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日前，中国社科院办公厅、经济学部和农村发展研究所联合组织召开了农村土地制度改革研讨会。中国社会科学院副院长陈佳贵同志参加并主持了会议。中央和国务院所属研究机构、相关部门以及中国社科院专家学者出席了研讨会。会议围绕《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，就改革与完善农村土地制度问题进行了广泛深入的讨论。现将主要观点综述如下。
一、稳定完善农村土地基本经营制度
（一）明确土地承包关系“长久”不变的内涵
专家们一致认为，自1984年中央1号文件明确规定“土地承包期一般应在十五年以上”，1993年中央11号文件决定在原定耕地承包期15年到期之后再延长30年不变，这次《决定》进一步提出土地承包关系长久不变，具有重大的政治和经济意义。
然而，“长久”到底有多长？。有专家认为，应将土地承包期延长为70年，这既与城市土地使用权最高期限相一致，也能够与林地、草原、“四荒地”的承包期限相衔接。70年的起点年份，可以现有承包合同到期日为准。也有专家认为，长久不变应当理解为土地承包经营权没有期限限制，是无限期的土地使用权。为此，需要加快修改《农村土地承包法》等有关法律，明确“长久”的内涵
（二）采取更加积极的政策鼓励农民流转承包地
《决定》提出了“两个转变”，即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变”，和“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。
专家们认为，《决定》将新型合作组织、农业社会化服务组织、农业产业化组织等纳入统一经营的范畴，是对统一经营理解上的新突破。也有专家认为，家庭经营的集约化也应向规模经营转变。
有的专家近一步指出,不能把家庭承包经营等同于“谁承包谁经营、家家户户都务农”。家家包地、户户务农，是土地承包制的初级形式，家庭承包、专业户经营，或家庭承包、合作经营，或家庭承包、公司经营，都是这一制度的实现形式。中国人多地少，但不能因此不提规模经营。日本、韩国也人多地少，仍然在逐步扩大规模经营。虽然我国永远不可能达到美国的规模经营程度，但农民终究还是要不断向外转移，还是要不断的形成经营规模。目前，在就业统计上仍属务农的近3亿人口中，约有一半已不务农或不以务农为主。
专家建议，应采取更加积极的土地流转政策，鼓励农民以多种形式流转承包地。要在有条件的地方发展以专业大户、家庭农场、农民专业合作社等为主体的多种形式的适度规模经营。为此，一是要建立土地流转平台，提供信息，便利交易；二是对进城落户农民转出承包地进行补贴；三是应考虑逐步开放土地承包经营权抵押市场，使那些扩大了土地经营规模的经营主体，能够以土地为融资手段解决生产资金不足的困难。
二、逐步建立城乡统一的建设用地市场
（一）建立城乡统一的建设用地市场意义重大
专家们认为，《决定》提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”的论述,包含了许多制度创新点和突破点，意味着农村集体建设用地不必再经征收转为国有后才能进入非农用地市场。只要符合规划，集体建设用地也可以采取与国有建设用地一样的方式进入市场，从而打破了集体建设用地进入市场的制度障碍，有利于实现集体土地与国有土地同地、同权、同价，有利于两种不同所有制性质的建设用地享有真正意义上的平等权益。
专家指出，建立城乡统一的建设用地市场，就必须开放集体建设用地流转市场，这对改革完善农村土地制度的意义是多方面的。政府出台相应的管理办法，开放和依法规范集体建设用地流转市场，使之有序发展，有利于堵塞管理上的漏洞，管住乱占耕地的现象；有利于配套推进征地制度改革；有利于增加农民的财产性收益。能够减少政府的土地收益，形成倒逼机制，促使政府转变职能，促进财政体制改革和投融资体制改革，促进对存量土地的节约集约利用。
（二）关于加快制定并出台规范集体建设用地流转的政策法规
集体建设用地流转试验和探索已进行多年，积累了丰富的经验，一些地方已经出台地方性规章。专家建议，国家尽快出台有关法规，在用途管制和符合规划条件下，允许集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押，实行与国有建设用地相同的集体建设用地有偿使用制度，包括协议出让和招拍挂出让。出台鼓励地方节约集约利用存量集体建设用地的政策，使用存量集体建设用地进行建设的，只需办理审批手续，不再占用年度建设用地指标。当然，也要分类处理历史上形成的违法违规集体建设用地。
（三）关于出台农民参与开发集体土地建设非公益性项目的政策
有专家建议，要研究出台农民参与开发集体土地建设非公益性项目的政策。在城市规划建设范围内，征收农民集体土地时，应给被征地的村按一定比例预留一部分建设用地，由村集体建造标准厂房、铺面等出租，租金收益在村民中分配。对于符合城市规划的留用地可采取招标、拍卖、挂牌办法出让，土地净收益主要归村集体。
