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摘 要：土地作为生产和生活的载体，因其自然和社会属性成为经济增长和社会进步的支撑和支持条件，土地整理对土地资源的合理配置和可持续利用有重要意义。本文从土地整理的现状和存在的问题出发，通过分析产生诸多问题的原因，提出解决土地整理过程中出现的诸如权属调整等问题的对策，以及作出一些有益的探索。
关键词：土地整理；权属;调整
中图分类号：D651.1文献标识码： A
一、引言
随着中国经济的发展，建设过程中在用地量会出现很大的改变，建设用地将使用到一定农用地时，特别是耕地，耕地的占补平衡形势变得更为严重。怎样在既满足国家政策需要，又不影响农村经济发展的同时来保护耕地，这是一个需要解决的问题。我国需要制定相关的投资方式对现有耕地进行保护，以此保证足够的粮食耕种面积，保持耕地总量动态平衡。
二、我国土地整理中出现的问题
（一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够。土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，如何整理，土地管理部门和其它相关部门虽然开展了大量研究，但研究上作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理上作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题。比如说大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理上作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理上作带有很大的随意性。 因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。
（二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强。
1、将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象土程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整土程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多。
（三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断。
由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，整理前后土地的质量、数量发生变化，利益格局也随之变化，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。
三、 对土地整理的对策与思考
1、加快土地制度创新，积极探索农村土地整理制度改革。严格执行耕地保护政策，落实国家关于土地管理方面的法律法规，提高土地执法人员的素质，做到有法可依、执法必严、违法必究。开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查工作，加强政府对农村土地整理的监督和管理。农村土地制度的缺陷，表现在缺乏明确的土地经营管理制度，土地是农村最基本的生产要素，政府仍热采取行政手段而非市场的手段运作土地，采取直接的手段而非间接的手段对农村土地整理进行经营管理，这种管理带来的后果带来了土地资源的严重浪费，不能有效配置资源。对土地的管理政府应该在土地利用规划、地籍管理、土地地价监管、耕地保护政策方面进行严格控制，在土地经营方面应该交给市场调节，从而从宏观上对土地资源进行有效监督。
2、尽快明晰农村土地的产权主体，以解决土地整理过程中的纠纷。土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理化的过程。产权关系明晰才能提高主体的积极性，只有产权关系明确、产权界定合法，才能使农村土地资源都得到有效配置。当前，农村土地产权制度已不适合经济发展的要求，农村土地产权未能清晰界定各主体的权利、责任和利益，形成各利益主体之间的经济和法律的关系及利益制约关系。土地法律规定村民委员会或农村集体经济组织拥有农村集体土地的经营管理权和发包权，但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架。要规范土地整理，首先要解决的问题是要明晰农村土地的產权主体，土地整理是对已利用土地进行治理、调整和重新配置的过程，通过土地整理往往改变了土地的现状，原来的权属界线、用地位置、土地质量和性质发生了很大的变化。为了保证农民经过整理的耕地面积不减少、质量不降低。
3、 扩大土地整理的资金来源渠道，鼓励正常的投资行为。目前，我国大多数土地整理项目的资金筹措还是以国家为主、以政府有限的土地整理资金来解决日益紧张的人地关系，不能大规模的进行土地整理。资金问题的解决是开展土地管理上作的关健。资金来源应在以国家投入为主的前提下，运用各种优惠政策，吸进单位和个人资金，开展国际合作，引进和利用外资，鼓励通过合资、合作，吸引企业、其他经济组织和个人投入，允许民间资金进入土地整理市场，逐步形成土地开发整理多元融资渠道。
关键词：土地整理；权属;调整
中图分类号：D651.1文献标识码： A
一、引言
随着中国经济的发展，建设过程中在用地量会出现很大的改变，建设用地将使用到一定农用地时，特别是耕地，耕地的占补平衡形势变得更为严重。怎样在既满足国家政策需要，又不影响农村经济发展的同时来保护耕地，这是一个需要解决的问题。我国需要制定相关的投资方式对现有耕地进行保护，以此保证足够的粮食耕种面积，保持耕地总量动态平衡。
二、我国土地整理中出现的问题
（一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够。土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，如何整理，土地管理部门和其它相关部门虽然开展了大量研究，但研究上作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理上作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题。比如说大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理上作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理上作带有很大的随意性。 因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。
（二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强。
1、将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象土程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整土程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多。
（三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断。
由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，整理前后土地的质量、数量发生变化，利益格局也随之变化，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。
三、 对土地整理的对策与思考
1、加快土地制度创新，积极探索农村土地整理制度改革。严格执行耕地保护政策，落实国家关于土地管理方面的法律法规，提高土地执法人员的素质，做到有法可依、执法必严、违法必究。开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查工作，加强政府对农村土地整理的监督和管理。农村土地制度的缺陷，表现在缺乏明确的土地经营管理制度，土地是农村最基本的生产要素，政府仍热采取行政手段而非市场的手段运作土地，采取直接的手段而非间接的手段对农村土地整理进行经营管理，这种管理带来的后果带来了土地资源的严重浪费，不能有效配置资源。对土地的管理政府应该在土地利用规划、地籍管理、土地地价监管、耕地保护政策方面进行严格控制，在土地经营方面应该交给市场调节，从而从宏观上对土地资源进行有效监督。
2、尽快明晰农村土地的产权主体，以解决土地整理过程中的纠纷。土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理化的过程。产权关系明晰才能提高主体的积极性，只有产权关系明确、产权界定合法，才能使农村土地资源都得到有效配置。当前，农村土地产权制度已不适合经济发展的要求，农村土地产权未能清晰界定各主体的权利、责任和利益，形成各利益主体之间的经济和法律的关系及利益制约关系。土地法律规定村民委员会或农村集体经济组织拥有农村集体土地的经营管理权和发包权，但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架。要规范土地整理，首先要解决的问题是要明晰农村土地的產权主体，土地整理是对已利用土地进行治理、调整和重新配置的过程，通过土地整理往往改变了土地的现状，原来的权属界线、用地位置、土地质量和性质发生了很大的变化。为了保证农民经过整理的耕地面积不减少、质量不降低。
3、 扩大土地整理的资金来源渠道，鼓励正常的投资行为。目前，我国大多数土地整理项目的资金筹措还是以国家为主、以政府有限的土地整理资金来解决日益紧张的人地关系，不能大规模的进行土地整理。资金问题的解决是开展土地管理上作的关健。资金来源应在以国家投入为主的前提下，运用各种优惠政策，吸进单位和个人资金，开展国际合作，引进和利用外资，鼓励通过合资、合作，吸引企业、其他经济组织和个人投入，允许民间资金进入土地整理市场，逐步形成土地开发整理多元融资渠道。