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摘要：乡村振兴是中国全面发展进程中必须解决的重要问题，其根本目标应在于解决乡村的可持续发展问题，也就是要打造乡村发展的内生力量、形成乡村发展的内生机制。自改革开放以来，大量人口，尤其是青壮年劳动力等高质量人力资源从乡村向城市单向流动，乡村人口数量减少，结构恶化。究其原因在于城市化、工业化主导的发展模式导致乡村发展机制弱化，乡村人力资本回报低、产业升级缓慢导致人才吸纳能力弱。同时，乡村人口的大量流出，尤其是高素质劳动力的流出又进一步导致乡村发展失能，也给乡村治理带来一系列难题，为农业发展带来隐患。面对乡村人力资源现状，仅仅是简单地通过乡村建设吸引乡村外出人口回归乡村或“返乡创业”难以为功，需要系统构建乡村振兴战略的人力资源支撑体系：构建乡村发展新机制，实现城乡一体化发展新格局，打造宜业乡村;提升乡村基础设施和公共服务水平，打造宜居乡村;形成城乡一体化的人才市场，推动人力资源的城乡双向流动和建立灵活的人才制度，服务乡村振兴。
关键词：乡村振兴;人力资源;人口数量;人口结构;发展机制;城乡一体化
中图分类号：F323.6
文献标志码：A
文章编号：1007-9092（2019）06-0115-007
一、引言
十九大报告提出实施乡村振兴战略，“始终把解决好‘三农，问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。2018年一号文件指出，实施乡村振兴战略“是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代‘三农，工作的总抓手”。2019年中央一号文件指出“今明两年是全面建成小康社会的决胜期，‘三农’领域有不少必须完成的硬任务”，并提出要“全面推进乡村振兴”。
对于乡村振兴战略，理论界给予了热烈的反响，刘守英等认为“以乡村振兴为抓手有望真正解决中国久拖未决的‘三农问题’”，他指出，“当代乡村问题的存在与趋于加重，本身就是扭曲的城乡关系和城乡制度不平等的结果”，因此“制度供给滞后成为实施乡村振兴战略的最大制约”。刘润秋等认为“制约乡村发展和乡村振兴的根本原因是城乡投入不均衡”。黄祖辉则提出“要准确把握乡村振兴战略和城市化战略的关系”，他认为“乡村振兴战略必须置于城乡融合、城乡一体的架构中推进，并且应以新型城市化战略来引领，以建成‘以城带乡’‘以城兴乡’‘以工哺农’‘以智助农’‘城乡互促共进’融合发展的美丽乡村和实现乡村振兴”。蔡秀玲等认为，这一过程中“打破以往城镇化进程中要素单向流动的格局，实现城乡要素双向流动，特别是引导要素向农村配置已成为当务之急。”
乡村发展是中国全面发展不可或缺的一环，乡村振兴是中国发展进程中必须解决的重要问题，其根本目标应在于解决乡村的可持续发展问题，打造乡村发展的内生力量、形成乡村发展的内生机制。乡村振兴需要直面的最大问题是乡村人口的大量流失，尤其是高质量劳动力的流失，因为这直接导致了乡村振兴内生动力不足。这一问题也引起了学者的关注。赖德胜等提出，“培养亲农、支农和爱农的人力资本，引导和鼓励人力资本向乡村配置，提高人力资本配置效率，是统筹实现乡村振兴总要求的有效手段”。吴忠权分析认为，乡村振兴对农村人力资本开发提出了时代性、分类性、动能性、综合性等新要求，因此要通过产业发展、教育、培训、保健、劳动力迁移等手段进行路径创新。
从文献检索的结果来看，目前学界对乡村振兴人力资源问题专门的研究成果较少，研究内容不够系统，大部分研究将关注焦点放在如何吸引农民工回流或加强在地乡村居民的教育培训等，但从笔者的调研来看，农民工大量返乡目前难成趋势，农村人口净流出现象仍将持续，谁来振兴乡村的问题亟待解决。因此，本文尝试从乡村人口数量和结构变迁视角，全面分析当前乡村振兴战略的人力资源支撑体系问题。
二、乡村振兴的人力资源困局
（一）乡村人口持续减少导致乡村人力资源总量不断下降
2018年末全国大陆总人口139538万人，其中城镇常住人口83137万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为59.58%，乡村常住人口56401万人，占总人口比重为40.42%。
1978年统计显示城镇人口为17245万人，乡村人口79014万人，当时乡村人口占比高达八成以上。40年间，中国人口净增长43279万人的情况下，同期乡村常住人口减少了22613万人，城镇人口增加了65892万人。（见图1）
由于大量的农村户籍人员进入城市就业、务工或生活，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率从20世纪90年代中期开始不断拉开差距。2018年，户籍人口城镇化率为43.37%，乡村户籍人口占比为56.63%。常住人口城市化率与户籍人口城市化率的差值高达16.21个百分点。计算可得，已有22619万农村户籍人口常年工作生活在城镇里。在城市化初期一部分流动人口是由于城市户籍制度控制未能實现市民化，但目前大部分是由于不愿意放弃农村户籍背后的宅基地和土地承包权益而不愿意市民化。在经济发达区域，这种情况尤其明显。在对浙江一些区域进行调研时，发现部分乡镇常住人口甚至只有户籍人口的四成左右。