建议国土地部门出台专门政策文件，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等做出具体规定。对城市规划建设范围外使用农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制的前提下，分配一定比例建设用地指标给农民集体。对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，可在符合规划前提下长期由农民使用并取得收益；也可转为国有，但由农民长期使用。
（四）关于出台农村集体建设用地流转收益分配办法
专家认为，应明确农民集体是集体土地流转收益的获得者，允许企业与农民集体合股、合作开发集体建设用地，保留一定比例的物业或房产给农民集体，以出租方式永久获取收益，收益用于村庄公共投资和村民福利。同时，建议开展由地方政府对集体建设用地征收相关税收的试点。
三、稳步推进征地制度改革
（一）关于先从城镇规划建设圈外缩小土地征收范围
专家认为，《决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民合法权益”。这为集体建设用地流转入市和缩小土地征收范围提供了依据。土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的集体建设用地，大约仅占全部集体建设用地的5%左右，这部分用地的矛盾不是十分突出，可先缩小这部分用地的征收范围。
（二）关于制定“公共利益否定式目录”，明确规定盈利性用地不能征收
有专家指出，土地征收必须坚持“为了公共利益的需要”的原则，必须改变目前为了经济建设就实行土地征收的做法。为了防止地方政府以“公共利益”在法律上难以准确界定为由任意扩大征地范围，应出台专门政策，明文规定只要是盈利目的的用地，即可判定为非公共利益。这类用地不得通过征收取得，并列出非公共利益用地的名录，作为裁决的依据。
（三）关于逐步建立有市场价格参照的土地征收补偿机制
有的专家指出，现行征地制度是计划经济时期遗留下来的。计划经济时期，征地除了向被征地者支付各类补偿外，政府还会把失地农民安排在企事业单位工作，农民会变成城市居民。现在政府不再安置被征地农民就业，只保留了货币补偿。尽管补偿标准不断提高，但是许多被征地农民的长远生计仍然难有保障。再加上城市土地有偿出让，土地的级差收益不断显现，农民对征地补偿标准越来越难以接受。
《决定》对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。”有专家指出，在规划划定的相同区片内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不应随项目性质不同而不同。在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助。有的专家建议，在开放集体建设用地流转市场的同时，应逐步建立参照市场价格进行征收补偿的办法，并可先在个别地方试点。
（四）关于解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题
专家建议，必须加强对失地农民的就业培训，多渠道促进失地农民就业，在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。被征地农民的社会保障费用，按有关规定应纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从土地有偿使用收入中解决，社会保障费用不落实的不得批准征地。对土地征收面积超过一定数量的村，可在征地后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，开发经营项目，使农民有长期稳定的收入。
四、加强对农民宅基地的管理
（一）关于严格执行一户只能享受一次福利性宅基地的政策
专家建议，分区域改革现行宅基地福利分配制度。在传统农区可按照各省制定的办法继续严格实行“一户一宅”的宅基地福利分配制度；在大中城市郊区及东部沿海地区，试行取消宅基地福利分配制度。对于仍保留农民身份的家庭，可通过宅基地有偿使用方式配置宅基地。鼓励农村集体经济组织、村属企业利用宅基地进行商品房开发。
（二）关于逐步开放农村宅基地流转市场
许多专家认为，放开宅基地流转市场已是大势所趋。只有放开，才能管住；不放开，看起来管得很严，其实是不管。当前，放开宅基地市场，中西部纯农区进入市场的数量不会太大，而发达地区的混乱局面则会逐步得到有效治理。总体来看，利大于弊。专家建议，应逐步允许宅基地及地上物业转让、出租和抵押。对宅基地及地上物业，参照国有土地及地上物业，颁发不动产权证书。宅基地上所产生的土地租金、物业收入主要归农民。
五、改革完善耕地保护制度
（一）关于坚持并进一步完善最严格的耕地保护制度
