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为对产业结构变动与产业政策研究有一个更好的国际视野，我们选取了实现工业化最早的老牌资本主义国家英国，相对较晚工业化的国家美国、德国、日本，“亚洲四小龙”之一的韩国，分析这些国家产业结构变动的一般规律和产业政策方面的经验教训，以期对我国的产业结构调整和产业政策制定提供有益的经验和启示。
一、主要国家产业结构变动的一般趋势
各国经济发展的历史经验表明，随着经济发展和国民收入水平的提高，产业结构将随之由低水平均衡向高水平均衡演化，呈现出有序性、阶段性和明显的规律性特征。
(一)第一产业占GDP比重不断下降，第二产业占GDP比重先升后降，第三产业占GDP比重持续上升，就业结构呈现相同的变化趋势
各国产业结构的重心明显地按一、二、三次产业的顺序转换，就业结构也呈现出相同的变化趋势。三次产业结构转变首先集中在农业向工业转变上，第一产业占国内生产总值的比重不断下降，大量的农业劳动力脱离农业部门向工业部门转移。随着工业在国民生产总值和就业中的比重由快速上升逐步转为下降，农业部门的劳动力向第三产业转移，第三产业经历了上升、徘徊、再上升，直至发展成为国民经济中最大产业的过程。农业产值及劳动力在国民经济中所占比重在较低水平上基本稳定后，工业部门的劳动力进一步向第三产业转移，第三产业在国民经济中所占比重进一步提高。从三次产业结构演变的历史进程来看，对应于不同的经济发展阶段，二战后各国大都经历了“一、二、三”到“二、一、三”再到“三、二、一”的转变。从就业结构来看，上世纪80年代后，第三产业就已经成为各国就业比重最大的产业。
(二)三次产业趋向融合，产业结构的软化和高技术化趋势日益明显
随着产业结构演变的深入，三次产业之间的界限逐渐模糊，同时服务业迅速向第一和第二产业扩张和渗透，信息技术服务成为提高第一产业和第二产业产品竞争力的主要手段。各国产业结构软化首先表现为第三产业比重的迅速提高，其次表现为各产业内部技术含量的增高。同时，产业结构的高技术化趋势也日益明显。最突出的表现是用高新技术改造传统工业，使整个工业日益高技术化，服务业等其他产业的高技术化发展也在逐步加强。新技术的应用在一定程度上延缓了传统产业的衰落速度，使部分传统产业焕发新的生命力。
(三)人均GDP1000-5000美元阶段，各国产业结构变动呈现出若干共同特征
一是一、二产业比重下降，第三产业比重明显上升。美、英、德等国的产业结构在人均GDP2000美元向5000美元过渡阶段，都呈现出一产产值比重持续下降、二产比重稳中有降、第三产业比重明显上升的趋势，而且第三产业的比重均已达到50％以上。在工业内部结构中，轻工业比重下降，重工业比重快速上升。日本、韩国、墨西哥等国的发展历程也体现了这一特征。二是技术创新活动加强，高技术产业发展加快。技术创新由引进为主到引进和自主创新并重。三是城市化发展加速，劳动力转移步伐加快。各国经验表明，在工业化的扩张期，城市化水平年均增长率是工业化起步期的2倍左右。四是资源环境及社会稳定方面的压力加大。在人均GDP向5000美元迈进的阶段，随着劳动力转移的加快，经济发展对土地、能源等的需求也会越来越大，作为后发国家的劳动力成本优势也逐步丧失。
二、主要国家产业政策比较
(一)各国产业政策的共同点
1、财税政策是各国支持产业结构调整的主要政策手段
在财政支持方面，直接投入、财政补贴、贷款援助等是较为常用的政策手段。各国政府普遍采用财政直接投入的方式来支持技术研发活动，促进科技创新；通过直接财政投入或提供财政资助来扶持欠发达地区发展；使用财政补贴来引导和鼓励各类社会资源投入产业发展。优惠贷款和贷款担保也日益成为各国政府普遍使用的财政支持政策。此外，日本、美国、韩国等国还利用各种手段为中小企业提供贷款援助。
在税收优惠政策方面，各国政府较为注重间接税收优惠(税基式优惠)政策的运用，涉及较多的是企业和个人所得税、增值税、关税等税种。政策目的为加快技术创新、促进落后地区发展、扶持中小企业发展等。美国、日本、德国等在这方面都有成功的经验，采用的手段包括税收扣除、加速折旧、提取转向准备金等。