城乡人口的此消彼长是中国经济迅速发展的必然结果。改革开放以来，特别是1998年以后，工业园区兴起，主要是以分布在沿海区域为主的园区工业高速增长，使中国成为世界工厂。另一方面，1981年至2017年，全国城市建成区面积从7438平方公里增加到56225平方公里，增加了48787平方公里，增长了6.6倍。工业化和城镇化加速推进，吸引了大量的农业剩余劳动力进入城镇，《2018全国农民工监测调查报告》显示全国农民工总量28836万人，比上年增长0.6%。其中，外出农民工17266万人，增长0.5%;本地农民工11570万人，增长0.9%。其中大多数农民工进入了第二、三产业，从事第一产业的比重只有0.4%。乡村人口的大量减少，在塑造新的城乡发展格局的同时，也带来了乡村“空心化”、“人气”不足，老龄化，“活力”不足等问题。 （二）优质人力资源外流导致乡村人力资源结构持续恶化
改革开放40年来，大量农村劳动力进入城镇从事二三产业。大量青壮年劳动力离开农村必然影响农村人口结构，农村老龄化现象比城市更加严重。根据《2018中国人口和就业统计年鉴》数据显示，2017年农村60岁以上老年人所占比重达到19.9%，而同期全国平均水平为17.3%。这一数据比2010年占比增加4.9%。《2018年全国农民工监测调查报告》数据显示，2018年我国农民工总量达到28652万人，其中外出农民工数量为17185万人;在全部农民工中，男性占65.6%，其中50岁以下的农民工占比为78.7%。据国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2017》数据显示，2016年我国流动人口规模为2.45亿人，其中“80后”（出生于1980-1989年间）流动人口比重由2011年的不足50%升至2016年的56.5%;“90后”（出生于1990-1999年间）流动人口的比重由2013年的14.5%升至2016年的18.7%，呈现稳步增长的趋势。从劳动力要素来看，农村劳动力长期向城市转移。据国家统计局统计，2008年到2017年农民工总量增加5966万人，外出农民工的规模从14041万人增加至17266万人，其中外出农民工中的进城农民工比例为80%，而大学毕业生返乡创业的比例仅为1%。在全部农民工中，未上过学的占1.2%，小学文化程度占15.5%，初中文化程度占55.8%，高中文化程度占16.6%，大专及以上占10.9%。2016年我国农业生产经营人员中高中及以上学历的比例仅为8.3%，而全国人口中高中及以上学历的比例在2015年已达27.8%。
农村劳动力要素外流，尤其是青壮年劳动力和优秀人才大量流向城市，使得乡村振兴和农业现代化面临人力资源结构不合理的困境。笔者在浙江和贵州的乡村调研时发现，无论是沿海地区还是中西部地区，老人农业的问题都是越来越突出。沿海地区，由于二三产业发达，就业机会较多，劳动力基本都转移到了二三产业，即使没有离开村子，也基本不从事农业了，从事农业的大多都是七八十岁的老人，一般也就是种点菜供自己和家人食用。在贵州，情况会略好一点，在一些交通不发达、附近就业机会有限的乡村，一部分50来岁的劳动力为了照顾家中老人，留在村里务农，但50岁以下的，基本还是都外出务工了。一些乡村干部还告诉我们，村里的人，年纪轻的，80后以后的，一般受教育程度都比父母辈高，也更适应城市生活，而且好多基本就没有从事过农业劳动，所以即使是吸引他们回来，他们也是从事二三产业，没有回来从事农业的。
乡村人口结构的变化也给乡村社会稳定和发展带来了一些问题，如留守妇女、留守儿童、留守老人等。在调研中，我们发现在一些经济不发达地区，农村呈现出高离婚率现象，据乡镇干部分析认为是因为当地结婚较早，婚后单方或双方外出务工后观念和条件改变对婚姻稳定性产生较大冲击。留守儿童问题则带来了社会对这些孩子教育和心理问题的担忧。由于农村养老设施更为缺少，农村养老问题也比城市更加难以解决。
三、产业与人口的不良循环是导致乡村衰落的根本原因
（一）城市化工业化主导的发展模式导致乡村发展机制弱化
改革开放以来，工业化和城市化成为推动经济迅速发展的主要动力，因而在资本、人力资源甚至发展政策资源的分配中占据优势地位。城乡发展权利差距一度拉大，乡村失去发展权，资源单向流动格局和城市对农村的吸附效应进一步使农村失去了生产要素的有力支撑。在这一模式下，尤其是20世纪90年代后期乡村工业化逐渐退场后，规划限制、土地用途管制加强，农业功能窄化，农村产业发展受阻，新产业、新业态难以落地，乡村发展机制弱化。农业现代化明显滞后于工业化，乡村发展显著落后于城市，农民收入的主要来源依托于外出打工，城乡差距拉大。对于大多数的乡村区域，城市虹吸效应强于辐射效应，企图通过城镇化带动农村现代化的效果不明显，城乡之间不平衡发展的问题突出。就这样，与不断繁荣的城市相比，乡村陷入衰败。
（二）乡村人力资本回报偏低
引导人力资本配置的核心因素是人力资本回报水平。劳动力要素在追求自身利益的过程中会往人力资本回报高的领域和地区转移。在我国的广大乡村，相当长的一个时期内其他产业发展缓慢，而作为主导产业的农业维持传统模式，农业现代化水平不高，以小农业为主，规模效益不明显，农业风险高而附加值低，人力资本回报率长期保持低水平。相反，随着城市化、工业化进程加速和资本深化，工业部门和服务业迅速发展，导致对人力资本的需求呈不断增加状态，人力资本回报也显著高于农业部门，由此人力资本就加速向工业部门和服务业转移。改革开放以来的经验事实也表明，农村剩余劳动力大规模向城镇非农部门转移。另一个现象就是经济的发展加上我国的计划生育政策导致城乡居民教育投入大量增加，受教育水平不断提高，人力资本积累加速并追求更高回报，这为农村人口向城镇地区的转移提供了一个良好的基础。城乡劳动力市场制度性分割，造成广大农村人口的社会保障缺失，农村劳动力无法得到城镇职工或居民等同的职业社会保障。雖然近年来在中央政府的大力推动下，社会保险全覆盖目标逐渐实现，但农村养老等社会保障水平仍然远低于城镇居民和城镇职工，进一步提升了人力资本配置到乡村的机会成本。乡村人才较少得到象城市那样的政策待遇，可持续发展的制度基础薄弱。
（三）乡村产业升级缓慢导致人才吸纳能力弱