专家们认为，要坚决贯彻《决定》的各项规定，一是层层落实责任，增强保护耕地的法定性和强制性。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。二是完善耕地占补平衡等制度。实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。三是在全国范围内划定永久基本农田，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，国家探索建立补偿机制，注重采用经济手段调动地方政府特别是广大农民保护耕地的积极性。
（二）关于严格控制新增建设用地规模
专家指出，要控制城镇和各类工矿、交通、水利设施、能源产业等用地过快扩张，严格工程项目建设用地标准。合理调整城镇用地供应结构,优先保障民生用地。积极盘活存量建设用地。加强城镇闲散用地整合,鼓励低效用地增容改造和深度开发。积极推行节地型城镇更新改造,重点加快城中村改造,推广各类建设节地技术和模式。要积极拓展建设用地新空间。加强规划统筹和政策引导,在不破坏生态环境的前提下,优先开发未利用地和废弃地,积极引导城乡建设向地上、地下发展。
六、加强农村土地管理的基础性工作
专家们认为，落实《决定》的精神，应处理好大胆改革与依法行政的关系。应尽快启动修订《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》及相关配套法规。有专家建议，在现行法律法规没有修改之前，可以考虑设立中央农村土地管理体制改革试验区。在推进改革的过程中，尤其要加强农村土地管理的基础性工作。
（一）搞好农村土地确权登记颁证工作
专家指出，要按照不动产统一登记原则，尽快建立全国城乡土地的统一登记制度。要在确权的基础上，尽快颁发规范的有明确法律效力的土地承包经营权证书，完善土地承包经营权统一登记体系。对于农民合法取得的宅基地，由政府土地、房产主管部门核发使用权证。
（二）强化土地利用规划的整体控制作用
专家建议，要统筹土地利用和城乡建设规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。把规划作为落实土地用途管制、安排各项建设的重要依据。强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。农村各项产业和基础设施发展规划在用地规模和总体布局上要符合土地利用总体规划。农民住宅建设要符合土地利用总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
（三）规范土地税费管理
专家建议，应考虑合并减少土地征收和出让环节的税费项目，规范土地税费管理，统筹土地税费收取和使用。要从政府土地收益中拿出更大的比例用于支持现代农业和新农村建设。
（作者单位：中国社科院农村经济所）
一、稳定完善农村土地基本经营制度
（一）明确土地承包关系“长久”不变的内涵
专家们一致认为，自1984年中央1号文件明确规定“土地承包期一般应在十五年以上”，1993年中央11号文件决定在原定耕地承包期15年到期之后再延长30年不变，这次《决定》进一步提出土地承包关系长久不变，具有重大的政治和经济意义。
然而，“长久”到底有多长？。有专家认为，应将土地承包期延长为70年，这既与城市土地使用权最高期限相一致，也能够与林地、草原、“四荒地”的承包期限相衔接。70年的起点年份，可以现有承包合同到期日为准。也有专家认为，长久不变应当理解为土地承包经营权没有期限限制，是无限期的土地使用权。为此，需要加快修改《农村土地承包法》等有关法律，明确“长久”的内涵
（二）采取更加积极的政策鼓励农民流转承包地
《决定》提出了“两个转变”，即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变”，和“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。
专家们认为，《决定》将新型合作组织、农业社会化服务组织、农业产业化组织等纳入统一经营的范畴，是对统一经营理解上的新突破。也有专家认为，家庭经营的集约化也应向规模经营转变。
有的专家近一步指出,不能把家庭承包经营等同于“谁承包谁经营、家家户户都务农”。家家包地、户户务农，是土地承包制的初级形式，家庭承包、专业户经营，或家庭承包、合作经营，或家庭承包、公司经营，都是这一制度的实现形式。中国人多地少，但不能因此不提规模经营。日本、韩国也人多地少，仍然在逐步扩大规模经营。虽然我国永远不可能达到美国的规模经营程度，但农民终究还是要不断向外转移，还是要不断的形成经营规模。目前，在就业统计上仍属务农的近3亿人口中，约有一半已不务农或不以务农为主。
专家建议，应采取更加积极的土地流转政策，鼓励农民以多种形式流转承包地。要在有条件的地方发展以专业大户、家庭农场、农民专业合作社等为主体的多种形式的适度规模经营。为此，一是要建立土地流转平台，提供信息，便利交易；二是对进城落户农民转出承包地进行补贴；三是应考虑逐步开放土地承包经营权抵押市场，使那些扩大了土地经营规模的经营主体，能够以土地为融资手段解决生产资金不足的困难。