政府采购也是各国政府扶持新兴产业发展、保护和扩大本国产品市场的重要政策之一。如美国政府一直通过符合国家产业政策的企业产品尤其是高新技术产品实行保护性采购，鼓励企业技术创新。日本和韩国政府也强调政府采购产品的国产化率，优先采购本国产品。
此外，各国还针对环境保护的需要出台了相应的财税政策，以降低污染物排放、减少环境污染。
2、基础产业和基础设施是各国产业政策重点扶持的领域
日本偏向于扶持钢铁、煤炭、冶金、化学、机械等基础工业，而美国则倾向于扶持基础设施部门如交通运输、邮电通讯等部门，同时，政府还长期为农业研究注入资金并致力于农业推广。韩国注重对农业的扶持，1986年公布了《农渔村综合政策》，增加对农业的投资，放松对农村土地流转的限制。其产业政策在对钢铁、电子等产业的扶持上也有所侧重。英国政府也采取许多措施加强基础设施和信息服务建设。
3、各国产业政策都重视科技创新，促进高新技术发展
美国为保持世界领先的技术水平，一直集中大量财力人力，投入到风险大、耗时长、费用高的自主型技术创新领域。在半导体微电子技术、光纤通讯、基因工程、软件开发、网络技术等产业的发展过程中，美国都占据了产业技术的竞争优势和战略制高点。战后日本为了短时间赶上美国的经济发展水平，采取一系列措施推动企业的技术进步。主要包括：实行“重要技术研发经费补助金制度”和委托开发制，推动科技成果产业化；政府为多用途关键技术研究提供巨额资金支持，力争在生物、人工智能等重要领域具有一定的竞争优势。英国大力支持对传统产业进行技术改造和创新，通过对一些“夕阳产业”进行技术改造、创新和经营改革，使其获得生机，实现新的腾飞。德国也不失时机地制定了发展计算机、半导体、精细化工和生命科学等高科技产业的实施计划，把培育和发展高科技产业作为保持经济持续稳定增长的战略措施。韩国政府一直将科学技术进步视为经济发展的动力之一，注重制定与经济发展计划紧密配合的技术进步政策。亚洲金融危机后，韩国开始强调通过科学技术的发展来带动产业结构高级化，推动企业成为研发主体。
4、各国尤其是后发国家都实行一定程度的贸易保护政策 日本在出口产品具备一定竞争力之前，实行严密的保护政策，限制“竞争性进口”和外国企业在日本投资设厂。针对不同的情况，多次调整了进口商品的税率，加强关税的保护作用。在非关税壁垒方面，通过外汇配额、外汇预算、进口担保金等制度，对与国内保护产业相竞争的产品，实行严厉的进口限制。韩国等新兴工业化国家也通过推行适度的贸易保护政策在本国扶植起了一批竞争力较强的资本、技术和知识密集型产业。
5、产业政策制定和执行的法制化程度较高
为更好地对垄断性行业进行管制，美国制订了反托拉斯政策，并用法律形式强制实施。其主要目的是维护有效的竞争，通过法制化的市场竞争规则来规范垄断集团的行为。《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》等法律实施后，进一步细化和明确了反垄断的具体措施，构成了美国抑制垄断、促进公平竞争的法律框架。德国也高度重视运用法律手段促进结构调整。《地区结构政策原则》(1968)，《改善地区经济结构共同任务法》(1969)，《托管法》(1990，统一后)，《产业结构调整法》(1995)。通过这些法律手段，保障了市场经济秩序，促进了结构转换和经济发展。上世纪60--80年代，韩国政府也先后出台了《特定工业培育法》、《税收减免法》、《产业发展法》等法律法规，积极引导和扶持特定产业做大作强，并通过《奥地开发促进法》、《农渔村开发促进法》、《国土综合开发计划法》等法律的推行进一步促进其区域产业结构的调整。
(二)各国产业政策的主要差异
尽管各国产业政策有共同之处，但也存在明显差异，主要表现在：
1、各国产业政策干预产业结构调整的程度不同
