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摘要 淄博市“三个体系”助力脱贫攻坚。通过建立贫困村筛选评价指标、提升指标和返贫防控体系“三个体系”模式，打造贫困对象自我发展保障长效机制，着力推进贫困村提升工程。“三个体系”扶贫模式在集体经济收入、公共服务水平、基础设施建设及产业发展基础方面取得了显著成效。
关键词 扶贫模式 精准扶贫 贫困村
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.305
自2016年习近平总书记提出“六个精准”的扶贫要求以来，全国各地按照扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准、因村派人精准和脱贫成效精准的要求，因村因户因人施策，大量贫困村先后脱贫，贫困人口大幅度减少，精准扶贫政策成效显著。2018年，国务院扶贫办主任刘永富在十三届全国人大一次会议举行的记者会中介绍，2020年中国将消除绝对贫困，但相对贫困还会长期存在，要通过打赢攻坚战探索经验，建立一套比较好的体制机制。淄博市作为国家扶贫改革试验区，不断完善国家扶贫战略和政策体系，准确把握贫困地区经济社会发展的新特点、新趋势和扶贫开发的新要求，深入探索具有实践意义的新做法、新模式及新经验，为全国其他地区的扶贫工作起到了示范引领作用。
一、研究综述
目前，诸多专家和学者对精准扶贫的模式进行了研究，并形成了可供借鉴的经验启示。张笑芸，唐燕（2014）针对四川省扶贫工作存在的不足，提出了精准扶贫与创新及考核机制、转变政府职能、推进“两个跨越”三个结合，以进一步完善精准扶贫。广东省提出“双到”（规划到户、责任到人）扶贫模式，其基本工作思路是：靶向疗法，定村订户，定责定人，驻村帮扶，一村一策，一户一法，一定三年，限期脱贫，为我国扶贫开发建立精准扶贫工作机制，提供了典型示范和借鉴。湖北恩施龙凤镇创新“358”为主要特点的“龙风模式”（探索“三种”精准扶贫模式：产业扶贫、搬迁扶贫、定向扶贫三种模式，创新“五项”机制：创新投融资机制、镇村治理机制、农村产权经营机制、土地综合利用机制、公共服务均等化机制，重点解决“八大”民生难题：增收难、上学难、看病难、住房难、行路难、饮水难、用电难、留守难。），开启了脱贫致富奔小康的新局面。由此可见，创新扶贫模式是新时期精准扶贫的必然选择，各地主要在建立、完善精准扶贫体系的基础上，通过产业扶贫、搬迁扶贫、定向扶贫等扶贫模式，因村因户因人施策，解决与贫困户相关的各类民生难题，确保贫困户脱贫致富奔小康。那么，淄博市作为淄博市作为国家扶贫改革试验区，其精准扶贫的模式又有怎样的创新，取得了怎样的成效？
二、淄博市“三个体系”助力脱贫攻坚
淄博市结合扶贫改革试验区课题研究，瞄准“摘帽”贫困村，对标全面建成小康社会目标，探索建立筛选评价、指标提升和返贫防控“三个体系”，打造贫困对象自我发展保障长效机制，着力推进贫困村提升工程。
（一）建立筛选评价体系，找准巩固提升方向
按照新农村建设标准，建立产业发展、基础设施、集体经济、带头人队伍、基层治理能力等5个维度、6个一级指标、10个二级指标构成的贫困村筛选测度的指标体系。
一是建立基准指标。基准指标包括贫困发生率和集体经济收入2项，其中贫困发生率要低于2%，村集体经营性收入：山区村不低于3万元、平原村不低于5万元。二是建立扩展指标。扩展指标包括基础设施水平、产业发展水平、带头人队伍能力、基层治理能力4项一级指标，“五通十有”是否提质扩面、有无支柱或特色产业、近三年党员发展是否在乡镇排名后20%、村书记和村主任是否交叉任职、近三年有无涉及村干部问题上访、民主评议干部和党员满意度是否在乡镇排名后20%、近三年村内无法调节纠纷数是否在乡镇排名后20%、是否定期开展村级文化活动8项二级指标。三是建立参考标准。结合新农村建设，确定小康村村风民风美、村容整洁美、人居庭院美、文化生活美、友善和谐美、青山绿水美、管理民主美、生产条件美“八美”参考标准，对贫困村提升目标进行定位。
