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【摘 要】 为促进我国航标事业高质量发展、提高我国航标管理水平，梳理相关法规，分析航标管理现状与存在的主要问题，结合形势需求研究《航标条例》修订的必要性是：从法律关系的客体来看，现行条例中航标的内涵和外延已不符合航标的发展现状;从法律关系的主体来看，航标管理机关需要进一步明确;从法律关系的内容来看，现行部分条款规定过于原则、滞后，需要总结航标管理的经验，予以细化完善;《航标条例》的部分内容与上位法和相关国际公约的发展变化不相适应，需要保持法律间的有效衔接，并切实承担履约义务。
【关键词】 《中华人民共和国航标条例》;航标;航标管理;条例修订
0 引 言
航标是保障水上交通安全、维护水上交通环境的重要基础设施，对海洋经济、航运经济发展和维护国家主权有着重要意义。1995年12月3日，《中华人民共和国航标条例》（以下简称《航标条例》）正式出台，它是我国颁布的第一部航标管理行政法规。《航标条例》的颁布不仅使我国航标的管理和保护步入了法制化轨道，而且还奠定了建立航标法规体系的基础。作为航标管理的主要法规，该条例对航标的适用范围、管理主体、航标保护、法律责任等作了规定，对保障我国航标事业的发展发挥了重要作用。
党的十九大报告提出了建设海洋强国、交通强国的目标，这些强国目标都与海洋、航运、海事等密切相关。随着水上交通安全形势越来越复杂，新技术、新材料在航标领域的广泛应用，我国机构体制改革的深入推进等，都赋予了航标新的内涵，对航标管理也提出了新的更高的要求。
1 我国航标管理模式及管理现状
目前，我国沿海航标管理形成了交通运输部门、海军和农业部门分类管理的局面。沿海干线、商港、以商用为主的军商合用港由交通运输部门下属的海事机构负责管理，实施中央政府垂直管理的管理体制;军港、以军用为主的军商合用港口的航标由海军负责管理;渔场、渔港范围内的航标则由农业部门负责管理。航标管理是海事管理工作的重要组成部分，为涉海用户提供高效优质的航海保障服务是航标部门履职的责任所在。航海安全保障工作是：管理沿海航标、无线电导航和水上安全通信;管理海区港口航道测绘并组织编印相关航海图书资料;归口管理交通行业测绘工作。2012年，交通运输部对北海航海保障中心、东海航海保障中心、南海航海保障中心的机构设置和主要职责进行了明确。2018年，交通运输部海事局对航海保障中心所属单位机构和人员编制进行了优化调整。
长江干线航标由长江航務管理局负责管理。航道航标的设置和维护由长江航道局负责。黑龙江流域的部分河流、界河等水域的安全管理由黑龙江海事局负责，航标的管理和维护由黑龙江省航道局负责。内河航标是由县级以上人民政府交通行政主管部门负责管理的。
随着我国改革开放的不断深入和综合国力的持续增强，我国航标的航海保障能力和水平都取得了长足进步，基本满足了船舶在我国水域安全航行的需要。
2 我国航标管理法律法规及技术 标准情况
交通运输部海事局早在2003年就提出了对航标法规标准体系进行研究的要求，要求根据我国社会主义市场经济条件，海事航标行政、技术管理的现状及发展要求，对现行航标法规标准进行评估，形成与环境变化相适应的、规范的航标测绘法规标准体系，促进我国沿海航标测量公共服务、行业管理和技术应用的规范化和标准化，提高服务水平、管理水平，促进海上交通安全。目前沿海航标法规标准体系的编制已完成，并已按此体系进行了具体法规标准的修订、编制工作。
2.1 法规体系