长期以城市化、工业化为主要动力的发展模式导致资本和人力资源向城市不断集中，传统农业改造和农村改造进展缓慢，导致农村内部的新产业、新动能难以出现和成长。农村地区长期以种养业等传统产业为主，农业生态价值、自然风光、农耕文化等先天优势未能得到有效开发，未能形成新产业并转化为经济效益，农民收入增长依赖外出务工，农村产业发展缺乏内生增长动力和外部条件，甚至一度出现了大量为了追求短期利益，占用耕地、林地、河道取土挖砂、采石、建砖窑等破坏乡村长期发展基础、竭泽而渔的行为。在贫困人口集中成片的偏远山区和少数民族地区，基础设施不足，更是缺少产业支撑和增长动力，阻碍了乡村全面振兴。产业升级缓慢导致人才吸纳能力弱，使得乡村在城乡人才竞争中长期处于劣势。 （四）人口的大量流出，尤其是高素质劳动力的流出进一步导致乡村发展失能
自改革开放以来，从我国人力资源的流动和转移方向来看，农村青壮年等优质劳动力源源不断地向城镇转移，进入二、三产业，为我国工业化、城镇化的快速推进提供了强有力的人力支撑，带动了农村家庭收入水平的提高，并为规模化、集约化的现代农业发展提供了空间，但同时也带来农村优质人力资源的流失，从整体上降低了农村人力资源和农业生产经营者的素质，导致农村社会主体迅速老弱化，导致乡村人气不旺，人力资源数量不足、质量堪忧，严重制约了农村和农业的转型发展。农村青壮年主力军离开家乡到大城市闯荡，他们离土、离乡、不愿意回村，他们的下一代也有不少是生于城市、长于城市的“农民”。这种局面形成的农村人口结构，严重制约农村发展能力，影响农业和农村现代化进程。
（五）乡村人口大规模流动带来乡村治理的难题
户籍制度、农村宅基地无偿使用及土地承包制度共同作用下，从制度层面导致了城乡二元结构的存在，隐性城市化现象十分明显。中国乡村人口的非农化和向城市的转移数量巨大，但又不彻底。这集中表现为：流动人口多，放弃农村权益完全进城定居的人口少;年轻人从乡村流向城市的多，老年人口流向城市的少;这就在乡村形成了大量的留守老人、留守儿童、留守妇女和村落人口节日性的回归和日常性的村庄人气不旺，给乡村家庭的稳定与和谐带来了隐患。这一切，都给乡村社会治理带来了不少难题。同时，大量农村优质人力资源向城市流动，削弱了乡村有效治理的现实基础，乡村社区的治理和建设面临“缺人”的困境。
（六）乡村人口结构变化为农业发展带来隐患
农业的比较收益低，城市务工收入高于农业经营收益，直接导致我国农业生经营主体和经营模式发生了较大的变化，大多数农民家庭出现了兼业化趋势，逐渐改变了以承包地经营为主业的生产方式，把农业生产变成了副业，“谁来种地”的问题越来越成为了问题。在农村从事农业生产的经营者年龄一般都在50岁以上了，即使是50岁以上的人，他们也不能单纯从事农业生产经营，现在乡村建设量比较大，他们经常就近打零工来贴补，不会将全部精力放在农业农地的经营上。在这种情况下，我国农业近年还能够实现粮食连续增产，主要得益于农业社会化服务水平的提高、惠农政策与农产品保护价制度。但从总体上看，我国农业大而不强，现代化水平低，农产品标准化和绿色化水平不高、国际竞争力弱的局面并未改变。乡村人力资源现状，尤其是高素质人力资源缺乏的问题给我国农业发展带来了隐患。从荷兰、以色列等农业发达国家情况看，正是高素质的农业生产经营者，才使这些农业资源并不丰富的国家成为了现代农业的发展典范。
由于农业人力资本回报低，有些地区农村职业教育也偏离了农业和农村方向，农业转型升级和乡村发展需要的技能型人才培养逐渐滞后于现代农业发展的需要，现代职业农民的培养体系没有形成。
（七）乡村人口的分散居住帶来基础设施的高成本和公共服务的低水平
长期以来，尽管农村人口呈现较大的下降趋势，但农民宅基地的退出与调整进展缓慢，乡村生产和生活空间布局未有大的变化，大多数地区农居点布局基本维持原状。从这个角度看，乡村居民分散化居住的现象不仅没有改善，而是进一步强化。这种局面下，在一定区域内公共服务和基础设施服务人口不升反降，必然导致农村公共服务和基础设施的高成本和低效率。随着大量人口的外流，区域内的公共服务和基础设施如教育、医疗等很可能出现退化现象。在我国乡村发展中，还存在着市场基础设施建设滞后、市场有待进一步整合、农业信息化等公共服务设施滞后等问题。四、系统构建乡村振兴人力资源支撑体系
（一）优化乡村人口结构是乡村振兴战略的根本要求
乡村振兴战略涵盖经济、政治、社会、文化等各个领域，没有一支数量足、结构强、素质高的人才队伍作为支撑，乡村振兴战略很难取得重大进展。人力资源的单向大规模流出在不断降低乡村劳动力的整体素质，若不合理引导优质人力资源在城乡之间的配置，必然会导致乡村振兴战略缺乏最根本的人力要素的支撑。
实施乡村振兴战略最根本的措施应是改善乡村人口结构，让更多优质人力资源流向农村。这就必须加强乡村人力资本积累，改善人力资本配置，提高人力资本回报，实现人力资本流动与乡村高质量发展的良性循环。面对乡村人力资源现状，仅仅是简单地通过乡村建设吸引乡村外出人口回归乡村或“返乡创业”难以为功，而是要实现城乡一体化发展，改善乡村发展环境，增强乡村发展动力，完善乡村业态，挖掘农业农村多功能价值，提高乡村就业收入与保障水平，破解城乡二元体制，建立城乡一体化的就业市场，打造宜业宜居乡村，让所有向往乡村、热爱乡村，愿意为乡村振兴贡献力量的人都能有一个施展才华的空间。
（二）构建乡村发展新机制，形成城乡一体化发展新格局，打造宜业乡村
抓住当前乡村振兴契机，迎接城乡一体化发展格局的到来，通过产权制度改革激活乡村资源，建构资本与乡村资源的结合制度，增加促进乡村产业和谐发展的政策，引导企业家、人力资源及社会资本向乡村流动，提高乡村生产要素配置效率。从城乡一体化发展的角度看，乡村振兴的过程应该是乡村人口总量减少同时但保持结构合理并且空间分布不断优化的过程。因此，应结合乡村各村落的资源特色及差异化发展可能，不断优化乡村人口与产业的空间布局，研究各种类型乡村的演化特征，制定乡村振兴策略，分类实施，找寻不同类型村庄的复兴路径。