（二）建立提升指标体系，统筹推进重点工作
在壮大集体经济、提高班子建设水平、完善治理体系、构建现代农业产业体系、推进乡风文明建设上下“绣花”功夫，探索建立5项提升模式，由贫困村“对号入座”。
第一，壮大集体经济。充分发挥村级组织政治优势、当地产业资源优势和各类经营主体经营优势，分类推进资源开发型、资产盘活型、为农服务型、特色产业型、股份合作型、乡村旅游型6种村集体经济发展模式，以点带面推动经济薄弱村发展壮大村集体经济。
第二，建设过硬支部。开展实践教育培训，在村干部办实事、破难题、育产业过程中，提高干事创业能力。发挥驻村“第一书记”抓党建、谋发展、促脱贫作用，注重做好发展农村优秀青年入党工作，培养村后备干部。抓住村“两委”换届选举有利契机，全面整顿软弱涣散村党组织，引导群众选出热心服务群众、能够带领群众致富的“能人”。
第三，完善治理体系。实施致富带头人培训计划，对能创业、会经营和懂技术的产业带头人进行培训，提升他们参与本村治理的意识和能力。开展人才回流计划，通过政策扶持，鼓励引导大学生、致富能人回村创业。落实“四议两公开”，健全村务党务财务公开等民主管理制度，提高村干部依法办事能力，促进村级事务公开、公平、公正。
第四，构建现代农业产业体系。根据产业发展情况，有针对性地提升村级生产性基础设施水平，补足制约发展的短板。依托村社共建，大力推进区域品牌建设，深化供给侧改革，发挥科技支撑和引领作用，促进现代农业、生态旅游、文化产业等融合发展，形成高效特色支柱产业。加大金融扶贫力度，为产业发展提供资金支持，推动产业持续发展。
第五，推进乡风文明建设。实施人居环境改善专项计划，深化农村五化提升工程、美丽乡村连片创建工程、社区服务中心改造工程，促进基础设施配置标准化、公共服务功能标准化、长效管护机制标準化，进一步改善生活条件。实施文明乡风培育专项计划，完善村规民约，弘扬四德新风，发扬乡贤文化，促进形成良好道德风尚。实施文化服务建设专项计划，完善文化大院、农家书屋等文体场所建设，传承、保护和开发乡土文化，提升文体活动水平。 （三）建立返贫防控体系，及时化解返贫风险
为防范“摘帽”贫困村返贫，初步建立了返贫防控体系。一是分类识别管理。根据村集体收入、公共服务状况和基础设施管理状况，将返贫风险村分为三个等级：返贫高风险村、中风险村和低风险村，实施分类管理。二是建立预警系统网络。县、镇、村根据筛选评价指标，每2年开展一次风险等级评估，建立健全预警档案，找准风险点，为下一步帮扶提升工作奠定基础。三是实施提前介入帮扶。对返贫风险级别逐步下降的，给予一定的物质和精神奖励，通过挂牌争旗等行动，推动持续、快速和健康发展。对返贫风险水平降到预警线以下的，解除预警风险。对风险等级逐步上升的，找准风险点，开展针对性的帮扶，及时化解返贫风险。
三、“三个体系”推进贫困村提升工程成效显著
截止到2016年底，淄博市79499名贫困人口顺利脱贫，224个重点贫困村全部退出，贫困人口基本消除，可见，淄博市“三个体系”推进贫困村提升工程取得了显著的成效。具体体现在以下几方面：
（一）集体经济收入
淄博市绝大部分区县贫困村村均集体经济自营收入已超过3万元（淄川区40.07万元、文昌湖旅游度假区29.19万元、周村區11.05万元、沂源县4.65万元、博山区2.65万元），其他未超过三万元的贫困村村级组织保障运转经费也已达到上级要求。但是，从数据中我们可以看出，淄博市各区县贫困村村均集体经济自营收入差距太大，发展极不平衡，因此，各区县应该相互借鉴发展村级集体经济的经验，取长补短，优势互补，缩小差距，共同发展。
（二）公共服务水平
