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摘要：公民参与行政问责是启动问责程序，实现对公民权利和公共利益的救济和保障的重要途径。互联网的迅猛发展为公民在行政问责中发挥更大的作用提供现实的可能。行政问责的体系构建和优化探索，需强调公民在行政问责中的重要地位，完善相应的配套制度，加大政府信息公开力度，以期培养公民精神，促进责任政府的形成。
关键词：行政问责；公民参与；网络监督
中图分类号：D6309；G206文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）11-0051-02
作者简介：史丹丽（1993-），女，浙江宁波人，中南财经政法大学法学院法学专业2012级本科在读，研究方向：法学。
在行政问责中，公民采取批评、建议、检举、控告等形式向有关机关反映情况，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，问责机关据此启动行政问责。但是由于信息不对等、举报程序不完备、问责渠道不畅通等阻碍，公民参与行政问责的路径堵塞，难以发挥应有的作用。另一方面，网络作为新兴的“第四媒体”，拓宽了信息传播的深度和广度，越来越多的民众选择在网络上发声。根据《人民日报》的报道，879%的网民非常关注网络监督，当遇到社会不良现象时，933%的网民会选择网络曝光①。如今，网络的发展提高了公民在行政问责中的参与度，为完善公民参与行政问责提供了现实的可行性。
本文主要从理论与实践两个层面分析公民通过网络参与行政问责的问题。在理论层面，在梳理行政问责与公民参与的关系的基础上，分析其合理性与必要性。在实践方面，通过对运行机制的解读总结公民通过网络参与行政问责的成效和困境。理论是实践的基础，实践推动理论的延伸，最终为完善行政问责体系提供借鉴。
一、网络时代公民参与行政问责的理论分析
（一）行政问责与公民参与的关系
从理论层面分析网络时代公民参与行政问责，首先要明晰行政问责与公民参与的关系，而解决该问题的关键在于确定行政问责的主体。很多学者认为，行政问责的主体不仅包括行政机关的上级机关、审计和监察部门，而且包括人大、司法机关（法院和检察院）、民主党派、社会团体、新闻媒体和公民等，是一个系统化的吏治规范②。诚然，一个法治国家的公共行政运行需依赖一套完整的公共责任机制，但是行政问责作为公共责任体系的一部分，无法担任“系统化”的重任。作为一个独立的机制，它既从属于责任体系之中，又有自己独特的功能，与其他制度互为补充，却无法相互替代。因此，行政问责实乃政府实现其责任的一种自律或自我控制，是凭借自身权力建立的一种内部控制机制③。
公民虽不是行政问责的主体，但是不可忽略其在行政问责中的重要作用。公民参与行政问责更多地体现在启动程序上。我国《宪法》第41条明确规定公民可以采取批评、建议、检举等方式，对行政机关的活动行使监督的权利，保障政府能够依法行政、合理行政，行政问责的有效实施离不开公民参与。
（二）公民通过网络参与行政问责的必要性
“机关等级制与各种按等级赋予权力的原则，意味着一种牢固而有秩序的上下级制度。在这种制度中存在着一种上级机关对下级机关的监督关系。④”行政问责本身包含了自上而下的监督模式。但我国社会是一个高度人情化的社会，“官本位”思想仍对我国的行政系统有着深远影响，行政系统内部具有一定的利益关系，使得行政问责在实践中会受到一定的阻碍甚至异化。而行政机关作为执行者，又要担任监督者的角色，这种“自己当自己的法官”的行为，本身就会给公民一种不信任感，甚至成为根深蒂固的成见，即使行政问责所作的处理结果是公平公正的，也会受到质疑。行政问责中的公民参与，打破了行政问责的封闭性和自决性，有利于在政府和公民之间形成良性的沟通环境，在互动的过程中改善行政问责因制度原因带来的缺陷。而传统参与渠道的不畅通导致公民不能在行政问责中发挥应有的作用，而互联网的迅速发展为公民参与行政问责开辟了新路径。因此，公民通过网络参与行政问责具有其必要性。