二、逐步建立城乡统一的建设用地市场
（一）建立城乡统一的建设用地市场意义重大
专家们认为，《决定》提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”的论述,包含了许多制度创新点和突破点，意味着农村集体建设用地不必再经征收转为国有后才能进入非农用地市场。只要符合规划，集体建设用地也可以采取与国有建设用地一样的方式进入市场，从而打破了集体建设用地进入市场的制度障碍，有利于实现集体土地与国有土地同地、同权、同价，有利于两种不同所有制性质的建设用地享有真正意义上的平等权益。
专家指出，建立城乡统一的建设用地市场，就必须开放集体建设用地流转市场，这对改革完善农村土地制度的意义是多方面的。政府出台相应的管理办法，开放和依法规范集体建设用地流转市场，使之有序发展，有利于堵塞管理上的漏洞，管住乱占耕地的现象；有利于配套推进征地制度改革；有利于增加农民的财产性收益。能够减少政府的土地收益，形成倒逼机制，促使政府转变职能，促进财政体制改革和投融资体制改革，促进对存量土地的节约集约利用。
（二）关于加快制定并出台规范集体建设用地流转的政策法规
集体建设用地流转试验和探索已进行多年，积累了丰富的经验，一些地方已经出台地方性规章。专家建议，国家尽快出台有关法规，在用途管制和符合规划条件下，允许集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押，实行与国有建设用地相同的集体建设用地有偿使用制度，包括协议出让和招拍挂出让。出台鼓励地方节约集约利用存量集体建设用地的政策，使用存量集体建设用地进行建设的，只需办理审批手续，不再占用年度建设用地指标。当然，也要分类处理历史上形成的违法违规集体建设用地。
（三）关于出台农民参与开发集体土地建设非公益性项目的政策
有专家建议，要研究出台农民参与开发集体土地建设非公益性项目的政策。在城市规划建设范围内，征收农民集体土地时，应给被征地的村按一定比例预留一部分建设用地，由村集体建造标准厂房、铺面等出租，租金收益在村民中分配。对于符合城市规划的留用地可采取招标、拍卖、挂牌办法出让，土地净收益主要归村集体。
建议国土地部门出台专门政策文件，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等做出具体规定。对城市规划建设范围外使用农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制的前提下，分配一定比例建设用地指标给农民集体。对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，可在符合规划前提下长期由农民使用并取得收益；也可转为国有，但由农民长期使用。
（四）关于出台农村集体建设用地流转收益分配办法
专家认为，应明确农民集体是集体土地流转收益的获得者，允许企业与农民集体合股、合作开发集体建设用地，保留一定比例的物业或房产给农民集体，以出租方式永久获取收益，收益用于村庄公共投资和村民福利。同时，建议开展由地方政府对集体建设用地征收相关税收的试点。
三、稳步推进征地制度改革
（一）关于先从城镇规划建设圈外缩小土地征收范围
专家认为，《决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民合法权益”。这为集体建设用地流转入市和缩小土地征收范围提供了依据。土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的集体建设用地，大约仅占全部集体建设用地的5%左右，这部分用地的矛盾不是十分突出，可先缩小这部分用地的征收范围。
（二）关于制定“公共利益否定式目录”，明确规定盈利性用地不能征收
有专家指出，土地征收必须坚持“为了公共利益的需要”的原则，必须改变目前为了经济建设就实行土地征收的做法。为了防止地方政府以“公共利益”在法律上难以准确界定为由任意扩大征地范围，应出台专门政策，明文规定只要是盈利目的的用地，即可判定为非公共利益。这类用地不得通过征收取得，并列出非公共利益用地的名录，作为裁决的依据。
（三）关于逐步建立有市场价格参照的土地征收补偿机制
有的专家指出，现行征地制度是计划经济时期遗留下来的。计划经济时期，征地除了向被征地者支付各类补偿外，政府还会把失地农民安排在企事业单位工作，农民会变成城市居民。现在政府不再安置被征地农民就业，只保留了货币补偿。尽管补偿标准不断提高，但是许多被征地农民的长远生计仍然难有保障。再加上城市土地有偿出让，土地的级差收益不断显现，农民对征地补偿标准越来越难以接受。