编制《沿海航标法规体系》，旨在指导航标立法立规工作，减少法律冲突，提高行政规范性法律文件的可操作性，建立一套比较完整的、科学的、可持续发展的沿海航标行政规范性法律文件体系，保证沿海航标公共服务、行业管理和行政执法的高效和规范。
《沿海航标法规体系》以国家现行的法律、行政法规、规章，以及国务院、中央编制委员会办公室确定的海事管理机构的职责为依据，按照部海事局发布的《海事法规体系框架》的基本原则和有关分类方法，结合水上安全形势的变化及发展、国际公约的要求和趋势、航标行业管理和执法工作的需要，以及相对的立法前瞻性等因素而形成的沿海航标行政规范性法律文件体系框架。《航标法规体系》共分为法律、行政法规、部门规章和规范性文件等4个部分。
2.2 标准体系
按照航标规划、航标建设、航标维护、综合、设备、质量及装备等航标管理内容制定沿海航标标准分类汇总表，考察我国相关标准的制定情况。对2015年之前的国内标准（国内文件106个，其中综合性法规24、航标法规16个、航标标准技术规定66个;国际航标协会文件160个，其中指南99个、建议60个、助航指南1个）进行了更新。
1984年中国国家技术监督局颁布了《中国海区水上助航标志》（GB 4696―1984），后经修订形成《中国海区水上助航标志》（GB 4696―2016），采纳了国际航标协会（IALA）海上浮标制度A系统。
我国遵循IALA建议和指南，以及其他相关国际组织的标准，制定一系列航标规范和标准。
（1）海船助航标志应当符合：《中国海区水上助航标志》（GB 4696―2016）、《中国海区水上助航标志形状显示规定》（GB 16161―2019）。
（2）内河助航标志应当符合：《内河助航标志》（GB 5863―1993）、《内河助航标志的主要外形尺寸》（GB 5864―1993）。
3 《航标条例》执行过程中存在的问题
我国航标管理工作在《航标条例》执行过程中存在以下问题。
（1）存在部分行政行为法规支撑不足。《航标条例》对应急设标、航标规划等问题没有作出明确的相关规定，在一定程度上导致可执行意愿不强、管理效果不佳。 （2）存在部分执法行为效率不高的现象。《航标条例》部分条款可操作性不强，相关实施细则和配套法规等文件也没有更详细具体的解释和补充，例如管理主体和相关人员就奖励和惩罚标准问题出现了对《航标条例》的相关条款理解不一致，影响了条例的执行。
（3）存在部分航标缺乏有效维护的情况。《航标条例》中缺少航标维护监管条款，一些专业单位设置的专用航标缺乏专业维护和管理，导致有些专用航标效能较差，给船舶航行带来安全隐患。
（4）沿海与内河航道交接区域的航标管理辖区、权限存在争议。
以上情况反映了在《航标条例》规定的条款中没有明确的执法依据，导致争议处理不及时，影响水上交通安全形势的稳定。为了保障水上交通安全形势的稳定，《航标条例》的修订已迫在眉睫。
4 《航标条例》修订的必要性
4.1 从法律关系的客体来看，现行条例中航标的内涵和外延已不符合航标的发展现状
现行条例中对航标的定义是“航标，是指供船舶定位、导航或者用于其他专用目的的助航设施，包括视觉航标、无线电导航设施和音响航标。”随着科技的发展，新技术、新材料广泛应用于航标领域，如船舶自动识别系统（AIS）等新兴的与航标相关的系统和服务应运而生。应对新的变化，IALA助航指南在多年前就将航标的定义调整为“航标是一种在船舶外，为增强船舶或交通流安全、高效航行的装置、系统或服务。”对于航标，IALA的定义与我国现行条例的主要区别在于，IALA认为与船舶助航相关的系统和服务也应当纳入航标管理。从我国实际情况来看，随着我国水上经济的发展，航标的服务范围也在扩大，比如近年来广泛应用的AIS，除了政府部门外，一些非政府组织也通过各种方式建设了相当规模的AIS基站。这些基站关系到船舶安全、数据安全甚至是国家安全，但对这些基站的监管并没有纳入到相关法律文件中，这就导致航标管理部门难以进行有效监管。航标内涵的变化和外延的扩大，以及由此带来的相关利益关系的调整和规范管理，需要从法律层面予以明确。