改革规划制度，多规合一，将乡村纳入各类空间规划，以城乡一体化、城乡共同繁荣为目标，以生态韧性为重点，根据乡村的分化与集聚、人口流动趋势，编制乡村振兴规划，保障乡村内生发展能力。按照城乡融合的空间形态，在用地类型、标准、规划编制等方面保证多功能、新产业、新业态、新形态能够在乡村落地。
宅基地对村外人和外来资本有序开放，进一步规范和推动承包土地流转，加大流转规模。对宅基地实行总量控制和规划管制，通过宅基地跨区域使用和资格权保障促进村庄适度集聚。同时，应积极尝试村庄宅基地、农房和闲置地对村外人和外部资本开放，盘活宅基地资源的同时，显化乡村生态文化价值，提高资源配置效率。在村庄撤并基础上，扩大承包土地流转规模，提升农业经营规模和现代化水平。通过优化乡村发展环境，促进农业为核心的乡村产业发展新格局的形成，打造宜业乡村，有力提升农村吸纳人力资源的能力，让乡村振兴人才进得来。 （三）提升乡村基础设施和公共服务水平，优化乡村社会治理环境，打造宜居乡村
经过多年的美丽乡村建设，乡村环境已经大为改观，面貌为之一新。但由于居住分散，乡村基础设施和公共服务进一步提升面临投资大、效率低的困境。通过规划、宅基地制度和公共服务供给方式改革，引导村庄向交通等基础条件较好的区域适度集聚，强化基础设施配套建设，提升基础公共服务水平，以更开放的方式促进高水平公共服务的共享。比如，在乡村增加居家养老等服务项目，建设养老设施，提升乡村养老服务水平;加强公共交通投入，提升城乡交通便捷度;城市优质教育资源向乡村开放，为乡村儿童提供更优质的学前教育和义务教育服务。
优化乡村社会治理环境，完善人才发展制度环境。乡村社会治理环境是影响乡村人才发展的软环境。应积极推动乡村社会的治理方式从依赖于熟人社会网络的传统治理方式向“自治为核心、法治为保障、德治为支撑”三治融合的治理方式转变，提升治理有效性，使乡村社会安定又充满活力。
只有从根本上改善乡村生活的软硬环境，打造宜居乡村，才能让乡村振兴人才不仅进得来，还能留得住、用得好。
（四）打造城乡一体化的人才市场，推动人力资源的城乡双向流动，优化乡村人力资源
实施乡村振兴战略，必须充分发挥人力资本的作用，积极培育乡村发展人才资源，创新培养机制，形成一大批能够满足乡村振兴战略要求的新型人才，为实现农村农业现代化提供强大的智力支撑和人才保证。改变城乡人力资源单向流动的目标任重道远。要实现城乡人口的交互流动和优化配置，就需要真正建立起城乡一体化的劳动力市场，完善乡村就业保障制度体系，不断提高乡村就业质量。
增加乡村人力资源流量。近年来，随着乡村振兴战略的实施，我国城乡关系进入融合发展阶段，人力资源在城乡之间的互动也有了一些苗头，比如近几年出现的农民工、农村大学生返乡创业现象，一些“城归”群体开始助推乡村振兴。要大力破除制约返乡劳动力创新创业所面临的市场、金融和土地要素约束，完善乡村创业公共服务体系，通过产业转移、产业升级和产业融合带动返乡农民工创业。向城市市民开放乡村权利。允许外来人口在满足一定条件后，享有村庄的住房、土地、公共事务参与等权利。鼓励城市社会资本下乡，提升乡村人力资本质量。顺应乡村经济机会出现和经济活动变化，吸引年轻人到乡村从事新农业、新产业、新业态，造就一批引领乡村产业发展和农民致富的鄉村能人。回应乡村新产业发展、农业发展方式转变、农产品生产方式及农业价值链变化的要求，通过学习、引领、示范、合作、参与、互惠，来提升乡村人力资本和经营能力。
优化乡村存量人力资源。确立农民在乡村的主体地位，使农民成为乡村振兴的主体力量。要完善乡村治理体系，赋予农民主体权利和主体责任，强化村民的自主意识和自治功能。其次，提升农民的组织化的程度，促进农民合作组织的形成，完善乡村社区集体组织。通过教育、社保、产权等体制的深化改革与“新农人”政策的完善，以教育、科技等领域为突破点，注重乡村人才的培育，解决乡村教育投入不足、网络不连通等基础性难题，提高新一代乡村居民的知识水平和技能水平，提升乡村人力资源质量。加强乡村专业人才队伍建设。乡村经济活动向立体化和多样化发展，乡村封闭性正被打破，需要不断完善乡村治理结构，培育与乡村振兴相适应的乡村带头人。提高乡村专业人才服务保障能力。支持地方高校、职业院校综合利用教育培训资源，设置相关专业，创新人才培养模式，为乡村振兴培养专业化人才。扶持培养农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人等乡村振兴人才。
提升乡村社会职业保障水平。只有加大职业保障覆盖力度，才能提高职业农民的人力资本投资激励，从而实现更高的就业质量。
（五）建立灵活的人才制度，引入社会力量服务乡村振兴
社会参与也是有效提升乡村人力资源的重要形式。这种社会力量既内涵于乡村社会如乡贤群体等，更来自于城市社会。社会参与的主要力量包括企事业单位、社会团体、民间组织与志愿者;主要方式包括自主参与、合作参与、协同参与等;社会参与的主要内容包括创业参与、服务参与、援助参与、投资参与等。当前，应积极建立和完善社会参与乡村振兴战略的体制机制，积极吸引和支持企业家、医生教师、专家学者、党政干部、律师、建筑师、规划师、技能人才等，通过下乡担任志愿者、行医办学、包村包项目、投资兴业、捐资捐物、法律服务等各种方式服务乡村振兴事业。鼓励高校、科研机构在乡村建立研发、实习基地和科技平台，全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，保障其在职称评定、工资福利、社会保障等方面的权益。
