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美国金融监管发展
20世纪初期，美国金融业的发展与整个宏观经济的繁荣交相辉映，松散的监管制度使各大金融机构在利益的驱使下毫无节制地扩张。1929～1933年间，美国经历了严重的经济危机。1933年6月16日，为整顿混乱的金融秩序，使金融机构的行为处于监管部门的控制之下，刚刚上任的罗斯福总统签署了著名的《格拉斯-斯蒂格尔法案》。该法案明确了商业银行与投资银行的区别，并且严格限制商业银行与投资银行涉足相互的业务。这一法案是美国金融当局给“垂危”的美国经济开出的一剂猛药，也是理顺金融秩序的重要举措。同时，《格拉斯-斯蒂格尔法案》的实施标志着美国金融业开始了长达半个多世纪的分业经营。
在长达半个多世纪的单一银行分业经营之后，美国对金融业的监管开始逐渐放松。1980年，美国国会通过了《存款机构自由化与货币控制法案》。该法案一方面赋予美联储对非成员银行的监管职能，另一方面放松了对金融机构存贷款利率的限制。该法案的实施显示了美国金融当局对金融业发展的支持，也标志着放松金融监管的开始。
美国金融监管体系在20年的时间里，不断通过立法形式放松对金融业的监管，从1980年前的严厉甚至刻薄的监管制度演变到2000年的十分宽松的监管环境。美国金融业从1980年金融管制放松开始，经历了爆发式的增长。随着兼并收购活动的合法化，美国银行数量则开始减少。
2000年之后至2007～2009年金融危机爆发前，监管的放松与金融创新技术的快速发展使美国金融业加速膨胀。此阶段，在金融业的支持下，美国以房地产行业为代表的消费类行业经历了快速增长，资产泡沫不断积聚。2007年，次贷危机的爆发引发了整个金融行业的破产浪潮，投资银行、商业银行均深受打击，贝尔斯登、雷曼兄弟等一些危机之前风光无限的大型金融机构在危机过后已经不复存在。
美国金融当局的监管体系曾是其他国家效仿的样板，然而该体系在危机中起到的作用甚微。美国政府在危机前数年的不作为也是导致危机爆发的间接原因之一。
金融危机后的监管措施
自2009年至今，美国政府一直在通过制定新的法规来推行新的金融监管措施。虽然改革受到来自金融机构、政治团体等多方阻力，到目前为止仍进展缓慢，但美联储、美国财政部、美国国会等部门都在试图推进这场空前的金融监管改革，以“沃尔克规则”、《多德-弗兰克法案》为代表的新的法规在重重阻力下已经成为美国法律。两年来，美国金融监管的重要变革主要体现在如下五个方面。
第一，限制银行业自营业务。在近年来众多的监管政策中，“沃尔克规则”无疑最受金融界关注。保罗•沃尔克为前美联储主席，2009～2011年任总统经济复兴顾问委员会主席，以治理通胀、主张对金融机构实施铁腕管理而闻名。危机爆发后，沃尔克多次呼吁限制金融机构的业务活动，以降低其对经济的负面影响。沃尔克认为，银行机构受到政府的隐性财政支持，故应禁止这些机构从事高风险业务，例如参股投资对冲基金和私募基金，因为这些交易难以得到有效监管，并且与商业银行业务存在利益冲突。2010年1月，美国总统奥巴马提出了旨在限制商业银行过度涉足高风险业务的“沃尔克规则”。该规则禁止银行集团参股私募基金或对冲基金，限制自营证券买卖以及银行负债业务的类别。
一些激进人士甚至认为，商业银行应回归到存款、贷款、支票与结算等传统业务中来，应禁止商业银行涉足其他金融与非金融领域。但在金融业日益融合的今天，这样的提议很难成为现实。
第二，扩大金融监管范围。2009年6月，美国财政部发布了一份指导性文件——《金融监管改革：新基础》。该文件从两方面扩大了监管的覆盖面。一方面，该文件定义了一级金融持股公司概念，以明晰监管对象的范围和特征。另一方面，该文件在明确了各监管主体职责的同时，扩大了美联储的监管范围。此前，根据《金融服务现代化法案》，美联储只对银行进行严格监管，而对非银行金融机构缺乏有效监视。而该文件赋予美联储对金融持股公司中银行业务与非银行业务均进行监管的权力，清除了监管盲区。
第三，对大型金融机构与复杂金融产品的监管。2009年12月，美国颁布了《金融改革法案》，从消费者保护、复杂金融产品管制、降低大型金融机构对经济的影响等方面做出新的规定。该法案提出了“缓冲垫”机制，即成立总额为1500亿美元的应急基金，在问题金融企业濒临破产或需要被临时接管时启用。该法案还建议成立消费金融保护机构，对住房抵押贷款、信用卡等消费金融产品实施监管。此外，该法案授予监管机构分拆大型金融集团的权力，可对大型金融企业实施更为严格的监管。该法案授权联邦审计署对美联储的行为进行审计，虽然美联储认为这将对其在货币政策制定、金融监管实施等方面的执行力产生不利影响，但法案认为监管者的行为亦需要得到有效的监视。