4.2 从法律关系的主体来看，航标管理机关需要进一步明确
现行条例将交通行政主管部门和国务院交通行政主管部门设立的流域航道管理机构、海区港务监督机构统称为航标管理机关。随着国家机构改革的调整，海区港务监督机构现已调整为海事管理机构，《航标条例》也亟需作出调整。另外在现实操作层面，航标管理不同机关之间对辖区的界定理解不一致，在个别地方甚至出现了流域航道管理机构和海区港务监督机构管理边界不清晰，造成了明显冲突。
4.3 从法律关系的内容来看，现行部分条款规定过于原则、滞后，需要总结航标管理的经验，予以细化完善
当前《航标条例》涉及的法律关系内容发生了许多深刻变化，导致部分条款出现了概念不明确、边界不清晰、可操作性不强等问题。
（1）关于专用航标的界定问题。《航标条例》中规定“专业单位可以设置自用的专用航标”“专业单位设置专用航标应当符合国家有关规定和技术标准”“航标管理机关和专业管理单位分别负责各自设置的航标，保证航标处于良好的使用状态”。但是，《航标条例》并没有对专用航标作出明确的解释。各相关方对公用航标和专用航标还没有形成共识，导致专用航标在管理和维护责任方面存在分歧;现实情况是很多专业单位设置专用航标，但多数缺乏维护能力，甚至有的专用航标出现维护主体缺失，对水上交通安全造成较大影响，航标管理部门对这些专业单位无法实现有效监管。另外，一些专用航标因为各种因素需要转为公用航标，须由航标管理部门接收并负责管理维护，但缺乏法定程序和经费保障。
（2）关于行政执法问题。现行条例对于航标违法行为的处置规定过于原则，在现实执法中難以操作。同时，对于航标违法行为的处罚额度，相对于《治安管理处罚法》等法律法规额度偏低，导致违法成本低，不利于航标的维护管理。随着近些年水上活动增多，碰损航标的违法行为也日益增多，这就需要通过法律加大处罚力度，保持法律的严肃性。
（3）关于航标规划问题。现行条例中缺少航标规划条款，不利于与我国《航道法》等法律法规相衔接，保障重要航标的有序建设。
4.4 《航标条例》的部分内容与上位法和相关 国际公约的发展变化不相适应，需要保持 法律间的有效衔接，并切实承担履约义务
随着《行政许可法》《行政强制法》等一系列法律的公布施行，特别是《中华人民共和国海上交通安全法》（2016）《中华人民共和国航道法》（2015）和《中华人民共和国港口法》（2018）等主要相关上位法的修订，《航标条例》的相关内容应与之相适应。比如《中华人民共和国港口法》（2018）规定：“航标设施以及其他辅助性设施，应当与港口同步建设，并保证按期投入使用。”《中华人民共和国海上交通安全法》修订草案增加了“国家鼓励和支持先进科学技术在航标领域中的应用”和航标违法行为处罚等相关条款。
《国际海上人命安全公约》（2017年修订）、IMO通函、1992年《国际油污损害民事责任公约》（2000年对我国生效）、2007年内罗毕《国际船舶残骸清除公约》（2017年对我国生效）等相关国际公约关于航标管理也作出了新的调整。关于应急设标问题，《国际船舶残骸公约》第8条规定：“残骸的标记。如果受影响国家确定残骸构成危害，则该国须确保采取所有合理的措施对残骸进行标记。在标记残骸时，须采取所有切实可行的措施以确保标记符合残骸所在区域所使用的国际接受的浮标系统”。《航标条例》没有关于这方面的条款，主要通过内部规范性文件的形式作了相关规定，缺少上位法支撑。现实中确实存在由于航标应急设置不及时产生二次事故的情况，严重影响水上人身和财产安全。
