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县城一头连着大城市，一头连着广袤乡村，是融合城乡发展要素的重要枢纽。县城城镇化是破局当前疫情引发的经济困局、进入发展新空间的重要途径。那么，应如何有效开展县城城镇化补短板强弱项工作？相关权威人士及专家学者纷纷建言献策。
基础设施补短强弱
“当前最为紧迫的是适应常态化疫情防控需求，优先支持公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设。”国家发展改革委规划司有关负责人表示。抓紧落实《公共卫生防控救治能力建设方案》，加强公立医疗卫生机构建设，提高平战结合能力；抓紧落实《医疗废物集中处置设施能力建设实施方案》，健全医疗废物收集转运处置体系，防止疾病传播。同时，有序推进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效。
公共设施落后、配套设施不齐、缺乏物业管理是老旧小区城市发展的重要短板。专家学者普遍认为，县城城镇化强弱项、补短板不应忽视老旧城区改造。
住房和城乡建设部相关负责人表示，经过摸底测算，需要改造的2000年以前建成的老旧小区大概有30亿平方米，今年计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民700万户。
“我们在总量上已经基本解决住房短缺问题，但老百姓的住房条件还有很大的提升空间，2000年以前建设的住房大约占到总量的一半。”国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松说，老旧小区改造不仅事关民生，而且也能挖掘出巨大的内需潜力。城市居民各项生活需求很大，但基层社区公共服务供给相对不足，老旧小区改造能够增加大量的社区公共服务产品供给，在更好地满足居民需求、扩大消费的同时优化城市发展基础。
邓郁松强调：“老旧小区改造不仅是硬件设施的改造，还包括公共服务的提升，是一项供给侧结构性改革。”
项目资金从哪里来
县城城镇化补短板强弱项项目的资金从哪里来？这成为人们关注的焦点。
我国县城基础设施和公共服务体系建设主要由县和县级市自身推动，资金来源的大头是财政资金。近年来，由于县城房地产开发比较活跃，土地出让金也水涨船高。中国社科院工业经济研究所研究员陈耀表示，大部分县城的财力不足以支撑城镇化补短板所需资金。我国的县域，除了百强县等少数县的财政实力相对好一些之外，绝大部分的县都是“吃饭财政”。财政的相当一部分支出是财政供养人员支出，教育领域的财政负担也比较重，完全靠当地的力量有些捉襟见肘。
有专家建议，县城城镇化公益性项目要加大财政转移支付力度。和大城市一样，不少县城也有城投公司，但由于种种原因，获得银行授信以及发债都很困难，而通过其他途径融资的成本比较高，同样不能支撑补短板所需资金。陈耀建议，对于县城公益性项目建设，要根据当地的财力，加大上一级财政转移支付力度。
“补短板其中很大部分是上一级的转移支付，包括市级、省级，甚至中央一级；对于非省直管县，要靠市、县两级给予一定支持；西部县城则需要中央财政加大支持力度。”陈耀说。
中国国际经济交流中心研究部研究员马庆斌表示，公益性项目也要细分，有的可以用发债的方式融资。“公益性项目有一定的收益，但市场资本和社会资本对此不太感兴趣，虽然风险不大，但投资长、收益低。当收益率达不到社会资本预期时，可以采用发债的方式，比如地方专项债或抗疫特别国债。”
马庆斌建议：“前期当社会资本收益还看不清楚的时候，政府要发挥作用，比如用开发性金融、专项企业债券等社会化方式，以财政资金为引导的基础设施投资基金，再逐步采取PPP或者BOT等多元化的方式，让社会资本有序进入。”
对于资金来源的问题，国家发改委的思路是——统筹发挥政府和市场“两只手”的作用，区分公益性、准公益性和经营性项目，合理设计资金保障方式，既拓宽财政资金投入渠道，又调动金融资本和工商资本投入的积极性。”
具体可以从两方面获得项目资金：
一是加大财政资金支持力度。坚持“资金跟着项目走”，落实政府投资重点支持“两新一重”建设的要求，针对县城公益性固定资产投资项目，设计多元化的财政性资金投入保障机制。县城公益性项目主要通过地方政府财政资金予以投入，符合条件的县城公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持。对于其中有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目，除上述资金支持渠道外，还可通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。