第四，设立新的监管部门。在2009年通过的《金融改革法案》基础上，美国政府于2010年7月颁布了《多德-弗兰克法案》。该法案旨在全面应对金融危机中出现的金融监管不足问题，被认为是继《格拉斯-斯蒂格尔法案》之后最具影响力的金融改革法案，将对美国金融监管模式、金融监管环境、金融监管主客体以及金融业的方方面面产生深远影响。
根据《多德-弗兰克法案》，美国将成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险，赋予政府接管或关闭金融机构的权力。同时，在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局，对提供各类消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。
第五，最低资本要求。危机中很多银行的自有资本难以满足应对损失之需。为此，以美联储和美国联邦存款保险公司为代表的金融监管机构试图推行新的最低资本要求。根据《多德-弗兰克法案》的要求，2011年6月中旬，美国金融当局发布了针对银行最低资本要求的新规定，以加强银行在应对危机时的抗风险能力。根据新规定的要求，美国“系统重要性”银行首先基于社区银行所使用的公式以及按照“巴塞尔协议Ⅱ”提供的算法来计算最低资本要求，随后银行须使用其中数值较大者作为最低资本标准。该规则实施后，美国大型银行将不能利用自己的模型来计算资本要求，新的计算模型将使得美国大型银行具有更高的资本充足率。一些银行为达到最低资本要求，可能需要通过收缩业务规模来达到监管标准。
评价与展望
上述一系列的文件、法规反映了美国金融监管者正在着力弥补金融危机暴露出来的监管漏洞，力图通过完善监管体系、强化监管权责来阻止危机的再次爆发。本文认为，美国监管者的一系列动作的确能够改善对金融机构的监管。首先，监管改革有利于消除监管盲区，以银行集团的非银行业务为代表的被疏于监管的“地带”将受到美联储与联邦存款保险公司的重视；其次，监管改革有利于增强金融机构自身的抗风险能力；最后，监管改革有利于强化监管机构职权。
此外，监管与以政府注资为代表的扶持措施并举有利于减少短期内对金融业与宏观经济的负面影响。美国政府深知，在饱受金融危机重创之后，美国各大金融机构需要规范与帮扶并举，以最大限度地降低其破产风险，减少对经济的不利影响。因此，在发布严厉监管措施的同时，美国政府也对花旗集团、美国国际集团等大型金融机构伸出援手，为这些金融机构注入大笔资金。2008年10月颁布的《紧急经济稳定法案》，授权美国财政部运用7000亿美元政府资金购买金融体系内的不良资产以及向国内外金融机构注资。美国运通公司等非银行机构也得到了政府援助计划的扶持。
目前，监管新规的推行速度慢于预期。新规中最为引人注目的“沃尔克规则”虽已写入法律，但目前还没有正式推行。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫•斯蒂格利茨以及英格兰银行行长默文•金恩等经济学家均支持沃尔克的改革建议。然而，美国国内对金融监管改革的看法褒贬不一。由于共和党和高盛、摩根士丹利等金融机构对一系列的金融改革措施并不支持，导致监管新规的推行困难重重。一些市场人士担忧监管新规会损害美国银行业的国际竞争力。无论如何，“沃尔克规则”和《多德-弗兰克法案》都标志着美国的金融体系“去监管化”的结束，尽管没有《格拉斯-斯蒂格尔法案》那样严厉，但无疑将使美国金融监管进入一个全新时期。
一些分析人士担忧美国金融业将会重新走向分业经营，也有人担心美国金融业混业经营最终将会走向政府、金融机构与企业一家的德日模式。本文认为，分业与混业各有利弊：分业有利于监管和控制风险，是监管水平低下、金融企业自身机制不健全时期的选择；产权关系不明晰的混业并无益于经济的健康发展，有秩序的、权责明晰的混业经营有助于银行本身抵御风险。在金融与经济日趋融为一体的今天，美国不可能重新回到《格拉斯-斯蒂格尔法案》时的状态。与监管同步、健康透明的混业经营是金融业未来的合适选择。