5 结 语
《航标条例》修订是贯彻落实海洋强国、交通强国等一系列国家战略的重要举措，是推进海事治理体系和治理能力现代化水平的必然要求。《交通强国建设纲要》也提出了“坚持法治引领，完善综合交通法规体系，推动重点领域法律法规制定修订”的要求。航标管理是海事管理的重要组成部分，《航标条例》是海事领域重要的行政法规，是制定航标相关部门规章和规范性文件的依据，条例修订本身就是海事治理体系和治理能力现代化水平的重要体现。建立和实施完善的航标法规体系，有助于提高我国航标管理水平，促进航标事业高质量发展。
【关键词】 《中华人民共和国航标条例》;航标;航标管理;条例修订
0 引 言
航标是保障水上交通安全、维护水上交通环境的重要基础设施，对海洋经济、航运经济发展和维护国家主权有着重要意义。1995年12月3日，《中华人民共和国航标条例》（以下简称《航标条例》）正式出台，它是我国颁布的第一部航标管理行政法规。《航标条例》的颁布不仅使我国航标的管理和保护步入了法制化轨道，而且还奠定了建立航标法规体系的基础。作为航标管理的主要法规，该条例对航标的适用范围、管理主体、航标保护、法律责任等作了规定，对保障我国航标事业的发展发挥了重要作用。
党的十九大报告提出了建设海洋强国、交通强国的目标，这些强国目标都与海洋、航运、海事等密切相关。随着水上交通安全形势越来越复杂，新技术、新材料在航标领域的广泛应用，我国机构体制改革的深入推进等，都赋予了航标新的内涵，对航标管理也提出了新的更高的要求。
1 我国航标管理模式及管理现状
目前，我国沿海航标管理形成了交通运输部门、海军和农业部门分类管理的局面。沿海干线、商港、以商用为主的军商合用港由交通运输部门下属的海事机构负责管理，实施中央政府垂直管理的管理体制;军港、以军用为主的军商合用港口的航标由海军负责管理;渔场、渔港范围内的航标则由农业部门负责管理。航标管理是海事管理工作的重要组成部分，为涉海用户提供高效优质的航海保障服务是航标部门履职的责任所在。航海安全保障工作是：管理沿海航标、无线电导航和水上安全通信;管理海区港口航道测绘并组织编印相关航海图书资料;归口管理交通行业测绘工作。2012年，交通运输部对北海航海保障中心、东海航海保障中心、南海航海保障中心的机构设置和主要职责进行了明确。2018年，交通运输部海事局对航海保障中心所属单位机构和人员编制进行了优化调整。
长江干线航标由长江航務管理局负责管理。航道航标的设置和维护由长江航道局负责。黑龙江流域的部分河流、界河等水域的安全管理由黑龙江海事局负责，航标的管理和维护由黑龙江省航道局负责。内河航标是由县级以上人民政府交通行政主管部门负责管理的。
随着我国改革开放的不断深入和综合国力的持续增强，我国航标的航海保障能力和水平都取得了长足进步，基本满足了船舶在我国水域安全航行的需要。
2 我国航标管理法律法规及技术 标准情况
交通运输部海事局早在2003年就提出了对航标法规标准体系进行研究的要求，要求根据我国社会主义市场经济条件，海事航标行政、技术管理的现状及发展要求，对现行航标法规标准进行评估，形成与环境变化相适应的、规范的航标测绘法规标准体系，促进我国沿海航标测量公共服务、行业管理和技术应用的规范化和标准化，提高服务水平、管理水平，促进海上交通安全。目前沿海航标法规标准体系的编制已完成，并已按此体系进行了具体法规标准的修订、编制工作。
2.1 法规体系
