘任、教学指导、科学研究、学术道德等若干专门委员会。院系按照学科领域设置学术分委员会，学术分委员会应按照学术委员会章程建立组织规程，根据学术委员会的授权开展工作，向学术委员会报告工作，接受学术委员会的指导和监督。学术委员会设立秘书处负责处理学术委员会的日常事务，学术委员会的运行经费应纳入学校预算安排。学术委员会委员在任期内有因故不能履职、怠于履行职责、违法、违反教师职业道德或学术不端行为等情形的，学术委员会经全体会议讨论决定，有权免除或同意其辞去委员职务。
（3）正确处理权利与义务的关系。从法律的角度看，权利和义务是对等的、相互制约的，享有权利就要履行相应的义务。只享有权利不履行义务，或者只履行义务不享有权利，都是有违公平公正原则的。学术委员会委员享有与学术事务相关的学校各项管理制度和信息的知情权、就学术事务对学校相关职能部门的质询权、在学术委员会会议中的审议表决权、对学校学术事务及学术委员会工作的监督权等权利。同时，学术委员会委员必须履行遵守国家法律、学术委员会章程、学术规范的义务，必须履行恪守学术道德、勤勉尽职、积极参加学术委员会会议及有关活动的义务。
注释
①《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，中华人民共和国教育部网站，http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html，2010年7月29日。
②《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》，中华人民共和国教育部网站，http：//www.moe.edu.cn/s78/A02/zfs__left/s6528/s6529/201412/t20141222_182222.html，2014年12月22日。
③《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，中华人民共和国教育部网站，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201505/t20150506_189460.html，2015年5月6日。
④《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，中华人民共和国教育部网站，http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s7049/201704/t20170405_301912.html，2017年4月5日。
⑤顾海良：《完善内部治理结构 建设现代大学制》，《中国高等教育》2010年第Z3期。
⑥张建初：《现代大学制度下的大学治理结构》，《教育评论》2009年第5期。
⑦张海滨：《激励相容视角下的大学内部治理》，《教育发展研究》2012年第1期。
⑧郭平等：《大学内部治理结构的功能及其实现路径》，《教育研究》2013年第7期。
⑨曹叔亮：《大学内部治理的关键自变量及其改革路径》，《教育发展研究》2014年第23期。
⑩仰丙灿：《学院自治：大学内部治理结构优化的路径选择》，《复旦教育论坛》2015年第5期。
林群等：《大学章程建设与现代大学制度创新》，《教育研究》2013年第9期;黄兴胜等：《大学章程与大学内部治理——基于英国、意大利大学章程建设的考察报告》，《中国高教研究》2014年第1期。
宣勇：《外儒内道：大学去行政化的策略》，《教育研究》2010年第6期。
刘松年：《论大学内部治理结构中的民主管理》，《国家教育行政学院学报》2013年第6期。
参见[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达等译，上海译文出版社，2012年，第1—20页。
责任编辑：若 水
Four Key Points of Improving the Internal Governance Structure of Colleges and Universities
Qi Xiaosi
Abstract： The internal governance structure of colleges and universities is a hot issue in the field of higher education research in recent years. Optimizing and improving the internal governance structure of colleges and universities is an important prerequisite for promoting the modernization of education in China. At present， the administrative management mode of colleges and universities is a prominent problem in the internal governance structure of colleges and universities in China. In view of the difficulties faced with colleges and universities in our country， such as the execution of institutions and the operation of power， the theory of autonomous governance has important guiding value for improving the internal governance structure of colleges and universities and promoting the construction of internal governance system and governance capacity. Establishing advanced governance concept， strengthening system design， making good use of the autonomy in running schools， and promoting the de-administration of academic affairs are the four important points to realize the scientific， legalized， democratized and high-quality internal governance structure of colleges and universities.
Key words： self - governance; colleges and universities; organizational structure; internal governance