二是吸引社会资本投入。针对县城准公益性及经营性固定资产投资项目，设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制。对于符合条件的大中型准公益性及经营性项目，可通过健全政银企对接机制，利用开发性政策性商业性金融、国家城乡融合发展基金予以融资支持。对于符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。规范有序推广PPP模式，激发民间投资参与投入的积极性。
工作时序如何安排
县城城镇化补短板强弱项的工作时序如何安排？国家发改委的部署是——将依据全国主体功能区规划及各省级主体功能区规划，立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类推进建设的支持引导机制。优先支持东部地区基础较好县城建设，率先实现城镇化高质量发展。有序支持中西部和东北城镇化地区县城（含边境地区重点县城）建设，加快增强人口经济承载能力。合理引导中西部和东北农产品主产区、重点生态功能区县城建设，提高对農业农村发展和生态环境保护的保障能力。
“在此基础上，为加快形成投资效益、尽快形成实物工作量，并强化典型引路、发挥头雁效应，我们将会同各地区以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求，在120个县及县级市开展示范工作。”国家发展改革委规划司有关负责人表示，“对于这些示范县及县级市将加大中央财政性资金等政策支持力度，支持其围绕县城城镇化补短板、强弱项项目范畴，建设示范性项目，创新资金投入方式与运营模式，并以现场会、典型案例推介等方式推广好的经验和做法。” 据国家发改委介绍，120个示范县及县级市的基本情况如下：一是从数量上看，示范县及县级市数量为120个，占全国县及县级市（1881个）的6%。二是从结构上看，在示范名单中，县的数量占2/3，县级市数量占1/3。三是从分布上看，长江三角洲区域、粤港澳大湾区等东部地区县城58个，中部地区县城31个，占示范数量的74%，其中湖北、浙江、江苏、广东、福建、山东各10个；西部和东北地区有条件县城31个，其中边境城市5个。四是从区位上看，中心城市周边和有关省份初步编制完成的9个都市圈规划内的县城为81个，占示范数量的68%。
“县级政府综合债务率预警县及县级市一概不纳入此次县城城镇化补短板强弱项的试点。”国家发改委相关负责人说。
让产业融合城乡要素
市县政府应如何谋划县城城镇化补短板强弱项的工作？
“产业是城市发展的最大推动力，也是融合城乡发展要素的枢纽，市县政府应抓住县城城镇化机遇大力发展产业。”陈耀说。县城在招商引资发展平台经济方面拥有明显优势，发展的空间比较大，像园区建设方面，有一些县甚至有国家级的园区，园区的平台也在建设，空间也在扩大。再者就是环境的容量还是比较大的，承载的产业可选择的范围也比较宽。从绝大多数城市的城镇化历程看，产业是城市发展的支撑和最大推动力。由于大城市辐射带动以及产业转移的加速，我国一些区位条件较好、交通便利的县城，近年来产业集聚区不断成长壮大。
中国国际经济交流中心研究部研究员马庆斌认为，县城产业定位要多样化。我国1800多个县和县级市的发展条件与阶段差别较大，以园区经济为代表的平台经济并不适合所有县城，很多县城的产业定位应该是城乡要素枢纽。
“比如边境地区，或者农业地区，甚至是生态保护区、牧区、农牧区，这些县更多还是要发挥城乡接合部的作用，对农村、周边的城镇起到商品、物流以及其他一些公共服务方面的枢纽作用、综合配套作用，包括管理的作用。”马庆斌说。
对于如何发展产业，国家发改委的总体部署是：“各地区要综合考虑发展需求、资金保障、财务平衡及收益状况，本着‘缺什么补什么’的原则，坚持靶向发力、精准施策，分阶段、有步骤地滚动谋划设计不同性质的固定资产投资项目，成熟一批、实施一批。”市县政府要着重从两方面进行谋划：一是着眼保障县域经济社会正常运行，加快谋划一批完善县城基本功能、无偿满足公共需要的公益性项目，以及有一定收益但难以商业化合规融资的公益性项目；二是着眼释放政府投资乘数效应，科学谋划一批具备一定市场化运作条件的准公益性项目；探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。
国家发展改革委规划司有关负责人还强调，市县级人民政府在项