创新乡村人才培育引进使用机制。建立自主培养与人才引进相结合，学历教育、技能培训、实践锻炼等多种方式并举的人力资源开发机制。建立城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制。研究制定鼓励城市专业人才参与乡村振兴的政策。
有针对性地实施乡村人才工程，为乡村治理注入更强的生机和活力。将更多人才配置到乡村干部队伍，建立一支有想法、有能力、有干劲的工作队伍，能够有效地改善乡村领导班子的人才结构，大力促进乡村社会治理能力和治理水平的现代化。
（责任编辑：杨仙丽）
关键词：乡村振兴;人力资源;人口数量;人口结构;发展机制;城乡一体化
中图分类号：F323.6
文献标志码：A
文章编号：1007-9092（2019）06-0115-007
一、引言
十九大报告提出实施乡村振兴战略，“始终把解决好‘三农，问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。2018年一号文件指出，实施乡村振兴战略“是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代‘三农，工作的总抓手”。2019年中央一号文件指出“今明两年是全面建成小康社会的决胜期，‘三农’领域有不少必须完成的硬任务”，并提出要“全面推进乡村振兴”。
对于乡村振兴战略，理论界给予了热烈的反响，刘守英等认为“以乡村振兴为抓手有望真正解决中国久拖未决的‘三农问题’”，他指出，“当代乡村问题的存在与趋于加重，本身就是扭曲的城乡关系和城乡制度不平等的结果”，因此“制度供给滞后成为实施乡村振兴战略的最大制约”。刘润秋等认为“制约乡村发展和乡村振兴的根本原因是城乡投入不均衡”。黄祖辉则提出“要准确把握乡村振兴战略和城市化战略的关系”，他认为“乡村振兴战略必须置于城乡融合、城乡一体的架构中推进，并且应以新型城市化战略来引领，以建成‘以城带乡’‘以城兴乡’‘以工哺农’‘以智助农’‘城乡互促共进’融合发展的美丽乡村和实现乡村振兴”。蔡秀玲等认为，这一过程中“打破以往城镇化进程中要素单向流动的格局，实现城乡要素双向流动，特别是引导要素向农村配置已成为当务之急。”
乡村发展是中国全面发展不可或缺的一环，乡村振兴是中国发展进程中必须解决的重要问题，其根本目标应在于解决乡村的可持续发展问题，打造乡村发展的内生力量、形成乡村发展的内生机制。乡村振兴需要直面的最大问题是乡村人口的大量流失，尤其是高质量劳动力的流失，因为这直接导致了乡村振兴内生动力不足。这一问题也引起了学者的关注。赖德胜等提出，“培养亲农、支农和爱农的人力资本，引导和鼓励人力资本向乡村配置，提高人力资本配置效率，是统筹实现乡村振兴总要求的有效手段”。吴忠权分析认为，乡村振兴对农村人力资本开发提出了时代性、分类性、动能性、综合性等新要求，因此要通过产业发展、教育、培训、保健、劳动力迁移等手段进行路径创新。
从文献检索的结果来看，目前学界对乡村振兴人力资源问题专门的研究成果较少，研究内容不够系统，大部分研究将关注焦点放在如何吸引农民工回流或加强在地乡村居民的教育培训等，但从笔者的调研来看，农民工大量返乡目前难成趋势，农村人口净流出现象仍将持续，谁来振兴乡村的问题亟待解决。因此，本文尝试从乡村人口数量和结构变迁视角，全面分析当前乡村振兴战略的人力资源支撑体系问题。
二、乡村振兴的人力资源困局
（一）乡村人口持续减少导致乡村人力资源总量不断下降
2018年末全国大陆总人口139538万人，其中城镇常住人口83137万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为59.58%，乡村常住人口56401万人，占总人口比重为40.42%。
1978年统计显示城镇人口为17245万人，乡村人口79014万人，当时乡村人口占比高达八成以上。40年间，中国人口净增长43279万人的情况下，同期乡村常住人口减少了22613万人，城镇人口增加了65892万人。（见图1）
由于大量的农村户籍人员进入城市就业、务工或生活，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率从20世纪90年代中期开始不断拉开差距。2018年，户籍人口城镇化率为43.37%，乡村户籍人口占比为56.63%。常住人口城市化率与户籍人口城市化率的差值高达16.21个百分点。计算可得，已有22619万农村户籍人口常年工作生活在城镇里。在城市化初期一部分流动人口是由于城市户籍制度控制未能實现市民化，但目前大部分是由于不愿意放弃农村户籍背后的宅基地和土地承包权益而不愿意市民化。在经济发达区域，这种情况尤其明显。在对浙江一些区域进行调研时，发现部分乡镇常住人口甚至只有户籍人口的四成左右。
城乡人口的此消彼长是中国经济迅速发展的必然结果。改革开放以来，特别是1998年以后，工业园区兴起，主要是以分布在沿海区域为主的园区工业高速增长，使中国成为世界工厂。另一方面，1981年至2017年，全国城市建成区面积从7438平方公里增加到56225平方公里，增加了48787平方公里，增长了6.6倍。工业化和城镇化加速推进，吸引了大量的农业剩余劳动力进入城镇，《2018全国农民工监测调查报告》显示全国农民工总量28836万人，比上年增长0.6%。其中，外出农民工17266万人，增长0.5%;本地农民工11570万人，增长0.9%。其中大多数农民工进入了第二、三产业，从事第一产业的比重只有0.4%。乡村人口的大量减少，在塑造新的城乡发展格局的同时，也带来了乡村“空心化”、“人气”不足，老龄化，“活力”不足等问题。 （二）优质人力资源外流导致乡村人力资源结构持续恶化