(作者单位：中国工商银行 中国民生银行)
20世纪初期，美国金融业的发展与整个宏观经济的繁荣交相辉映，松散的监管制度使各大金融机构在利益的驱使下毫无节制地扩张。1929～1933年间，美国经历了严重的经济危机。1933年6月16日，为整顿混乱的金融秩序，使金融机构的行为处于监管部门的控制之下，刚刚上任的罗斯福总统签署了著名的《格拉斯-斯蒂格尔法案》。该法案明确了商业银行与投资银行的区别，并且严格限制商业银行与投资银行涉足相互的业务。这一法案是美国金融当局给“垂危”的美国经济开出的一剂猛药，也是理顺金融秩序的重要举措。同时，《格拉斯-斯蒂格尔法案》的实施标志着美国金融业开始了长达半个多世纪的分业经营。
在长达半个多世纪的单一银行分业经营之后，美国对金融业的监管开始逐渐放松。1980年，美国国会通过了《存款机构自由化与货币控制法案》。该法案一方面赋予美联储对非成员银行的监管职能，另一方面放松了对金融机构存贷款利率的限制。该法案的实施显示了美国金融当局对金融业发展的支持，也标志着放松金融监管的开始。
美国金融监管体系在20年的时间里，不断通过立法形式放松对金融业的监管，从1980年前的严厉甚至刻薄的监管制度演变到2000年的十分宽松的监管环境。美国金融业从1980年金融管制放松开始，经历了爆发式的增长。随着兼并收购活动的合法化，美国银行数量则开始减少。
2000年之后至2007～2009年金融危机爆发前，监管的放松与金融创新技术的快速发展使美国金融业加速膨胀。此阶段，在金融业的支持下，美国以房地产行业为代表的消费类行业经历了快速增长，资产泡沫不断积聚。2007年，次贷危机的爆发引发了整个金融行业的破产浪潮，投资银行、商业银行均深受打击，贝尔斯登、雷曼兄弟等一些危机之前风光无限的大型金融机构在危机过后已经不复存在。
美国金融当局的监管体系曾是其他国家效仿的样板，然而该体系在危机中起到的作用甚微。美国政府在危机前数年的不作为也是导致危机爆发的间接原因之一。
金融危机后的监管措施
自2009年至今，美国政府一直在通过制定新的法规来推行新的金融监管措施。虽然改革受到来自金融机构、政治团体等多方阻力，到目前为止仍进展缓慢，但美联储、美国财政部、美国国会等部门都在试图推进这场空前的金融监管改革，以“沃尔克规则”、《多德-弗兰克法案》为代表的新的法规在重重阻力下已经成为美国法律。两年来，美国金融监管的重要变革主要体现在如下五个方面。
第一，限制银行业自营业务。在近年来众多的监管政策中，“沃尔克规则”无疑最受金融界关注。保罗•沃尔克为前美联储主席，2009～2011年任总统经济复兴顾问委员会主席，以治理通胀、主张对金融机构实施铁腕管理而闻名。危机爆发后，沃尔克多次呼吁限制金融机构的业务活动，以降低其对经济的负面影响。沃尔克认为，银行机构受到政府的隐性财政支持，故应禁止这些机构从事高风险业务，例如参股投资对冲基金和私募基金，因为这些交易难以得到有效监管，并且与商业银行业务存在利益冲突。2010年1月，美国总统奥巴马提出了旨在限制商业银行过度涉足高风险业务的“沃尔克规则”。该规则禁止银行集团参股私募基金或对冲基金，限制自营证券买卖以及银行负债业务的类别。
一些激进人士甚至认为，商业银行应回归到存款、贷款、支票与结算等传统业务中来，应禁止商业银行涉足其他金融与非金融领域。但在金融业日益融合的今天，这样的提议很难成为现实。
第二，扩大金融监管范围。2009年6月，美国财政部发布了一份指导性文件——《金融监管改革：新基础》。该文件从两方面扩大了监管的覆盖面。一方面，该文件定义了一级金融持股公司概念，以明晰监管对象的范围和特征。另一方面，该文件在明确了各监管主体职责的同时，扩大了美联储的监管范围。此前，根据《金融服务现代化法案》，美联储只对银行进行严格监管，而对非银行金融机构缺乏有效监视。而该文件赋予美联储对金融持股公司中银行业务与非银行业务均进行监管的权力，清除了监管盲区。
第三，对大型金融机构与复杂金融产品的监管。2009年12月，美国颁布了《金融改革法案》，从消费者保护、复杂金融产品管制、降低大型金融机构对经济的影响等方面做出新的规定。该法案提出了“缓冲垫”机制，即成立总额为1500亿美元的应急基金，在问题金融企业濒临破产或需要被临时接管时启用。该法案还建议成立消费金融保护机构，对住房抵押贷款、信用卡等消费金融产品实施监管。此外，该法案授予监管机构分拆大型金融集团的权力，可对大型金融企业实施更为严格的监管。该法案授权联邦审计署对美联储的行为进行审计，虽然美联储认为这将对其在货币政策制定、金融监管实施等方面的执行力产生不利影响，但法案认为监管者的行为亦需要得到有效的监视。