目谋划、储备、实施的过程中，需要注意避免五类问题：一是严防地方政府债务风险，坚持尽力而为、量力而行，审慎论证项目的可行性，优选项目，精准补短板，不留后遗症；二是严防“大水漫灌”，确保精准投资、提高投资效益；三是严防“半拉子工程”，确保项目资金来源可靠、规模充足；四是严防“大拆大建”，鼓励优先采取改扩建方式，必要时采取新建迁建方式；五是严防“贪大求洋”，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，优化建筑设计和风貌管理。
补齐人才短板释放市场活力就地城镇化
“县城城镇化应尽全力补齐人才短板。”这是陈耀的观点。对于县城产业发展中的最大困难，陈耀认为是人才短板。近年来，县城技术型、技能型人才回流明显，但创新型、管理型人才缺口较大。
陈耀说：“现在高学历人才到县城这一级的比例还是非常小，硕士、博士一般都很少，有些基本上没有。优秀人才一般都是县里面自己培养起来的，也会被市里、省里挖走，所以县城人才是非常短缺的。”
马庆斌认为，需要加快推动公共服务均等化进程，才能让县城留住人才。他举例说：“比如前段时间我们去一个中部地区的县城调研，他们高薪聘请了一位医生到他们县医院工作，但是干了半年医生就辞职了。管理的理念是一方面原因，另一方面则是病人还是跑到大城市去了，他的手术量跟不上，技术退化得很快。这需要考虑卫生体制上怎么分疗诊治，怎么让更多的病人愿意在县城治病而不是纷纷跑到大城市去。”
“释放市场主体活力，也是县城城镇化必须要注意的地方。”马庆斌说。他去过全国的很多地方调研，只要是发展快的地方，都是管理机制比较活的地方，或者说放管服改革比较好的地方。马庆斌还认为，县城也要讲营商环境，也要讲法治化管理，也就是政府和企业之间能不能更好地按照市场化和法治化原则，更好地处理关系。
专家学者还认为，“海盐的就地城镇化样本”也值得市县政府参考。就地城镇化，是当前新型城镇化的主要发展模式之一，也是践行乡村振兴战略的重要舉措。
近年来，在乡村振兴战略的大背景下，海盐县以深化农村产权制度改革为切入点，通过“确权”“赋能”“同待遇”，探索出一条中国东部沿海较发达地区推进乡村振兴的有效路径，逐步形成了乡村振兴与城镇化融合推进的就地城镇化“海盐样本”，既就地实现了传统乡村生活向现代城镇化社会的转型，又避免了异地城镇化过程中的各种“城市病”与“农村空心化”等一系列社会矛盾，获得了全国各地的广泛关注，被新华社称为“海盐的就地城镇化样本”。
基础设施补短强弱
“当前最为紧迫的是适应常态化疫情防控需求，优先支持公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设。”国家发展改革委规划司有关负责人表示。抓紧落实《公共卫生防控救治能力建设方案》，加强公立医疗卫生机构建设，提高平战结合能力；抓紧落实《医疗废物集中处置设施能力建设实施方案》，健全医疗废物收集转运处置体系，防止疾病传播。同时，有序推进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效。
公共设施落后、配套设施不齐、缺乏物业管理是老旧小区城市发展的重要短板。专家学者普遍认为，县城城镇化强弱项、补短板不应忽视老旧城区改造。
住房和城乡建设部相关负责人表示，经过摸底测算，需要改造的2000年以前建成的老旧小区大概有30亿平方米，今年计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民700万户。
“我们在总量上已经基本解决住房短缺问题，但老百姓的住房条件还有很大的提升空间，2000年以前建设的住房大约占到总量的一半。”国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松说，老旧小区改造不仅事关民生，而且也能挖掘出巨大的内需潜力。城市居民各项生活需求很大，但基层社区公共服务供给相对不足，老旧小区改造能够增加大量的社区公共服务产品供给，在更好地满足居民需求、扩大消费的同时优化城市发展基础。
邓郁松强调：“老旧小区改造不仅是硬件设施的改造，还包括公共服务的提升，是一项供给侧结构性改革。”
项目资金从哪里来
县城城镇化补短板强弱项项目的资金从哪里来？这成为人们关注的焦点。
我国县城基础设施和公共服务体系建设主要由县和县级市自身推动，资金来源的大头是财政资金。近年来，由于县城房地产开发比较活跃，土地出让金也水涨船高。中国社科院工业经济研究所研究员陈耀表示，大部分县城的财力不足以支撑城镇化补短板所需资金。我国的县域，除了百强县等少数县的财政实力相对好一些之外，绝大部分的县都是“吃饭财政”。财政的相当一部分支出是财政供养人员支出，教育领域的财政负担也比较重，完全靠当地的力量有些捉襟见肘。