淄博市所有贫困户均享有农村医疗保险和基本养老保险，贫困户基本医疗保险和基本养老保险参保率均达到100%。淄博市各区县所有扶贫重点村学前三年毛入园率均达到100%，部分区县还设有幼儿园校车停靠点，保证了所有重点村贫困户适龄儿童的入园率达到100%，由此可见，淄博市“三个体系”推进贫困村提升工程为贫困困儿童的医疗、养老及教育方面提供了基本保障。
（三）基础设施建设
目前，淄博市各区县贫困村均已实现“五化”（硬化、亮化、绿化、净化、美化）建设。道路硬化建设方面，完成了220个村庄主干道路硬化工程，村内道路全部硬化，村与村道路相连通，完善了对路两侧排水系统；道路亮化建设方面，村内主干道和公共场所全部安装路灯，并确保路灯夜间照明；道路绿化方面，完成了96个村庄绿化工程，村庄周围、道路、河道两侧及村内公共活动区域种植花草树木，村庄主要街道和房前屋后实施绿化；道路净化方面，完善长效保洁措施，按标准配齐村庄保洁员，配足垃圾收集设施，对农村生活垃圾及时清运，做到村内及村庄周边没有暴露的垃圾；道路美化方面，完成了65个村庄主要街道两侧的美化建设，集中清理村内乱堆乱放、乱搭乱建、乱贴乱画，整肃村庄公共空间，建设绿地游园、文体广场、文化墙，实现村庄主要街道两侧整齐有序，农户房前屋后干净整洁。
（四）产业发展基础
淄博市各区县贫困村因地制宜，大力开发特色产业致富项目，培育新型农业经营主体，积极带动贫困村集体经济发展。截止到2016年底，所有区县贫困村都开发了至少1项适合自己的致富产业项目，如产业带动发展、流转土地创收、专业合作社带动、特色种养加结合、扶贫项目带动等，现已初步形成一定的规模，获得一定收益回报。
淄博市通过建立贫困村筛选评价指标（产业发展、基础设施、集体经济、带头人队伍、基层治理能力等5个维度、6个一级指标、10个二级指标）、提升指标（壮大集体经济、建设过硬支部、完善治理体系、现代农业产业体系、乡风文明建设）和返贫防控体系（分类识别管理、预警系统网络、提前介入帮扶）“三个体系”模式，助力脱贫攻坚。“三个体系”扶贫模式在集体经济收入、公共服务水平、基础设施建设及产业发展基础方面取得了显著成效，使得淄博市贫困重点村全部退出，贫困人口基本消除。
关键词 扶贫模式 精准扶贫 贫困村
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.305
自2016年习近平总书记提出“六个精准”的扶贫要求以来，全国各地按照扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准、因村派人精准和脱贫成效精准的要求，因村因户因人施策，大量贫困村先后脱贫，贫困人口大幅度减少，精准扶贫政策成效显著。2018年，国务院扶贫办主任刘永富在十三届全国人大一次会议举行的记者会中介绍，2020年中国将消除绝对贫困，但相对贫困还会长期存在，要通过打赢攻坚战探索经验，建立一套比较好的体制机制。淄博市作为国家扶贫改革试验区，不断完善国家扶贫战略和政策体系，准确把握贫困地区经济社会发展的新特点、新趋势和扶贫开发的新要求，深入探索具有实践意义的新做法、新模式及新经验，为全国其他地区的扶贫工作起到了示范引领作用。
一、研究综述
目前，诸多专家和学者对精准扶贫的模式进行了研究，并形成了可供借鉴的经验启示。张笑芸，唐燕（2014）针对四川省扶贫工作存在的不足，提出了精准扶贫与创新及考核机制、转变政府职能、推进“两个跨越”三个结合，以进一步完善精准扶贫。广东省提出“双到”（规划到户、责任到人）扶贫模式，其基本工作思路是：靶向疗法，定村订户，定责定人，驻村帮扶，一村一策，一户一法，一定三年，限期脱贫，为我国扶贫开发建立精准扶贫工作机制，提供了典型示范和借鉴。