二、网络时代公民参与行政问责的实践探索
从网友曝光“抽天价烟房管局局长周久耕”，到广西来宾烟草局局长“韩峰日记门”，从广州市财政局网上公开部门预算到中纪委监察部最高检等部门开通全国举报网站，无不显示这网络监督正以星火燎原之势影响着我国的行政问责发展。
（一）公民通过网络实现行政问责的成效
传播学学者马歇尔·麦克卢汉曾预言：“政治变化的趋向将随着信息运动速度的增加，逐渐偏离选民代表政治，从而走向全民立即卷入中央决策行为政治。”网络对于公民参与行政问责产生了深远的影响，主要包括：
1培养公民意识：国家的制度本身是一个空的躯壳，若这个国家的人民不能赋予这些制度生命力，若执行者在观念上未发生民主政治的觉醒，那么这个制度注定面临失败和畸形发展的悲剧，行政问责制度亦是如此。在网络监督的过程中，网民可以匿名发表信息，也可以异地上网，具有较强的隐蔽性，既能够避免与问责客体直接接触从而保护自身安全，又可以通过网络自由地表达自己的政治诉求，为促进民意的表达提供了有利条件。
2拓宽问责渠道：传统的问责渠道成本大、周期长且收效甚微。如在网络反腐中官员的贪污腐败事迹，由于传统的问责方式较为繁杂，在未切实侵害自身利益的前提下，民众往往选择隐忍而不是揭发。网络监督以其高效快捷的优势迅猛发展，越来越多的民众选择通过网络对有关部门的行为进行披露，依托网络的交互性让问责的声音不断放大，敦促政府及时回应民众、解决问题。
3提高问责效率：效率是判断一项制度优劣的重要评判标准。在形成公共舆论阶段，依托互联网传播迅速、成本低廉的特点，网民可以轻松参与讨论，充分挖掘信息，自媒体时代的到来更是加快了网络信息的传播速度。网络监督的扁平化使得网民可以“越级”、“零距离”地对话政府官员，避免信息交互的不畅通和问责过程的不透明。
（二）公民通过网络实现行政问责的困境 1问责程序不完善：我国行政问责最早从应对突发事件开始，以实践推动制度的发展，行政问责面临的困境便是尚未从“权力问责”向“制度问责”转变。尽管各个地方相继出台了关于行政问责的专项规定，但是由于本身的效力和适用范围问题，也难有更大的突破。网络监督实现行政问责在程序上亦不健全，亟待规范化处理。
2回应制度缺乏：公民参与行政问责的目的是要求政府积极回应、主动承担责任，因此政府能否进行有效的回应也是公民参与问责成功与否的关键。目前政府回应的主要原因是迫于强大的公共舆论压力，但是舆论风暴持续时间短，不能够形成长效的监督制约机制。只有建立具体明确的回应制度，才能使政府官员直面行政活动中存在的问题并积极解决。
3舆论暴力影响问责质量：由于我国的网民年龄层较为年轻，缺乏自主判断和理性思考的能力，当面对群体性的突发事件时，往往盲从和跟风。面对汹涌的舆论压力，政府机关不知如何正确应对，因此走向另一个极端——全面地迁就网络舆论。行政问责中形成的舆论暴力或者舆情审判，似乎是一个暂时性的迫不得已的现象，但是在长远的发展中，它将会给社会造成灾难性的影响。
三、公民参与行政问责的完善路径
（一）培养问责文化，提升信息素养