改革开放40年来，大量农村劳动力进入城镇从事二三产业。大量青壮年劳动力离开农村必然影响农村人口结构，农村老龄化现象比城市更加严重。根据《2018中国人口和就业统计年鉴》数据显示，2017年农村60岁以上老年人所占比重达到19.9%，而同期全国平均水平为17.3%。这一数据比2010年占比增加4.9%。《2018年全国农民工监测调查报告》数据显示，2018年我国农民工总量达到28652万人，其中外出农民工数量为17185万人;在全部农民工中，男性占65.6%，其中50岁以下的农民工占比为78.7%。据国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2017》数据显示，2016年我国流动人口规模为2.45亿人，其中“80后”（出生于1980-1989年间）流动人口比重由2011年的不足50%升至2016年的56.5%;“90后”（出生于1990-1999年间）流动人口的比重由2013年的14.5%升至2016年的18.7%，呈现稳步增长的趋势。从劳动力要素来看，农村劳动力长期向城市转移。据国家统计局统计，2008年到2017年农民工总量增加5966万人，外出农民工的规模从14041万人增加至17266万人，其中外出农民工中的进城农民工比例为80%，而大学毕业生返乡创业的比例仅为1%。在全部农民工中，未上过学的占1.2%，小学文化程度占15.5%，初中文化程度占55.8%，高中文化程度占16.6%，大专及以上占10.9%。2016年我国农业生产经营人员中高中及以上学历的比例仅为8.3%，而全国人口中高中及以上学历的比例在2015年已达27.8%。
农村劳动力要素外流，尤其是青壮年劳动力和优秀人才大量流向城市，使得乡村振兴和农业现代化面临人力资源结构不合理的困境。笔者在浙江和贵州的乡村调研时发现，无论是沿海地区还是中西部地区，老人农业的问题都是越来越突出。沿海地区，由于二三产业发达，就业机会较多，劳动力基本都转移到了二三产业，即使没有离开村子，也基本不从事农业了，从事农业的大多都是七八十岁的老人，一般也就是种点菜供自己和家人食用。在贵州，情况会略好一点，在一些交通不发达、附近就业机会有限的乡村，一部分50来岁的劳动力为了照顾家中老人，留在村里务农，但50岁以下的，基本还是都外出务工了。一些乡村干部还告诉我们，村里的人，年纪轻的，80后以后的，一般受教育程度都比父母辈高，也更适应城市生活，而且好多基本就没有从事过农业劳动，所以即使是吸引他们回来，他们也是从事二三产业，没有回来从事农业的。
乡村人口结构的变化也给乡村社会稳定和发展带来了一些问题，如留守妇女、留守儿童、留守老人等。在调研中，我们发现在一些经济不发达地区，农村呈现出高离婚率现象，据乡镇干部分析认为是因为当地结婚较早，婚后单方或双方外出务工后观念和条件改变对婚姻稳定性产生较大冲击。留守儿童问题则带来了社会对这些孩子教育和心理问题的担忧。由于农村养老设施更为缺少，农村养老问题也比城市更加难以解决。
三、产业与人口的不良循环是导致乡村衰落的根本原因
（一）城市化工业化主导的发展模式导致乡村发展机制弱化
改革开放以来，工业化和城市化成为推动经济迅速发展的主要动力，因而在资本、人力资源甚至发展政策资源的分配中占据优势地位。城乡发展权利差距一度拉大，乡村失去发展权，资源单向流动格局和城市对农村的吸附效应进一步使农村失去了生产要素的有力支撑。在这一模式下，尤其是20世纪90年代后期乡村工业化逐渐退场后，规划限制、土地用途管制加强，农业功能窄化，农村产业发展受阻，新产业、新业态难以落地，乡村发展机制弱化。农业现代化明显滞后于工业化，乡村发展显著落后于城市，农民收入的主要来源依托于外出打工，城乡差距拉大。对于大多数的乡村区域，城市虹吸效应强于辐射效应，企图通过城镇化带动农村现代化的效果不明显，城乡之间不平衡发展的问题突出。就这样，与不断繁荣的城市相比，乡村陷入衰败。
（二）乡村人力资本回报偏低
引导人力资本配置的核心因素是人力资本回报水平。劳动力要素在追求自身利益的过程中会往人力资本回报高的领域和地区转移。在我国的广大乡村，相当长的一个时期内其他产业发展缓慢，而作为主导产业的农业维持传统模式，农业现代化水平不高，以小农业为主，规模效益不明显，农业风险高而附加值低，人力资本回报率长期保持低水平。相反，随着城市化、工业化进程加速和资本深化，工业部门和服务业迅速发展，导致对人力资本的需求呈不断增加状态，人力资本回报也显著高于农业部门，由此人力资本就加速向工业部门和服务业转移。改革开放以来的经验事实也表明，农村剩余劳动力大规模向城镇非农部门转移。另一个现象就是经济的发展加上我国的计划生育政策导致城乡居民教育投入大量增加，受教育水平不断提高，人力资本积累加速并追求更高回报，这为农村人口向城镇地区的转移提供了一个良好的基础。城乡劳动力市场制度性分割，造成广大农村人口的社会保障缺失，农村劳动力无法得到城镇职工或居民等同的职业社会保障。雖然近年来在中央政府的大力推动下，社会保险全覆盖目标逐渐实现，但农村养老等社会保障水平仍然远低于城镇居民和城镇职工，进一步提升了人力资本配置到乡村的机会成本。乡村人才较少得到象城市那样的政策待遇，可持续发展的制度基础薄弱。
（三）乡村产业升级缓慢导致人才吸纳能力弱
长期以城市化、工业化为主要动力的发展模式导致资本和人力资源向城市不断集中，传统农业改造和农村改造进展缓慢，导致农村内部的新产业、新动能难以出现和成长。农村地区长期以种养业等传统产业为主，农业生态价值、自然风光、农耕文化等先天优势未能得到有效开发，未能形成新产业并转化为经济效益，农民收入增长依赖外出务工，农村产业发展缺乏内生增长动力和外部条件，甚至一度出现了大量为了追求短期利益，占用耕地、林地、河道取土挖砂、采石、建砖窑等破坏乡村长期发展基础、竭泽而渔的行为。在贫困人口集中成片的偏远山区和少数民族地区，基础设施不足，更是缺少产业支撑和增长动力，阻碍了乡村全面振兴。产业升级缓慢导致人才吸纳能力弱，使得乡村在城乡人才竞争中长期处于劣势。 （四）人口的大量流出，尤其是高素质劳动力的流出进一步导致乡村发展失能