美国是典型的自由竞争型市场经济。其私营产业部门占国内生产总值的比重较高，2000年以来一直维持在87％以上。产业政策也尽量不直接干预经济资源在各产业间的分配，主要是为产业发展创造条件。英国也主要是依靠市场力量引导结构调整，充分发挥其“看不见的手”的作用，同时，政府从宏观上给予政策引导和鼓励。德国实行社会市场经济制度。其基本特征是市场原则和社会均衡原则相结合。国家产业政策的任务是管理与监督市场的竞争，校正市场结果，消除在市场运作中的经济不均衡。
日本和韩国是典型的政府主导型的市场经济，政府的各种支持性政策占据主导地位。两国政府的直接介入程度都较高，主要通过财税政策扶持主导产业发展，实现结构调整，引导社会资源重新组合和再配置，实现国家干预与市场机制的协调统一。日本为了实现其赶超战略，政府精心制定产业结构政策，主动促使经济资源分配于各个产业，其产业政策在产业发展和结构调整中起着不可或缺的重要作用。韩国在工业化初期主要采取了强有力的“政府主导型”产业政策，其中包括通过政府直接干预金融活动而使金融业成为“政策金融”，为重化工业部门的发展提供了大量的低息政策性资金；采取强有力干预，促进企业合并，扩大企业规模，以提高产业的集中度等。
2、政策手段的着力点和作用效果不同
日本、韩国的产业政策中，计划手段有重要的作用，而在美国和德国的市场经济模式中，计划的作用较小。韩国第一个五年计划重点扶持了水泥、化工、钢铁、纺织等产业，二五重点扶持了机械、造船、电子、钢铁等，三五、四五重点扶持了重化学工业建设，逐步形成了一批支柱产业并带动了经济快速发展。而美国、德国、英国等国，其政府功能转向秩序导向为主。
三、对我国的启示
(一)准确把握产业结构演变的趋势和规律，制定和实施有利于促进产业结构高级化的产业政策
国际经验表明，不同时期，经济发展的不同阶段产业政策的重点应该不同。当前我国产业政策的着力点既要注意消除在市场运作中的经济不均衡，比如工业与服务业、农业的不均衡，产业发展的空间非正常性不均衡等，又要注意实现国家干预与市场机制的协调统一。既要注意产业的发展导向政策，又要注意产业的秩序导向政策。当前我国正处于人均GDP从2000-5000美元迈进的特殊历史时期，更要吸取主要市场经济国家的经验和教训，制定和实施科学合理的产业政策。
(二)产业政策制定和实施必须从本国国情出发，充分发挥自身优势
美国克林顿政府以产业技术政策为核心的产业政策造就了美国新经济，而日本的产业技术应用能力强，基础研究不够，制定的产业政策没有考虑到本国的实际情况，再加上日本缺乏能开展经济业务和良好的投资环境，及水、电和物流等费用极高，各种限制多，吸引外资乏力。不仅在力图超越美国时后劲不足，而且导致本国长达10年的经济萧条。因此，制定产业政策和调整产业结构，要扬长避短，充分发挥自身的优势。只有从国情出发，在充分了解和把握本国在资源和经济方面的优势和劣势的基础上制定和实施产业政策，才能真正收到实效。
由于我国产业发展存在空间的巨大不平衡性、行业发展的巨大差异性，所以当前我国产业政策的功能导向是复合性的，需要政府主导扶持的是技术创新及其服务，以及围绕这个核心展开的前后向联系与环节。我们应当吸取美国的成功做法和日本的经验教训，利用产业政策的导向作用，努力寻找一条符合中国国情的技术创新之路。在技术引进时，要从总体上对我国的生产要素现状、市场规模、社会文化环境、消化吸收能力等方面进行评估，突出重点，多渠道、多形式引进适用的先进技术，要明确社会经济发展的目标，根据我国国情和社会经济条件，全方位地选择适用的关键技术。
(三)产业政策制定必须具备世界眼光，有利于参与经济全球化条件下的国际分工
20世纪90年代以来，美国一方面从发展中国家进口劳动密集型、污染较重和附加值低的产品，使这些产业向发展中国家转移；另一方面通过与发达国家进行知识与技术密集型产品的合作，进一步推动国内产业向技术密集型发展。凭借自身在信息产业等领域的科技领先优势，美国占据了国际分工中的领先地位。日本通过产业政策来进行产业扶持也始终建立在开放的思路之上，从一开始就是以打入国际市场为目标。作为新兴市场经济体，韩国从其自身资源的状况出发，自60年代初开始实施从进口替代到出口导向的调整，发展外向型经济，以扩大产品出口，推动了自身产业结构的高级化和国际化。我国的自然资源状况不同于美日韩，制定的产业政策也显然不同于他们，但其在发展外向型经济过程中，鼓励企业面向国际市场，提高企业国际竞争力的经验是值得借鉴的。我们要积极利用全球产业转移带来的机遇，加快调整和提升国内产业。在制定促进外资引进的产业政策时，也要按产业部门有步骤、分阶段地对外资开放。