湖北恩施龙凤镇创新“358”为主要特点的“龙风模式”（探索“三种”精准扶贫模式：产业扶贫、搬迁扶贫、定向扶贫三种模式，创新“五项”机制：创新投融资机制、镇村治理机制、农村产权经营机制、土地综合利用机制、公共服务均等化机制，重点解决“八大”民生难题：增收难、上学难、看病难、住房难、行路难、饮水难、用电难、留守难。），开启了脱贫致富奔小康的新局面。由此可见，创新扶贫模式是新时期精准扶贫的必然选择，各地主要在建立、完善精准扶贫体系的基础上，通过产业扶贫、搬迁扶贫、定向扶贫等扶贫模式，因村因户因人施策，解决与贫困户相关的各类民生难题，确保贫困户脱贫致富奔小康。那么，淄博市作为淄博市作为国家扶贫改革试验区，其精准扶贫的模式又有怎样的创新，取得了怎样的成效？
二、淄博市“三个体系”助力脱贫攻坚
淄博市结合扶贫改革试验区课题研究，瞄准“摘帽”贫困村，对标全面建成小康社会目标，探索建立筛选评价、指标提升和返贫防控“三个体系”，打造贫困对象自我发展保障长效机制，着力推进贫困村提升工程。
（一）建立筛选评价体系，找准巩固提升方向
按照新农村建设标准，建立产业发展、基础设施、集体经济、带头人队伍、基层治理能力等5个维度、6个一级指标、10个二级指标构成的贫困村筛选测度的指标体系。
一是建立基准指标。基准指标包括贫困发生率和集体经济收入2项，其中贫困发生率要低于2%，村集体经营性收入：山区村不低于3万元、平原村不低于5万元。二是建立扩展指标。扩展指标包括基础设施水平、产业发展水平、带头人队伍能力、基层治理能力4项一级指标，“五通十有”是否提质扩面、有无支柱或特色产业、近三年党员发展是否在乡镇排名后20%、村书记和村主任是否交叉任职、近三年有无涉及村干部问题上访、民主评议干部和党员满意度是否在乡镇排名后20%、近三年村内无法调节纠纷数是否在乡镇排名后20%、是否定期开展村级文化活动8项二级指标。三是建立参考标准。结合新农村建设，确定小康村村风民风美、村容整洁美、人居庭院美、文化生活美、友善和谐美、青山绿水美、管理民主美、生产条件美“八美”参考标准，对贫困村提升目标进行定位。
（二）建立提升指标体系，统筹推进重点工作
在壮大集体经济、提高班子建设水平、完善治理体系、构建现代农业产业体系、推进乡风文明建设上下“绣花”功夫，探索建立5项提升模式，由贫困村“对号入座”。
第一，壮大集体经济。充分发挥村级组织政治优势、当地产业资源优势和各类经营主体经营优势，分类推进资源开发型、资产盘活型、为农服务型、特色产业型、股份合作型、乡村旅游型6种村集体经济发展模式，以点带面推动经济薄弱村发展壮大村集体经济。
第二，建设过硬支部。开展实践教育培训，在村干部办实事、破难题、育产业过程中，提高干事创业能力。发挥驻村“第一书记”抓党建、谋发展、促脱贫作用，注重做好发展农村优秀青年入党工作，培养村后备干部。抓住村“两委”换届选举有利契机，全面整顿软弱涣散村党组织，引导群众选出热心服务群众、能够带领群众致富的“能人”。
第三，完善治理体系。实施致富带头人培训计划，对能创业、会经营和懂技术的产业带头人进行培训，提升他们参与本村治理的意识和能力。开展人才回流计划，通过政策扶持，鼓励引导大学生、致富能人回村创业。落实“四议两公开”，健全村务党务财务公开等民主管理制度，提高村干部依法办事能力，促进村级事务公开、公平、公正。
第四，构建现代农业产业体系。根据产业发展情况，有针对性地提升村级生产性基础设施水平，补足制约发展的短板。依托村社共建，大力推进区域品牌建设，深化供给侧改革，发挥科技支撑和引领作用，促进现代农业、生态旅游、文化产业等融合发展，形成高效特色支柱产业。加大金融扶贫力度，为产业发展提供资金支持，推动产业持续发展。
第五，推进乡风文明建设。实施人居环境改善专项计划，深化农村五化提升工程、美丽乡村连片创建工程、社区服务中心改造工程，促进基础设施配置标准化、公共服务功能标准化、长效管护机制标準化，进一步改善生活条件。实施文明乡风培育专项计划，完善村规民约，弘扬四德新风，发扬乡贤文化，促进形成良好道德风尚。实施文化服务建设专项计划，完善文化大院、农家书屋等文体场所建设，传承、保护和开发乡土文化，提升文体活动水平。 （三）建立返贫防控体系，及时化解返贫风险