公民参与行政问责具有理论上的合理性和实践上的可行性。若要进一步完善公民参与行政问责，首先要在观念上引起重视，培养民主的问责文化和政治理念。“一个稳定、有效的民主政府的发展，不仅依赖于政府和政治的结构，它依赖于人们对政治程序的取向—依赖于政治文化。培养民主的问责文化，不仅要求公民自身树立权利意识、塑造公民意识，更要求政府树立“以民为本”的执政理念，社会各界对公民参与行政问责给予支持和帮助。当然，公民仅仅依靠参与热情和民主意识并不能完成有效的行政问责。舆论暴力制约行政问责良性发展，若要建立理性公正的行政问责秩序，需提升公民的信息素养和政治素养，培养其获取、鉴别和有效使用信息的能力。公民信息素养的提升需要公共教育的投入，为公民们提供学习的机会同时，公民自身应当有意识地提高参政议政的能力，积极参与政治生活并提出自己的建议。
（二）加大信息公开力度，保障知情权
知情权是公民基本的政治权利，了解政务、清楚政务是公民参与行政问责的前提条件，因此进一步完善公民参与行政问责的关键在于保证信息的公开。尽管信息公开的网站已在各个地方政府建立，但是其公开的广度和深度亟需加强。就《中华人民共和国政府信息公开条例》而言，对信息公开的内容、形式、程序都是政府单方面决定。而政府官员的工作内容、方式、机制和成效，公众更是一无所知。总的来说，我国政府信息公开的力度仍然较低，无法为公民参与行政问责打造畅通的信息渠道。因此进一步完善公民问责，让公民了解政府是否依法执政、合理执政，需要加大政府信息公开力度，细化信息公开的内容和方式，以及不进行信息公开的惩罚措施，切实建立起一个公开的、透明的权力运作体系，敦促有关政府按章行事，不得瞒报漏报。
（三）建立问责网站，拓宽问责途径
现今的网络信息处于无序、散乱的状态，难以汇集，网民的发声如果没有引起足够的重视，则不能及时进行处理。若要完善参与行政问责，需重视网络的积极作用，建立相应的网站，使网络话语权的运用更加规范和有效。一方面，政府需充分利用信息网络技术，加快电子政务建设，搭建电子政务网络平台，为民意表达提供畅通的渠道。设立专门的办事机构管理电子政务工作，选择专门的技术人员进行信息的提取和整合，保障对硬件设备的资金投入，让电子政务能够有效持续运转，而不是一时兴起的“面子工程”。另一方面，鼓励公民自建问责网站，借鉴我国“网络反腐”的经验，建立相应的问责网站，保证信息公开透明，接受民众的举报和批评。
（四）完善配套制度，规范行政问责
虽然《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》从一定程度上解决了“问责”的统一立法问题，但该规定颁布的效力等级仍是比较低的，也没有处理好中央立法与地方立法效力的冲突问题。因此，必须颁布统一的法律效力更高的法律法规。在法律法规中，须明确行政问责的概念，具体规定行政问责的主体、客体、范围、救济方式。同时强调公民在行政问责中的重要地位，给予公民参与问责的权利和救济措施，将其纳入制度化规范。在网络监督的法律制定过程中，既要保障公民的言论自由，为问责提供良好的制度空间；又要划定合法与非法的边界，使得网民的言行受到约束，避免因“人肉搜索”等现象而侵犯他人的隐私权。在立法的形式上，可以通过专门性的立法规定网络问责，也可以在未来制定行政问责法律中补充相应的内容，以形成完善的体系，增强互联网的法律制度建设。
四、结语
公民参与行政问责在网络时代取得了巨大的进步。在一个负责任的政府下，在一个具有公民精神的社会中，公民从“沉默的被管理者”走向“积极表达的公民”，密切关注国家事务和公共事务，以公民的身份对政府进行监督，使行政问责机制能够有效运行。从建设法治国家的长远发展来看，这必须是我国行政改革和制度建设所需要努力的方向和所要达成的目标。
[注释]
①程少华，傅丁根“网络监督：蓬勃中呼唤规范”[N]人民日报，2009-2-3
②宋涛“行政问责概念及内涵辨析”[J]深圳大学学报（人文社会科学版），2005（2）
③周仲秋“论行政问责制”[J]社会科学家，2004（3）