(四)产业政策制定和实施必须遵循市场经济的运行要求，以企业为核心对产业结构进行调整
美国的产业政策着重于通过营造良好的法律保障环境和基础设施条件，形成有利于主导产业发展和产业结构高级化的外部环境，充分发挥企业的主体作用。韩国从上世纪90年代后期开始，也逐渐由政府主导产业结构调整转换为以企业为主体，已经初见成效。上世纪90年代以来日本经济长期乏力的教训在于忽视了企业的主体地位。政府可以通过制定和实施产业政策来对企业的行为加以引导，但不能直接参与到企业的经营行为中去，不能包办企业的重组进程。目前我国的市场机制还不健全，相关制度还有待进一步完善。要在借鉴国外经验教训的基础上，正确处理好管制和竞争的关系，以市场机制为基础，将产业政策侧重于“市场失灵”的领域。政府主要营造有利于公平竞争的环境，妥善处理政企关系，掌握好政府干预的时机和力度，应充分发挥企业的市场主体作用。
(五)加强产业政策制定和实施的民主化、法制化和科学化
日本政府正是通过制定适应不同发展阶段的产业政策及相应的法律或政令等，在战后迅速实现了经济复兴和向世界经济大国的迈进。韩国政府也有严格的法律手段保证产业政策的实施。目前我国正处在新的发展阶段，正在对经济结构进行战略性调整，政策的手段还不够有效，系统配套性欠缺。在制定政策过程中，还没有充分建立起政府、行业协会和企业形成共识的交流协商机制，一些政策目标还不适应市场需求和体制环境变化的需要。因此，就更应该完善产业政策制定的决策体系，改善制定方法。政策的实施手段和调控方式也要由行政干预为主转为以法律、财税、金融和信息等手段为主，加强各项政策之间的协调配合，切实避免以往我国产业政策作用机制的偏差。
(作者单位：国家发展改革委经济研究所、中国社会科学院投资系)
(本栏目策划、编辑：李志明)
一、主要国家产业结构变动的一般趋势
各国经济发展的历史经验表明，随着经济发展和国民收入水平的提高，产业结构将随之由低水平均衡向高水平均衡演化，呈现出有序性、阶段性和明显的规律性特征。
(一)第一产业占GDP比重不断下降，第二产业占GDP比重先升后降，第三产业占GDP比重持续上升，就业结构呈现相同的变化趋势
各国产业结构的重心明显地按一、二、三次产业的顺序转换，就业结构也呈现出相同的变化趋势。三次产业结构转变首先集中在农业向工业转变上，第一产业占国内生产总值的比重不断下降，大量的农业劳动力脱离农业部门向工业部门转移。随着工业在国民生产总值和就业中的比重由快速上升逐步转为下降，农业部门的劳动力向第三产业转移，第三产业经历了上升、徘徊、再上升，直至发展成为国民经济中最大产业的过程。农业产值及劳动力在国民经济中所占比重在较低水平上基本稳定后，工业部门的劳动力进一步向第三产业转移，第三产业在国民经济中所占比重进一步提高。从三次产业结构演变的历史进程来看，对应于不同的经济发展阶段，二战后各国大都经历了“一、二、三”到“二、一、三”再到“三、二、一”的转变。从就业结构来看，上世纪80年代后，第三产业就已经成为各国就业比重最大的产业。
(二)三次产业趋向融合，产业结构的软化和高技术化趋势日益明显
随着产业结构演变的深入，三次产业之间的界限逐渐模糊，同时服务业迅速向第一和第二产业扩张和渗透，信息技术服务成为提高第一产业和第二产业产品竞争力的主要手段。各国产业结构软化首先表现为第三产业比重的迅速提高，其次表现为各产业内部技术含量的增高。同时，产业结构的高技术化趋势也日益明显。最突出的表现是用高新技术改造传统工业，使整个工业日益高技术化，服务业等其他产业的高技术化发展也在逐步加强。新技术的应用在一定程度上延缓了传统产业的衰落速度，使部分传统产业焕发新的生命力。