第四，设立新的监管部门。在2009年通过的《金融改革法案》基础上，美国政府于2010年7月颁布了《多德-弗兰克法案》。该法案旨在全面应对金融危机中出现的金融监管不足问题，被认为是继《格拉斯-斯蒂格尔法案》之后最具影响力的金融改革法案，将对美国金融监管模式、金融监管环境、金融监管主客体以及金融业的方方面面产生深远影响。
根据《多德-弗兰克法案》，美国将成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险，赋予政府接管或关闭金融机构的权力。同时，在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局，对提供各类消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。
第五，最低资本要求。危机中很多银行的自有资本难以满足应对损失之需。为此，以美联储和美国联邦存款保险公司为代表的金融监管机构试图推行新的最低资本要求。根据《多德-弗兰克法案》的要求，2011年6月中旬，美国金融当局发布了针对银行最低资本要求的新规定，以加强银行在应对危机时的抗风险能力。根据新规定的要求，美国“系统重要性”银行首先基于社区银行所使用的公式以及按照“巴塞尔协议Ⅱ”提供的算法来计算最低资本要求，随后银行须使用其中数值较大者作为最低资本标准。该规则实施后，美国大型银行将不能利用自己的模型来计算资本要求，新的计算模型将使得美国大型银行具有更高的资本充足率。一些银行为达到最低资本要求，可能需要通过收缩业务规模来达到监管标准。
评价与展望
上述一系列的文件、法规反映了美国金融监管者正在着力弥补金融危机暴露出来的监管漏洞，力图通过完善监管体系、强化监管权责来阻止危机的再次爆发。本文认为，美国监管者的一系列动作的确能够改善对金融机构的监管。首先，监管改革有利于消除监管盲区，以银行集团的非银行业务为代表的被疏于监管的“地带”将受到美联储与联邦存款保险公司的重视；其次，监管改革有利于增强金融机构自身的抗风险能力；最后，监管改革有利于强化监管机构职权。
此外，监管与以政府注资为代表的扶持措施并举有利于减少短期内对金融业与宏观经济的负面影响。美国政府深知，在饱受金融危机重创之后，美国各大金融机构需要规范与帮扶并举，以最大限度地降低其破产风险，减少对经济的不利影响。因此，在发布严厉监管措施的同时，美国政府也对花旗集团、美国国际集团等大型金融机构伸出援手，为这些金融机构注入大笔资金。2008年10月颁布的《紧急经济稳定法案》，授权美国财政部运用7000亿美元政府资金购买金融体系内的不良资产以及向国内外金融机构注资。美国运通公司等非银行机构也得到了政府援助计划的扶持。
目前，监管新规的推行速度慢于预期。新规中最为引人注目的“沃尔克规则”虽已写入法律，但目前还没有正式推行。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫•斯蒂格利茨以及英格兰银行行长默文•金恩等经济学家均支持沃尔克的改革建议。然而，美国国内对金融监管改革的看法褒贬不一。由于共和党和高盛、摩根士丹利等金融机构对一系列的金融改革措施并不支持，导致监管新规的推行困难重重。一些市场人士担忧监管新规会损害美国银行业的国际竞争力。无论如何，“沃尔克规则”和《多德-弗兰克法案》都标志着美国的金融体系“去监管化”的结束，尽管没有《格拉斯-斯蒂格尔法案》那样严厉，但无疑将使美国金融监管进入一个全新时期。
一些分析人士担忧美国金融业将会重新走向分业经营，也有人担心美国金融业混业经营最终将会走向政府、金融机构与企业一家的德日模式。本文认为，分业与混业各有利弊：分业有利于监管和控制风险，是监管水平低下、金融企业自身机制不健全时期的选择；产权关系不明晰的混业并无益于经济的健康发展，有秩序的、权责明晰的混业经营有助于银行本身抵御风险。在金融与经济日趋融为一体的今天，美国不可能重新回到《格拉斯-斯蒂格尔法案》时的状态。与监管同步、健康透明的混业经营是金融业未来的合适选择。
(作者单位：中国工商银行 中国民生银行)