④彭和平等国外公共行政理论精选[M]北京：中共中央党校出版社，199734
[加]马歇尔·麦克卢汉理解媒介——论人的延伸[M]北京：北京商务印书馆，2000：255
阿尔蒙德，维巴公民文化[M]杭州：浙江人民出版社，1989：586
关键词：行政问责；公民参与；网络监督
中图分类号：D6309；G206文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）11-0051-02
作者简介：史丹丽（1993-），女，浙江宁波人，中南财经政法大学法学院法学专业2012级本科在读，研究方向：法学。
在行政问责中，公民采取批评、建议、检举、控告等形式向有关机关反映情况，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，问责机关据此启动行政问责。但是由于信息不对等、举报程序不完备、问责渠道不畅通等阻碍，公民参与行政问责的路径堵塞，难以发挥应有的作用。另一方面，网络作为新兴的“第四媒体”，拓宽了信息传播的深度和广度，越来越多的民众选择在网络上发声。根据《人民日报》的报道，879%的网民非常关注网络监督，当遇到社会不良现象时，933%的网民会选择网络曝光①。如今，网络的发展提高了公民在行政问责中的参与度，为完善公民参与行政问责提供了现实的可行性。
本文主要从理论与实践两个层面分析公民通过网络参与行政问责的问题。在理论层面，在梳理行政问责与公民参与的关系的基础上，分析其合理性与必要性。在实践方面，通过对运行机制的解读总结公民通过网络参与行政问责的成效和困境。理论是实践的基础，实践推动理论的延伸，最终为完善行政问责体系提供借鉴。
一、网络时代公民参与行政问责的理论分析
（一）行政问责与公民参与的关系
从理论层面分析网络时代公民参与行政问责，首先要明晰行政问责与公民参与的关系，而解决该问题的关键在于确定行政问责的主体。很多学者认为，行政问责的主体不仅包括行政机关的上级机关、审计和监察部门，而且包括人大、司法机关（法院和检察院）、民主党派、社会团体、新闻媒体和公民等，是一个系统化的吏治规范②。诚然，一个法治国家的公共行政运行需依赖一套完整的公共责任机制，但是行政问责作为公共责任体系的一部分，无法担任“系统化”的重任。作为一个独立的机制，它既从属于责任体系之中，又有自己独特的功能，与其他制度互为补充，却无法相互替代。因此，行政问责实乃政府实现其责任的一种自律或自我控制，是凭借自身权力建立的一种内部控制机制③。
公民虽不是行政问责的主体，但是不可忽略其在行政问责中的重要作用。公民参与行政问责更多地体现在启动程序上。我国《宪法》第41条明确规定公民可以采取批评、建议、检举等方式，对行政机关的活动行使监督的权利，保障政府能够依法行政、合理行政，行政问责的有效实施离不开公民参与。
（二）公民通过网络参与行政问责的必要性
“机关等级制与各种按等级赋予权力的原则，意味着一种牢固而有秩序的上下级制度。在这种制度中存在着一种上级机关对下级机关的监督关系。④”行政问责本身包含了自上而下的监督模式。但我国社会是一个高度人情化的社会，“官本位”思想仍对我国的行政系统有着深远影响，行政系统内部具有一定的利益关系，使得行政问责在实践中会受到一定的阻碍甚至异化。而行政机关作为执行者，又要担任监督者的角色，这种“自己当自己的法官”的行为，本身就会给公民一种不信任感，甚至成为根深蒂固的成见，即使行政问责所作的处理结果是公平公正的，也会受到质疑。行政问责中的公民参与，打破了行政问责的封闭性和自决性，有利于在政府和公民之间形成良性的沟通环境，在互动的过程中改善行政问责因制度原因带来的缺陷。而传统参与渠道的不畅通导致公民不能在行政问责中发挥应有的作用，而互联网的迅速发展为公民参与行政问责开辟了新路径。因此，公民通过网络参与行政问责具有其必要性。