编制《沿海航标法规体系》，旨在指导航标立法立规工作，减少法律冲突，提高行政规范性法律文件的可操作性，建立一套比较完整的、科学的、可持续发展的沿海航标行政规范性法律文件体系，保证沿海航标公共服务、行业管理和行政执法的高效和规范。
《沿海航标法规体系》以国家现行的法律、行政法规、规章，以及国务院、中央编制委员会办公室确定的海事管理机构的职责为依据，按照部海事局发布的《海事法规体系框架》的基本原则和有关分类方法，结合水上安全形势的变化及发展、国际公约的要求和趋势、航标行业管理和执法工作的需要，以及相对的立法前瞻性等因素而形成的沿海航标行政规范性法律文件体系框架。《航标法规体系》共分为法律、行政法规、部门规章和规范性文件等4个部分。
2.2 标准体系
按照航标规划、航标建设、航标维护、综合、设备、质量及装备等航标管理内容制定沿海航标标准分类汇总表，考察我国相关标准的制定情况。对2015年之前的国内标准（国内文件106个，其中综合性法规24、航标法规16个、航标标准技术规定66个;国际航标协会文件160个，其中指南99个、建议60个、助航指南1个）进行了更新。
1984年中国国家技术监督局颁布了《中国海区水上助航标志》（GB 4696―1984），后经修订形成《中国海区水上助航标志》（GB 4696―2016），采纳了国际航标协会（IALA）海上浮标制度A系统。
我国遵循IALA建议和指南，以及其他相关国际组织的标准，制定一系列航标规范和标准。
（1）海船助航标志应当符合：《中国海区水上助航标志》（GB 4696―2016）、《中国海区水上助航标志形状显示规定》（GB 16161―2019）。
（2）内河助航标志应当符合：《内河助航标志》（GB 5863―1993）、《内河助航标志的主要外形尺寸》（GB 5864―1993）。
3 《航标条例》执行过程中存在的问题
我国航标管理工作在《航标条例》执行过程中存在以下问题。
（1）存在部分行政行为法规支撑不足。《航标条例》对应急设标、航标规划等问题没有作出明确的相关规定，在一定程度上导致可执行意愿不强、管理效果不佳。 （2）存在部分执法行为效率不高的现象。《航标条例》部分条款可操作性不强，相关实施细则和配套法规等文件也没有更详细具体的解释和补充，例如管理主体和相关人员就奖励和惩罚标准问题出现了对《航标条例》的相关条款理解不一致，影响了条例的执行。
（3）存在部分航标缺乏有效维护的情况。《航标条例》中缺少航标维护监管条款，一些专业单位设置的专用航标缺乏专业维护和管理，导致有些专用航标效能较差，给船舶航行带来安全隐患。
（4）沿海与内河航道交接区域的航标管理辖区、权限存在争议。
以上情况反映了在《航标条例》规定的条款中没有明确的执法依据，导致争议处理不及时，影响水上交通安全形势的稳定。为了保障水上交通安全形势的稳定，《航标条例》的修订已迫在眉睫。
4 《航标条例》修订的必要性
4.1 从法律关系的客体来看，现行条例中航标的内涵和外延已不符合航标的发展现状
现行条例中对航标的定义是“航标，是指供船舶定位、导航或者用于其他专用目的的助航设施，包括视觉航标、无线电导航设施和音响航标。”随着科技的发展，新技术、新材料广泛应用于航标领域，如船舶自动识别系统（AIS）等新兴的与航标相关的系统和服务应运而生。应对新的变化，IALA助航指南在多年前就将航标的定义调整为“航标是一种在船舶外，为增强船舶或交通流安全、高效航行的装置、系统或服务。”对于航标，IALA的定义与我国现行条例的主要区别在于，IALA认为与船舶助航相关的系统和服务也应当纳入航标管理。从我国实际情况来看，随着我国水上经济的发展，航标的服务范围也在扩大，比如近年来广泛应用的AIS，除了政府部门外，一些非政府组织也通过各种方式建设了相当规模的AIS基站。这些基站关系到船舶安全、数据安全甚至是国家安全，但对这些基站的监管并没有纳入到相关法律文件中，这就导致航标管理部门难以进行有效监管。航标内涵的变化和外延的扩大，以及由此带来的相关利益关系的调整和规范管理，需要从法律层面予以明确。