自改革开放以来，从我国人力资源的流动和转移方向来看，农村青壮年等优质劳动力源源不断地向城镇转移，进入二、三产业，为我国工业化、城镇化的快速推进提供了强有力的人力支撑，带动了农村家庭收入水平的提高，并为规模化、集约化的现代农业发展提供了空间，但同时也带来农村优质人力资源的流失，从整体上降低了农村人力资源和农业生产经营者的素质，导致农村社会主体迅速老弱化，导致乡村人气不旺，人力资源数量不足、质量堪忧，严重制约了农村和农业的转型发展。农村青壮年主力军离开家乡到大城市闯荡，他们离土、离乡、不愿意回村，他们的下一代也有不少是生于城市、长于城市的“农民”。这种局面形成的农村人口结构，严重制约农村发展能力，影响农业和农村现代化进程。
（五）乡村人口大规模流动带来乡村治理的难题
户籍制度、农村宅基地无偿使用及土地承包制度共同作用下，从制度层面导致了城乡二元结构的存在，隐性城市化现象十分明显。中国乡村人口的非农化和向城市的转移数量巨大，但又不彻底。这集中表现为：流动人口多，放弃农村权益完全进城定居的人口少;年轻人从乡村流向城市的多，老年人口流向城市的少;这就在乡村形成了大量的留守老人、留守儿童、留守妇女和村落人口节日性的回归和日常性的村庄人气不旺，给乡村家庭的稳定与和谐带来了隐患。这一切，都给乡村社会治理带来了不少难题。同时，大量农村优质人力资源向城市流动，削弱了乡村有效治理的现实基础，乡村社区的治理和建设面临“缺人”的困境。
（六）乡村人口结构变化为农业发展带来隐患
农业的比较收益低，城市务工收入高于农业经营收益，直接导致我国农业生经营主体和经营模式发生了较大的变化，大多数农民家庭出现了兼业化趋势，逐渐改变了以承包地经营为主业的生产方式，把农业生产变成了副业，“谁来种地”的问题越来越成为了问题。在农村从事农业生产的经营者年龄一般都在50岁以上了，即使是50岁以上的人，他们也不能单纯从事农业生产经营，现在乡村建设量比较大，他们经常就近打零工来贴补，不会将全部精力放在农业农地的经营上。在这种情况下，我国农业近年还能够实现粮食连续增产，主要得益于农业社会化服务水平的提高、惠农政策与农产品保护价制度。但从总体上看，我国农业大而不强，现代化水平低，农产品标准化和绿色化水平不高、国际竞争力弱的局面并未改变。乡村人力资源现状，尤其是高素质人力资源缺乏的问题给我国农业发展带来了隐患。从荷兰、以色列等农业发达国家情况看，正是高素质的农业生产经营者，才使这些农业资源并不丰富的国家成为了现代农业的发展典范。
由于农业人力资本回报低，有些地区农村职业教育也偏离了农业和农村方向，农业转型升级和乡村发展需要的技能型人才培养逐渐滞后于现代农业发展的需要，现代职业农民的培养体系没有形成。
（七）乡村人口的分散居住帶来基础设施的高成本和公共服务的低水平
长期以来，尽管农村人口呈现较大的下降趋势，但农民宅基地的退出与调整进展缓慢，乡村生产和生活空间布局未有大的变化，大多数地区农居点布局基本维持原状。从这个角度看，乡村居民分散化居住的现象不仅没有改善，而是进一步强化。这种局面下，在一定区域内公共服务和基础设施服务人口不升反降，必然导致农村公共服务和基础设施的高成本和低效率。随着大量人口的外流，区域内的公共服务和基础设施如教育、医疗等很可能出现退化现象。在我国乡村发展中，还存在着市场基础设施建设滞后、市场有待进一步整合、农业信息化等公共服务设施滞后等问题。四、系统构建乡村振兴人力资源支撑体系
（一）优化乡村人口结构是乡村振兴战略的根本要求
乡村振兴战略涵盖经济、政治、社会、文化等各个领域，没有一支数量足、结构强、素质高的人才队伍作为支撑，乡村振兴战略很难取得重大进展。人力资源的单向大规模流出在不断降低乡村劳动力的整体素质，若不合理引导优质人力资源在城乡之间的配置，必然会导致乡村振兴战略缺乏最根本的人力要素的支撑。
实施乡村振兴战略最根本的措施应是改善乡村人口结构，让更多优质人力资源流向农村。这就必须加强乡村人力资本积累，改善人力资本配置，提高人力资本回报，实现人力资本流动与乡村高质量发展的良性循环。面对乡村人力资源现状，仅仅是简单地通过乡村建设吸引乡村外出人口回归乡村或“返乡创业”难以为功，而是要实现城乡一体化发展，改善乡村发展环境，增强乡村发展动力，完善乡村业态，挖掘农业农村多功能价值，提高乡村就业收入与保障水平，破解城乡二元体制，建立城乡一体化的就业市场，打造宜业宜居乡村，让所有向往乡村、热爱乡村，愿意为乡村振兴贡献力量的人都能有一个施展才华的空间。
（二）构建乡村发展新机制，形成城乡一体化发展新格局，打造宜业乡村
抓住当前乡村振兴契机，迎接城乡一体化发展格局的到来，通过产权制度改革激活乡村资源，建构资本与乡村资源的结合制度，增加促进乡村产业和谐发展的政策，引导企业家、人力资源及社会资本向乡村流动，提高乡村生产要素配置效率。从城乡一体化发展的角度看，乡村振兴的过程应该是乡村人口总量减少同时但保持结构合理并且空间分布不断优化的过程。因此，应结合乡村各村落的资源特色及差异化发展可能，不断优化乡村人口与产业的空间布局，研究各种类型乡村的演化特征，制定乡村振兴策略，分类实施，找寻不同类型村庄的复兴路径。
改革规划制度，多规合一，将乡村纳入各类空间规划，以城乡一体化、城乡共同繁荣为目标，以生态韧性为重点，根据乡村的分化与集聚、人口流动趋势，编制乡村振兴规划，保障乡村内生发展能力。按照城乡融合的空间形态，在用地类型、标准、规划编制等方面保证多功能、新产业、新业态、新形态能够在乡村落地。