二、网络时代公民参与行政问责的实践探索
从网友曝光“抽天价烟房管局局长周久耕”，到广西来宾烟草局局长“韩峰日记门”，从广州市财政局网上公开部门预算到中纪委监察部最高检等部门开通全国举报网站，无不显示这网络监督正以星火燎原之势影响着我国的行政问责发展。
（一）公民通过网络实现行政问责的成效
传播学学者马歇尔·麦克卢汉曾预言：“政治变化的趋向将随着信息运动速度的增加，逐渐偏离选民代表政治，从而走向全民立即卷入中央决策行为政治。”网络对于公民参与行政问责产生了深远的影响，主要包括：
1培养公民意识：国家的制度本身是一个空的躯壳，若这个国家的人民不能赋予这些制度生命力，若执行者在观念上未发生民主政治的觉醒，那么这个制度注定面临失败和畸形发展的悲剧，行政问责制度亦是如此。在网络监督的过程中，网民可以匿名发表信息，也可以异地上网，具有较强的隐蔽性，既能够避免与问责客体直接接触从而保护自身安全，又可以通过网络自由地表达自己的政治诉求，为促进民意的表达提供了有利条件。
2拓宽问责渠道：传统的问责渠道成本大、周期长且收效甚微。如在网络反腐中官员的贪污腐败事迹，由于传统的问责方式较为繁杂，在未切实侵害自身利益的前提下，民众往往选择隐忍而不是揭发。网络监督以其高效快捷的优势迅猛发展，越来越多的民众选择通过网络对有关部门的行为进行披露，依托网络的交互性让问责的声音不断放大，敦促政府及时回应民众、解决问题。
3提高问责效率：效率是判断一项制度优劣的重要评判标准。在形成公共舆论阶段，依托互联网传播迅速、成本低廉的特点，网民可以轻松参与讨论，充分挖掘信息，自媒体时代的到来更是加快了网络信息的传播速度。网络监督的扁平化使得网民可以“越级”、“零距离”地对话政府官员，避免信息交互的不畅通和问责过程的不透明。
（二）公民通过网络实现行政问责的困境 1问责程序不完善：我国行政问责最早从应对突发事件开始，以实践推动制度的发展，行政问责面临的困境便是尚未从“权力问责”向“制度问责”转变。尽管各个地方相继出台了关于行政问责的专项规定，但是由于本身的效力和适用范围问题，也难有更大的突破。网络监督实现行政问责在程序上亦不健全，亟待规范化处理。
2回应制度缺乏：公民参与行政问责的目的是要求政府积极回应、主动承担责任，因此政府能否进行有效的回应也是公民参与问责成功与否的关键。目前政府回应的主要原因是迫于强大的公共舆论压力，但是舆论风暴持续时间短，不能够形成长效的监督制约机制。只有建立具体明确的回应制度，才能使政府官员直面行政活动中存在的问题并积极解决。
3舆论暴力影响问责质量：由于我国的网民年龄层较为年轻，缺乏自主判断和理性思考的能力，当面对群体性的突发事件时，往往盲从和跟风。面对汹涌的舆论压力，政府机关不知如何正确应对，因此走向另一个极端——全面地迁就网络舆论。行政问责中形成的舆论暴力或者舆情审判，似乎是一个暂时性的迫不得已的现象，但是在长远的发展中，它将会给社会造成灾难性的影响。
三、公民参与行政问责的完善路径
（一）培养问责文化，提升信息素养
公民参与行政问责具有理论上的合理性和实践上的可行性。若要进一步完善公民参与行政问责，首先要在观念上引起重视，培养民主的问责文化和政治理念。“一个稳定、有效的民主政府的发展，不仅依赖于政府和政治的结构，它依赖于人们对政治程序的取向—依赖于政治文化。培养民主的问责文化，不仅要求公民自身树立权利意识、塑造公民意识，更要求政府树立“以民为本”的执政理念，社会各界对公民参与行政问责给予支持和帮助。当然，公民仅仅依靠参与热情和民主意识并不能完成有效的行政问责。舆论暴力制约行政问责良性发展，若要建立理性公正的行政问责秩序，需提升公民的信息素养和政治素养，培养其获取、鉴别和有效使用信息的能力。公民信息素养的提升需要公共教育的投入，为公民们提供学习的机会同时，公民自身应当有意识地提高参政议政的能力，积极参与政治生活并提出自己的建议。