有专家建议，县城城镇化公益性项目要加大财政转移支付力度。和大城市一样，不少县城也有城投公司，但由于种种原因，获得银行授信以及发债都很困难，而通过其他途径融资的成本比较高，同样不能支撑补短板所需资金。陈耀建议，对于县城公益性项目建设，要根据当地的财力，加大上一级财政转移支付力度。
“补短板其中很大部分是上一级的转移支付，包括市级、省级，甚至中央一级；对于非省直管县，要靠市、县两级给予一定支持；西部县城则需要中央财政加大支持力度。”陈耀说。
中国国际经济交流中心研究部研究员马庆斌表示，公益性项目也要细分，有的可以用发债的方式融资。“公益性项目有一定的收益，但市场资本和社会资本对此不太感兴趣，虽然风险不大，但投资长、收益低。当收益率达不到社会资本预期时，可以采用发债的方式，比如地方专项债或抗疫特别国债。”
马庆斌建议：“前期当社会资本收益还看不清楚的时候，政府要发挥作用，比如用开发性金融、专项企业债券等社会化方式，以财政资金为引导的基础设施投资基金，再逐步采取PPP或者BOT等多元化的方式，让社会资本有序进入。”
对于资金来源的问题，国家发改委的思路是——统筹发挥政府和市场“两只手”的作用，区分公益性、准公益性和经营性项目，合理设计资金保障方式，既拓宽财政资金投入渠道，又调动金融资本和工商资本投入的积极性。”
具体可以从两方面获得项目资金：
一是加大财政资金支持力度。坚持“资金跟着项目走”，落实政府投资重点支持“两新一重”建设的要求，针对县城公益性固定资产投资项目，设计多元化的财政性资金投入保障机制。县城公益性项目主要通过地方政府财政资金予以投入，符合条件的县城公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持。对于其中有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目，除上述资金支持渠道外，还可通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。
二是吸引社会资本投入。针对县城准公益性及经营性固定资产投资项目，设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制。对于符合条件的大中型准公益性及经营性项目，可通过健全政银企对接机制，利用开发性政策性商业性金融、国家城乡融合发展基金予以融资支持。对于符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。规范有序推广PPP模式，激发民间投资参与投入的积极性。
工作时序如何安排
县城城镇化补短板强弱项的工作时序如何安排？国家发改委的部署是——将依据全国主体功能区规划及各省级主体功能区规划，立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类推进建设的支持引导机制。优先支持东部地区基础较好县城建设，率先实现城镇化高质量发展。有序支持中西部和东北城镇化地区县城（含边境地区重点县城）建设，加快增强人口经济承载能力。合理引导中西部和东北农产品主产区、重点生态功能区县城建设，提高对農业农村发展和生态环境保护的保障能力。
“在此基础上，为加快形成投资效益、尽快形成实物工作量，并强化典型引路、发挥头雁效应，我们将会同各地区以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求，在120个县及县级市开展示范工作。”国家发展改革委规划司有关负责人表示，“对于这些示范县及县级市将加大中央财政性资金等政策支持力度，支持其围绕县城城镇化补短板、强弱项项目范畴，建设示范性项目，创新资金投入方式与运营模式，并以现场会、典型案例推介等方式推广好的经验和做法。” 据国家发改委介绍，120个示范县及县级市的基本情况如下：一是从数量上看，示范县及县级市数量为120个，占全国县及县级市（1881个）的6%。二是从结构上看，在示范名单中，县的数量占2/3，县级市数量占1/3。三是从分布上看，长江三角洲区域、粤港澳大湾区等东部地区县城58个，中部地区县城31个，占示范数量的74%，其中湖北、浙江、江苏、广东、福建、山东各10个；西部和东北地区有条件县城31个，其中边境城市5个。四是从区位上看，中心城市周边和有关省份初步编制完成的9个都市圈规划内的县城为81个，占示范数量的68%。