为防范“摘帽”贫困村返贫，初步建立了返贫防控体系。一是分类识别管理。根据村集体收入、公共服务状况和基础设施管理状况，将返贫风险村分为三个等级：返贫高风险村、中风险村和低风险村，实施分类管理。二是建立预警系统网络。县、镇、村根据筛选评价指标，每2年开展一次风险等级评估，建立健全预警档案，找准风险点，为下一步帮扶提升工作奠定基础。三是实施提前介入帮扶。对返贫风险级别逐步下降的，给予一定的物质和精神奖励，通过挂牌争旗等行动，推动持续、快速和健康发展。对返贫风险水平降到预警线以下的，解除预警风险。对风险等级逐步上升的，找准风险点，开展针对性的帮扶，及时化解返贫风险。
三、“三个体系”推进贫困村提升工程成效显著
截止到2016年底，淄博市79499名贫困人口顺利脱贫，224个重点贫困村全部退出，贫困人口基本消除，可见，淄博市“三个体系”推进贫困村提升工程取得了显著的成效。具体体现在以下几方面：
（一）集体经济收入
淄博市绝大部分区县贫困村村均集体经济自营收入已超过3万元（淄川区40.07万元、文昌湖旅游度假区29.19万元、周村區11.05万元、沂源县4.65万元、博山区2.65万元），其他未超过三万元的贫困村村级组织保障运转经费也已达到上级要求。但是，从数据中我们可以看出，淄博市各区县贫困村村均集体经济自营收入差距太大，发展极不平衡，因此，各区县应该相互借鉴发展村级集体经济的经验，取长补短，优势互补，缩小差距，共同发展。
（二）公共服务水平
淄博市所有贫困户均享有农村医疗保险和基本养老保险，贫困户基本医疗保险和基本养老保险参保率均达到100%。淄博市各区县所有扶贫重点村学前三年毛入园率均达到100%，部分区县还设有幼儿园校车停靠点，保证了所有重点村贫困户适龄儿童的入园率达到100%，由此可见，淄博市“三个体系”推进贫困村提升工程为贫困困儿童的医疗、养老及教育方面提供了基本保障。
（三）基础设施建设
目前，淄博市各区县贫困村均已实现“五化”（硬化、亮化、绿化、净化、美化）建设。道路硬化建设方面，完成了220个村庄主干道路硬化工程，村内道路全部硬化，村与村道路相连通，完善了对路两侧排水系统；道路亮化建设方面，村内主干道和公共场所全部安装路灯，并确保路灯夜间照明；道路绿化方面，完成了96个村庄绿化工程，村庄周围、道路、河道两侧及村内公共活动区域种植花草树木，村庄主要街道和房前屋后实施绿化；道路净化方面，完善长效保洁措施，按标准配齐村庄保洁员，配足垃圾收集设施，对农村生活垃圾及时清运，做到村内及村庄周边没有暴露的垃圾；道路美化方面，完成了65个村庄主要街道两侧的美化建设，集中清理村内乱堆乱放、乱搭乱建、乱贴乱画，整肃村庄公共空间，建设绿地游园、文体广场、文化墙，实现村庄主要街道两侧整齐有序，农户房前屋后干净整洁。
（四）产业发展基础
淄博市各区县贫困村因地制宜，大力开发特色产业致富项目，培育新型农业经营主体，积极带动贫困村集体经济发展。截止到2016年底，所有区县贫困村都开发了至少1项适合自己的致富产业项目，如产业带动发展、流转土地创收、专业合作社带动、特色种养加结合、扶贫项目带动等，现已初步形成一定的规模，获得一定收益回报。
淄博市通过建立贫困村筛选评价指标（产业发展、基础设施、集体经济、带头人队伍、基层治理能力等5个维度、6个一级指标、10个二级指标）、提升指标（壮大集体经济、建设过硬支部、完善治理体系、现代农业产业体系、乡风文明建设）和返贫防控体系（分类识别管理、预警系统网络、提前介入帮扶）“三个体系”模式，助力脱贫攻坚。“三个体系”扶贫模式在集体经济收入、公共服务水平、基础设施建设及产业发展基础方面取得了显著成效，使得淄博市贫困重点村全部退出，贫困人口基本消除。