(三)人均GDP1000-5000美元阶段，各国产业结构变动呈现出若干共同特征
一是一、二产业比重下降，第三产业比重明显上升。美、英、德等国的产业结构在人均GDP2000美元向5000美元过渡阶段，都呈现出一产产值比重持续下降、二产比重稳中有降、第三产业比重明显上升的趋势，而且第三产业的比重均已达到50％以上。在工业内部结构中，轻工业比重下降，重工业比重快速上升。日本、韩国、墨西哥等国的发展历程也体现了这一特征。二是技术创新活动加强，高技术产业发展加快。技术创新由引进为主到引进和自主创新并重。三是城市化发展加速，劳动力转移步伐加快。各国经验表明，在工业化的扩张期，城市化水平年均增长率是工业化起步期的2倍左右。四是资源环境及社会稳定方面的压力加大。在人均GDP向5000美元迈进的阶段，随着劳动力转移的加快，经济发展对土地、能源等的需求也会越来越大，作为后发国家的劳动力成本优势也逐步丧失。
二、主要国家产业政策比较
(一)各国产业政策的共同点
1、财税政策是各国支持产业结构调整的主要政策手段
在财政支持方面，直接投入、财政补贴、贷款援助等是较为常用的政策手段。各国政府普遍采用财政直接投入的方式来支持技术研发活动，促进科技创新；通过直接财政投入或提供财政资助来扶持欠发达地区发展；使用财政补贴来引导和鼓励各类社会资源投入产业发展。优惠贷款和贷款担保也日益成为各国政府普遍使用的财政支持政策。此外，日本、美国、韩国等国还利用各种手段为中小企业提供贷款援助。
在税收优惠政策方面，各国政府较为注重间接税收优惠(税基式优惠)政策的运用，涉及较多的是企业和个人所得税、增值税、关税等税种。政策目的为加快技术创新、促进落后地区发展、扶持中小企业发展等。美国、日本、德国等在这方面都有成功的经验，采用的手段包括税收扣除、加速折旧、提取转向准备金等。
政府采购也是各国政府扶持新兴产业发展、保护和扩大本国产品市场的重要政策之一。如美国政府一直通过符合国家产业政策的企业产品尤其是高新技术产品实行保护性采购，鼓励企业技术创新。日本和韩国政府也强调政府采购产品的国产化率，优先采购本国产品。
此外，各国还针对环境保护的需要出台了相应的财税政策，以降低污染物排放、减少环境污染。
2、基础产业和基础设施是各国产业政策重点扶持的领域
日本偏向于扶持钢铁、煤炭、冶金、化学、机械等基础工业，而美国则倾向于扶持基础设施部门如交通运输、邮电通讯等部门，同时，政府还长期为农业研究注入资金并致力于农业推广。韩国注重对农业的扶持，1986年公布了《农渔村综合政策》，增加对农业的投资，放松对农村土地流转的限制。其产业政策在对钢铁、电子等产业的扶持上也有所侧重。英国政府也采取许多措施加强基础设施和信息服务建设。
3、各国产业政策都重视科技创新，促进高新技术发展
美国为保持世界领先的技术水平，一直集中大量财力人力，投入到风险大、耗时长、费用高的自主型技术创新领域。在半导体微电子技术、光纤通讯、基因工程、软件开发、网络技术等产业的发展过程中，美国都占据了产业技术的竞争优势和战略制高点。战后日本为了短时间赶上美国的经济发展水平，采取一系列措施推动企业的技术进步。主要包括：实行“重要技术研发经费补助金制度”和委托开发制，推动科技成果产业化；政府为多用途关键技术研究提供巨额资金支持，力争在生物、人工智能等重要领域具有一定的竞争优势。英国大力支持对传统产业进行技术改造和创新，通过对一些“夕阳产业”进行技术改造、创新和经营改革，使其获得生机，实现新的腾飞。德国也不失时机地制定了发展计算机、半导体、精细化工和生命科学等高科技产业的实施计划，把培育和发展高科技产业作为保持经济持续稳定增长的战略措施。韩国政府一直将科学技术进步视为经济发展的动力之一，注重制定与经济发展计划紧密配合的技术进步政策。亚洲金融危机后，韩国开始强调通过科学技术的发展来带动产业结构高级化，推动企业成为研发主体。