《决定》对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。”有专家指出，在规划划定的相同区片内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不应随项目性质不同而不同。在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助。有的专家建议，在开放集体建设用地流转市场的同时，应逐步建立参照市场价格进行征收补偿的办法，并可先在个别地方试点。
（四）关于解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题
专家建议，必须加强对失地农民的就业培训，多渠道促进失地农民就业，在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。被征地农民的社会保障费用，按有关规定应纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从土地有偿使用收入中解决，社会保障费用不落实的不得批准征地。对土地征收面积超过一定数量的村，可在征地后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，开发经营项目，使农民有长期稳定的收入。
四、加强对农民宅基地的管理
（一）关于严格执行一户只能享受一次福利性宅基地的政策
专家建议，分区域改革现行宅基地福利分配制度。在传统农区可按照各省制定的办法继续严格实行“一户一宅”的宅基地福利分配制度；在大中城市郊区及东部沿海地区，试行取消宅基地福利分配制度。对于仍保留农民身份的家庭，可通过宅基地有偿使用方式配置宅基地。鼓励农村集体经济组织、村属企业利用宅基地进行商品房开发。
（二）关于逐步开放农村宅基地流转市场
许多专家认为，放开宅基地流转市场已是大势所趋。只有放开，才能管住；不放开，看起来管得很严，其实是不管。当前，放开宅基地市场，中西部纯农区进入市场的数量不会太大，而发达地区的混乱局面则会逐步得到有效治理。总体来看，利大于弊。专家建议，应逐步允许宅基地及地上物业转让、出租和抵押。对宅基地及地上物业，参照国有土地及地上物业，颁发不动产权证书。宅基地上所产生的土地租金、物业收入主要归农民。
五、改革完善耕地保护制度
（一）关于坚持并进一步完善最严格的耕地保护制度
专家们认为，要坚决贯彻《决定》的各项规定，一是层层落实责任，增强保护耕地的法定性和强制性。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。二是完善耕地占补平衡等制度。实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。三是在全国范围内划定永久基本农田，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，国家探索建立补偿机制，注重采用经济手段调动地方政府特别是广大农民保护耕地的积极性。
（二）关于严格控制新增建设用地规模
专家指出，要控制城镇和各类工矿、交通、水利设施、能源产业等用地过快扩张，严格工程项目建设用地标准。合理调整城镇用地供应结构,优先保障民生用地。积极盘活存量建设用地。加强城镇闲散用地整合,鼓励低效用地增容改造和深度开发。积极推行节地型城镇更新改造,重点加快城中村改造,推广各类建设节地技术和模式。要积极拓展建设用地新空间。加强规划统筹和政策引导,在不破坏生态环境的前提下,优先开发未利用地和废弃地,积极引导城乡建设向地上、地下发展。
六、加强农村土地管理的基础性工作
专家们认为，落实《决定》的精神，应处理好大胆改革与依法行政的关系。应尽快启动修订《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》及相关配套法规。有专家建议，在现行法律法规没有修改之前，可以考虑设立中央农村土地管理体制改革试验区。在推进改革的过程中，尤其要加强农村土地管理的基础性工作。
（一）搞好农村土地确权登记颁证工作
专家指出，要按照不动产统一登记原则，尽快建立全国城乡土地的统一登记制度。要在确权的基础上，尽快颁发规范的有明确法律效力的土地承包经营权证书，完善土地承包经营权统一登记体系。对于农民合法取得的宅基地，由政府土地、房产主管部门核发使用权证。
（二）强化土地利用规划的整体控制作用
专家建议，要统筹土地利用和城乡建设规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。把规划作为落实土地用途管制、安排各项建设的重要依据。强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。农村各项产业和基础设施发展规划在用地规模和总体布局上要符合土地利用总体规划。农民住宅建设要符合土地利用总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
（三）规范土地税费管理
专家建议，应考虑合并减少土地征收和出让环节的税费项目，规范土地税费管理，统筹土地税费收取和使用。要从政府土地收益中拿出更大的比例用于支持现代农业和新农村建设。
（作者单位：中国社科院农村经济所）