“县级政府综合债务率预警县及县级市一概不纳入此次县城城镇化补短板强弱项的试点。”国家发改委相关负责人说。
让产业融合城乡要素
市县政府应如何谋划县城城镇化补短板强弱项的工作？
“产业是城市发展的最大推动力，也是融合城乡发展要素的枢纽，市县政府应抓住县城城镇化机遇大力发展产业。”陈耀说。县城在招商引资发展平台经济方面拥有明显优势，发展的空间比较大，像园区建设方面，有一些县甚至有国家级的园区，园区的平台也在建设，空间也在扩大。再者就是环境的容量还是比较大的，承载的产业可选择的范围也比较宽。从绝大多数城市的城镇化历程看，产业是城市发展的支撑和最大推动力。由于大城市辐射带动以及产业转移的加速，我国一些区位条件较好、交通便利的县城，近年来产业集聚区不断成长壮大。
中国国际经济交流中心研究部研究员马庆斌认为，县城产业定位要多样化。我国1800多个县和县级市的发展条件与阶段差别较大，以园区经济为代表的平台经济并不适合所有县城，很多县城的产业定位应该是城乡要素枢纽。
“比如边境地区，或者农业地区，甚至是生态保护区、牧区、农牧区，这些县更多还是要发挥城乡接合部的作用，对农村、周边的城镇起到商品、物流以及其他一些公共服务方面的枢纽作用、综合配套作用，包括管理的作用。”马庆斌说。
对于如何发展产业，国家发改委的总体部署是：“各地区要综合考虑发展需求、资金保障、财务平衡及收益状况，本着‘缺什么补什么’的原则，坚持靶向发力、精准施策，分阶段、有步骤地滚动谋划设计不同性质的固定资产投资项目，成熟一批、实施一批。”市县政府要着重从两方面进行谋划：一是着眼保障县域经济社会正常运行，加快谋划一批完善县城基本功能、无偿满足公共需要的公益性项目，以及有一定收益但难以商业化合规融资的公益性项目；二是着眼释放政府投资乘数效应，科学谋划一批具备一定市场化运作条件的准公益性项目；探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。
国家发展改革委规划司有关负责人还强调，市县级人民政府在项
目谋划、储备、实施的过程中，需要注意避免五类问题：一是严防地方政府债务风险，坚持尽力而为、量力而行，审慎论证项目的可行性，优选项目，精准补短板，不留后遗症；二是严防“大水漫灌”，确保精准投资、提高投资效益；三是严防“半拉子工程”，确保项目资金来源可靠、规模充足；四是严防“大拆大建”，鼓励优先采取改扩建方式，必要时采取新建迁建方式；五是严防“贪大求洋”，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，优化建筑设计和风貌管理。
补齐人才短板释放市场活力就地城镇化
“县城城镇化应尽全力补齐人才短板。”这是陈耀的观点。对于县城产业发展中的最大困难，陈耀认为是人才短板。近年来，县城技术型、技能型人才回流明显，但创新型、管理型人才缺口较大。
陈耀说：“现在高学历人才到县城这一级的比例还是非常小，硕士、博士一般都很少，有些基本上没有。优秀人才一般都是县里面自己培养起来的，也会被市里、省里挖走，所以县城人才是非常短缺的。”
马庆斌认为，需要加快推动公共服务均等化进程，才能让县城留住人才。他举例说：“比如前段时间我们去一个中部地区的县城调研，他们高薪聘请了一位医生到他们县医院工作，但是干了半年医生就辞职了。管理的理念是一方面原因，另一方面则是病人还是跑到大城市去了，他的手术量跟不上，技术退化得很快。这需要考虑卫生体制上怎么分疗诊治，怎么让更多的病人愿意在县城治病而不是纷纷跑到大城市去。”
“释放市场主体活力，也是县城城镇化必须要注意的地方。”马庆斌说。他去过全国的很多地方调研，只要是发展快的地方，都是管理机制比较活的地方，或者说放管服改革比较好的地方。马庆斌还认为，县城也要讲营商环境，也要讲法治化管理，也就是政府和企业之间能不能更好地按照市场化和法治化原则，更好地处理关系。
专家学者还认为，“海盐的就地城镇化样本”也值得市县政府参考。就地城镇化，是当前新型城镇化的主要发展模式之一，也是践行乡村振兴战略的重要舉措。
近年来，在乡村振兴战略的大背景下，海盐县以深化农村产权制度改革为切入点，通过“确权”“赋能”“同待遇”，探索出一条中国东部沿海较发达地区推进乡村振兴的有效路径，逐步形成了乡村振兴与城镇化融合推进的就地城镇化“海盐样本”，既就地实现了传统乡村生活向现代城镇化社会的转型，又避免了异地城镇化过程中的各种“城市病”与“农村空心化”等一系列社会矛盾，获得了全国各地的广泛关注，被新华社称为“海盐的就地城镇化样本”。