4、各国尤其是后发国家都实行一定程度的贸易保护政策 日本在出口产品具备一定竞争力之前，实行严密的保护政策，限制“竞争性进口”和外国企业在日本投资设厂。针对不同的情况，多次调整了进口商品的税率，加强关税的保护作用。在非关税壁垒方面，通过外汇配额、外汇预算、进口担保金等制度，对与国内保护产业相竞争的产品，实行严厉的进口限制。韩国等新兴工业化国家也通过推行适度的贸易保护政策在本国扶植起了一批竞争力较强的资本、技术和知识密集型产业。
5、产业政策制定和执行的法制化程度较高
为更好地对垄断性行业进行管制，美国制订了反托拉斯政策，并用法律形式强制实施。其主要目的是维护有效的竞争，通过法制化的市场竞争规则来规范垄断集团的行为。《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》等法律实施后，进一步细化和明确了反垄断的具体措施，构成了美国抑制垄断、促进公平竞争的法律框架。德国也高度重视运用法律手段促进结构调整。《地区结构政策原则》(1968)，《改善地区经济结构共同任务法》(1969)，《托管法》(1990，统一后)，《产业结构调整法》(1995)。通过这些法律手段，保障了市场经济秩序，促进了结构转换和经济发展。上世纪60--80年代，韩国政府也先后出台了《特定工业培育法》、《税收减免法》、《产业发展法》等法律法规，积极引导和扶持特定产业做大作强，并通过《奥地开发促进法》、《农渔村开发促进法》、《国土综合开发计划法》等法律的推行进一步促进其区域产业结构的调整。
(二)各国产业政策的主要差异
尽管各国产业政策有共同之处，但也存在明显差异，主要表现在：
1、各国产业政策干预产业结构调整的程度不同
美国是典型的自由竞争型市场经济。其私营产业部门占国内生产总值的比重较高，2000年以来一直维持在87％以上。产业政策也尽量不直接干预经济资源在各产业间的分配，主要是为产业发展创造条件。英国也主要是依靠市场力量引导结构调整，充分发挥其“看不见的手”的作用，同时，政府从宏观上给予政策引导和鼓励。德国实行社会市场经济制度。其基本特征是市场原则和社会均衡原则相结合。国家产业政策的任务是管理与监督市场的竞争，校正市场结果，消除在市场运作中的经济不均衡。
日本和韩国是典型的政府主导型的市场经济，政府的各种支持性政策占据主导地位。两国政府的直接介入程度都较高，主要通过财税政策扶持主导产业发展，实现结构调整，引导社会资源重新组合和再配置，实现国家干预与市场机制的协调统一。日本为了实现其赶超战略，政府精心制定产业结构政策，主动促使经济资源分配于各个产业，其产业政策在产业发展和结构调整中起着不可或缺的重要作用。韩国在工业化初期主要采取了强有力的“政府主导型”产业政策，其中包括通过政府直接干预金融活动而使金融业成为“政策金融”，为重化工业部门的发展提供了大量的低息政策性资金；采取强有力干预，促进企业合并，扩大企业规模，以提高产业的集中度等。
2、政策手段的着力点和作用效果不同
日本、韩国的产业政策中，计划手段有重要的作用，而在美国和德国的市场经济模式中，计划的作用较小。韩国第一个五年计划重点扶持了水泥、化工、钢铁、纺织等产业，二五重点扶持了机械、造船、电子、钢铁等，三五、四五重点扶持了重化学工业建设，逐步形成了一批支柱产业并带动了经济快速发展。而美国、德国、英国等国，其政府功能转向秩序导向为主。
三、对我国的启示
(一)准确把握产业结构演变的趋势和规律，制定和实施有利于促进产业结构高级化的产业政策
国际经验表明，不同时期，经济发展的不同阶段产业政策的重点应该不同。当前我国产业政策的着力点既要注意消除在市场运作中的经济不均衡，比如工业与服务业、农业的不均衡，产业发展的空间非正常性不均衡等，又要注意实现国家干预与市场机制的协调统一。既要注意产业的发展导向政策，又要注意产业的秩序导向政策。当前我国正处于人均GDP从2000-5000美元迈进的特殊历史时期，更要吸取主要市场经济国家的经验和教训，制定和实施科学合理的产业政策。
(二)产业政策制定和实施必须从本国国情出发，充分发挥自身优势