（二）加大信息公开力度，保障知情权
知情权是公民基本的政治权利，了解政务、清楚政务是公民参与行政问责的前提条件，因此进一步完善公民参与行政问责的关键在于保证信息的公开。尽管信息公开的网站已在各个地方政府建立，但是其公开的广度和深度亟需加强。就《中华人民共和国政府信息公开条例》而言，对信息公开的内容、形式、程序都是政府单方面决定。而政府官员的工作内容、方式、机制和成效，公众更是一无所知。总的来说，我国政府信息公开的力度仍然较低，无法为公民参与行政问责打造畅通的信息渠道。因此进一步完善公民问责，让公民了解政府是否依法执政、合理执政，需要加大政府信息公开力度，细化信息公开的内容和方式，以及不进行信息公开的惩罚措施，切实建立起一个公开的、透明的权力运作体系，敦促有关政府按章行事，不得瞒报漏报。
（三）建立问责网站，拓宽问责途径
现今的网络信息处于无序、散乱的状态，难以汇集，网民的发声如果没有引起足够的重视，则不能及时进行处理。若要完善参与行政问责，需重视网络的积极作用，建立相应的网站，使网络话语权的运用更加规范和有效。一方面，政府需充分利用信息网络技术，加快电子政务建设，搭建电子政务网络平台，为民意表达提供畅通的渠道。设立专门的办事机构管理电子政务工作，选择专门的技术人员进行信息的提取和整合，保障对硬件设备的资金投入，让电子政务能够有效持续运转，而不是一时兴起的“面子工程”。另一方面，鼓励公民自建问责网站，借鉴我国“网络反腐”的经验，建立相应的问责网站，保证信息公开透明，接受民众的举报和批评。
（四）完善配套制度，规范行政问责
虽然《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》从一定程度上解决了“问责”的统一立法问题，但该规定颁布的效力等级仍是比较低的，也没有处理好中央立法与地方立法效力的冲突问题。因此，必须颁布统一的法律效力更高的法律法规。在法律法规中，须明确行政问责的概念，具体规定行政问责的主体、客体、范围、救济方式。同时强调公民在行政问责中的重要地位，给予公民参与问责的权利和救济措施，将其纳入制度化规范。在网络监督的法律制定过程中，既要保障公民的言论自由，为问责提供良好的制度空间；又要划定合法与非法的边界，使得网民的言行受到约束，避免因“人肉搜索”等现象而侵犯他人的隐私权。在立法的形式上，可以通过专门性的立法规定网络问责，也可以在未来制定行政问责法律中补充相应的内容，以形成完善的体系，增强互联网的法律制度建设。
四、结语
公民参与行政问责在网络时代取得了巨大的进步。在一个负责任的政府下，在一个具有公民精神的社会中，公民从“沉默的被管理者”走向“积极表达的公民”，密切关注国家事务和公共事务，以公民的身份对政府进行监督，使行政问责机制能够有效运行。从建设法治国家的长远发展来看，这必须是我国行政改革和制度建设所需要努力的方向和所要达成的目标。
[注释]
①程少华，傅丁根“网络监督：蓬勃中呼唤规范”[N]人民日报，2009-2-3
②宋涛“行政问责概念及内涵辨析”[J]深圳大学学报（人文社会科学版），2005（2）
③周仲秋“论行政问责制”[J]社会科学家，2004（3）
④彭和平等国外公共行政理论精选[M]北京：中共中央党校出版社，199734
[加]马歇尔·麦克卢汉理解媒介——论人的延伸[M]北京：北京商务印书馆，2000：255
阿尔蒙德，维巴公民文化[M]杭州：浙江人民出版社，1989：586