宅基地对村外人和外来资本有序开放，进一步规范和推动承包土地流转，加大流转规模。对宅基地实行总量控制和规划管制，通过宅基地跨区域使用和资格权保障促进村庄适度集聚。同时，应积极尝试村庄宅基地、农房和闲置地对村外人和外部资本开放，盘活宅基地资源的同时，显化乡村生态文化价值，提高资源配置效率。在村庄撤并基础上，扩大承包土地流转规模，提升农业经营规模和现代化水平。通过优化乡村发展环境，促进农业为核心的乡村产业发展新格局的形成，打造宜业乡村，有力提升农村吸纳人力资源的能力，让乡村振兴人才进得来。 （三）提升乡村基础设施和公共服务水平，优化乡村社会治理环境，打造宜居乡村
经过多年的美丽乡村建设，乡村环境已经大为改观，面貌为之一新。但由于居住分散，乡村基础设施和公共服务进一步提升面临投资大、效率低的困境。通过规划、宅基地制度和公共服务供给方式改革，引导村庄向交通等基础条件较好的区域适度集聚，强化基础设施配套建设，提升基础公共服务水平，以更开放的方式促进高水平公共服务的共享。比如，在乡村增加居家养老等服务项目，建设养老设施，提升乡村养老服务水平;加强公共交通投入，提升城乡交通便捷度;城市优质教育资源向乡村开放，为乡村儿童提供更优质的学前教育和义务教育服务。
优化乡村社会治理环境，完善人才发展制度环境。乡村社会治理环境是影响乡村人才发展的软环境。应积极推动乡村社会的治理方式从依赖于熟人社会网络的传统治理方式向“自治为核心、法治为保障、德治为支撑”三治融合的治理方式转变，提升治理有效性，使乡村社会安定又充满活力。
只有从根本上改善乡村生活的软硬环境，打造宜居乡村，才能让乡村振兴人才不仅进得来，还能留得住、用得好。
（四）打造城乡一体化的人才市场，推动人力资源的城乡双向流动，优化乡村人力资源
实施乡村振兴战略，必须充分发挥人力资本的作用，积极培育乡村发展人才资源，创新培养机制，形成一大批能够满足乡村振兴战略要求的新型人才，为实现农村农业现代化提供强大的智力支撑和人才保证。改变城乡人力资源单向流动的目标任重道远。要实现城乡人口的交互流动和优化配置，就需要真正建立起城乡一体化的劳动力市场，完善乡村就业保障制度体系，不断提高乡村就业质量。
增加乡村人力资源流量。近年来，随着乡村振兴战略的实施，我国城乡关系进入融合发展阶段，人力资源在城乡之间的互动也有了一些苗头，比如近几年出现的农民工、农村大学生返乡创业现象，一些“城归”群体开始助推乡村振兴。要大力破除制约返乡劳动力创新创业所面临的市场、金融和土地要素约束，完善乡村创业公共服务体系，通过产业转移、产业升级和产业融合带动返乡农民工创业。向城市市民开放乡村权利。允许外来人口在满足一定条件后，享有村庄的住房、土地、公共事务参与等权利。鼓励城市社会资本下乡，提升乡村人力资本质量。顺应乡村经济机会出现和经济活动变化，吸引年轻人到乡村从事新农业、新产业、新业态，造就一批引领乡村产业发展和农民致富的鄉村能人。回应乡村新产业发展、农业发展方式转变、农产品生产方式及农业价值链变化的要求，通过学习、引领、示范、合作、参与、互惠，来提升乡村人力资本和经营能力。
优化乡村存量人力资源。确立农民在乡村的主体地位，使农民成为乡村振兴的主体力量。要完善乡村治理体系，赋予农民主体权利和主体责任，强化村民的自主意识和自治功能。其次，提升农民的组织化的程度，促进农民合作组织的形成，完善乡村社区集体组织。通过教育、社保、产权等体制的深化改革与“新农人”政策的完善，以教育、科技等领域为突破点，注重乡村人才的培育，解决乡村教育投入不足、网络不连通等基础性难题，提高新一代乡村居民的知识水平和技能水平，提升乡村人力资源质量。加强乡村专业人才队伍建设。乡村经济活动向立体化和多样化发展，乡村封闭性正被打破，需要不断完善乡村治理结构，培育与乡村振兴相适应的乡村带头人。提高乡村专业人才服务保障能力。支持地方高校、职业院校综合利用教育培训资源，设置相关专业，创新人才培养模式，为乡村振兴培养专业化人才。扶持培养农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人等乡村振兴人才。
提升乡村社会职业保障水平。只有加大职业保障覆盖力度，才能提高职业农民的人力资本投资激励，从而实现更高的就业质量。
（五）建立灵活的人才制度，引入社会力量服务乡村振兴
社会参与也是有效提升乡村人力资源的重要形式。这种社会力量既内涵于乡村社会如乡贤群体等，更来自于城市社会。社会参与的主要力量包括企事业单位、社会团体、民间组织与志愿者;主要方式包括自主参与、合作参与、协同参与等;社会参与的主要内容包括创业参与、服务参与、援助参与、投资参与等。当前，应积极建立和完善社会参与乡村振兴战略的体制机制，积极吸引和支持企业家、医生教师、专家学者、党政干部、律师、建筑师、规划师、技能人才等，通过下乡担任志愿者、行医办学、包村包项目、投资兴业、捐资捐物、法律服务等各种方式服务乡村振兴事业。鼓励高校、科研机构在乡村建立研发、实习基地和科技平台，全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，保障其在职称评定、工资福利、社会保障等方面的权益。
创新乡村人才培育引进使用机制。建立自主培养与人才引进相结合，学历教育、技能培训、实践锻炼等多种方式并举的人力资源开发机制。建立城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制。研究制定鼓励城市专业人才参与乡村振兴的政策。
有针对性地实施乡村人才工程，为乡村治理注入更强的生机和活力。将更多人才配置到乡村干部队伍，建立一支有想法、有能力、有干劲的工作队伍，能够有效地改善乡村领导班子的人才结构，大力促进乡村社会治理能力和治理水平的现代化。
（责任编辑：杨仙丽）