美国克林顿政府以产业技术政策为核心的产业政策造就了美国新经济，而日本的产业技术应用能力强，基础研究不够，制定的产业政策没有考虑到本国的实际情况，再加上日本缺乏能开展经济业务和良好的投资环境，及水、电和物流等费用极高，各种限制多，吸引外资乏力。不仅在力图超越美国时后劲不足，而且导致本国长达10年的经济萧条。因此，制定产业政策和调整产业结构，要扬长避短，充分发挥自身的优势。只有从国情出发，在充分了解和把握本国在资源和经济方面的优势和劣势的基础上制定和实施产业政策，才能真正收到实效。
由于我国产业发展存在空间的巨大不平衡性、行业发展的巨大差异性，所以当前我国产业政策的功能导向是复合性的，需要政府主导扶持的是技术创新及其服务，以及围绕这个核心展开的前后向联系与环节。我们应当吸取美国的成功做法和日本的经验教训，利用产业政策的导向作用，努力寻找一条符合中国国情的技术创新之路。在技术引进时，要从总体上对我国的生产要素现状、市场规模、社会文化环境、消化吸收能力等方面进行评估，突出重点，多渠道、多形式引进适用的先进技术，要明确社会经济发展的目标，根据我国国情和社会经济条件，全方位地选择适用的关键技术。
(三)产业政策制定必须具备世界眼光，有利于参与经济全球化条件下的国际分工
20世纪90年代以来，美国一方面从发展中国家进口劳动密集型、污染较重和附加值低的产品，使这些产业向发展中国家转移；另一方面通过与发达国家进行知识与技术密集型产品的合作，进一步推动国内产业向技术密集型发展。凭借自身在信息产业等领域的科技领先优势，美国占据了国际分工中的领先地位。日本通过产业政策来进行产业扶持也始终建立在开放的思路之上，从一开始就是以打入国际市场为目标。作为新兴市场经济体，韩国从其自身资源的状况出发，自60年代初开始实施从进口替代到出口导向的调整，发展外向型经济，以扩大产品出口，推动了自身产业结构的高级化和国际化。我国的自然资源状况不同于美日韩，制定的产业政策也显然不同于他们，但其在发展外向型经济过程中，鼓励企业面向国际市场，提高企业国际竞争力的经验是值得借鉴的。我们要积极利用全球产业转移带来的机遇，加快调整和提升国内产业。在制定促进外资引进的产业政策时，也要按产业部门有步骤、分阶段地对外资开放。
(四)产业政策制定和实施必须遵循市场经济的运行要求，以企业为核心对产业结构进行调整
美国的产业政策着重于通过营造良好的法律保障环境和基础设施条件，形成有利于主导产业发展和产业结构高级化的外部环境，充分发挥企业的主体作用。韩国从上世纪90年代后期开始，也逐渐由政府主导产业结构调整转换为以企业为主体，已经初见成效。上世纪90年代以来日本经济长期乏力的教训在于忽视了企业的主体地位。政府可以通过制定和实施产业政策来对企业的行为加以引导，但不能直接参与到企业的经营行为中去，不能包办企业的重组进程。目前我国的市场机制还不健全，相关制度还有待进一步完善。要在借鉴国外经验教训的基础上，正确处理好管制和竞争的关系，以市场机制为基础，将产业政策侧重于“市场失灵”的领域。政府主要营造有利于公平竞争的环境，妥善处理政企关系，掌握好政府干预的时机和力度，应充分发挥企业的市场主体作用。
(五)加强产业政策制定和实施的民主化、法制化和科学化
日本政府正是通过制定适应不同发展阶段的产业政策及相应的法律或政令等，在战后迅速实现了经济复兴和向世界经济大国的迈进。韩国政府也有严格的法律手段保证产业政策的实施。目前我国正处在新的发展阶段，正在对经济结构进行战略性调整，政策的手段还不够有效，系统配套性欠缺。在制定政策过程中，还没有充分建立起政府、行业协会和企业形成共识的交流协商机制，一些政策目标还不适应市场需求和体制环境变化的需要。因此，就更应该完善产业政策制定的决策体系，改善制定方法。政策的实施手段和调控方式也要由行政干预为主转为以法律、财税、金融和信息等手段为主，加强各项政策之间的协调配合，切实避免以往我国产业政策作用机制的偏差。
(作者单位：国家发展改革委经济研究所、中国社会科学院投资系)
(本栏目策划、编辑：李志明)