4.2 从法律关系的主体来看，航标管理机关需要进一步明确
现行条例将交通行政主管部门和国务院交通行政主管部门设立的流域航道管理机构、海区港务监督机构统称为航标管理机关。随着国家机构改革的调整，海区港务监督机构现已调整为海事管理机构，《航标条例》也亟需作出调整。另外在现实操作层面，航标管理不同机关之间对辖区的界定理解不一致，在个别地方甚至出现了流域航道管理机构和海区港务监督机构管理边界不清晰，造成了明显冲突。
4.3 从法律关系的内容来看，现行部分条款规定过于原则、滞后，需要总结航标管理的经验，予以细化完善
当前《航标条例》涉及的法律关系内容发生了许多深刻变化，导致部分条款出现了概念不明确、边界不清晰、可操作性不强等问题。
（1）关于专用航标的界定问题。《航标条例》中规定“专业单位可以设置自用的专用航标”“专业单位设置专用航标应当符合国家有关规定和技术标准”“航标管理机关和专业管理单位分别负责各自设置的航标，保证航标处于良好的使用状态”。但是，《航标条例》并没有对专用航标作出明确的解释。各相关方对公用航标和专用航标还没有形成共识，导致专用航标在管理和维护责任方面存在分歧;现实情况是很多专业单位设置专用航标，但多数缺乏维护能力，甚至有的专用航标出现维护主体缺失，对水上交通安全造成较大影响，航标管理部门对这些专业单位无法实现有效监管。另外，一些专用航标因为各种因素需要转为公用航标，须由航标管理部门接收并负责管理维护，但缺乏法定程序和经费保障。
（2）关于行政执法问题。现行条例对于航标违法行为的处置规定过于原则，在现实执法中難以操作。同时，对于航标违法行为的处罚额度，相对于《治安管理处罚法》等法律法规额度偏低，导致违法成本低，不利于航标的维护管理。随着近些年水上活动增多，碰损航标的违法行为也日益增多，这就需要通过法律加大处罚力度，保持法律的严肃性。
（3）关于航标规划问题。现行条例中缺少航标规划条款，不利于与我国《航道法》等法律法规相衔接，保障重要航标的有序建设。
4.4 《航标条例》的部分内容与上位法和相关 国际公约的发展变化不相适应，需要保持 法律间的有效衔接，并切实承担履约义务
随着《行政许可法》《行政强制法》等一系列法律的公布施行，特别是《中华人民共和国海上交通安全法》（2016）《中华人民共和国航道法》（2015）和《中华人民共和国港口法》（2018）等主要相关上位法的修订，《航标条例》的相关内容应与之相适应。比如《中华人民共和国港口法》（2018）规定：“航标设施以及其他辅助性设施，应当与港口同步建设，并保证按期投入使用。”《中华人民共和国海上交通安全法》修订草案增加了“国家鼓励和支持先进科学技术在航标领域中的应用”和航标违法行为处罚等相关条款。
《国际海上人命安全公约》（2017年修订）、IMO通函、1992年《国际油污损害民事责任公约》（2000年对我国生效）、2007年内罗毕《国际船舶残骸清除公约》（2017年对我国生效）等相关国际公约关于航标管理也作出了新的调整。关于应急设标问题，《国际船舶残骸公约》第8条规定：“残骸的标记。如果受影响国家确定残骸构成危害，则该国须确保采取所有合理的措施对残骸进行标记。在标记残骸时，须采取所有切实可行的措施以确保标记符合残骸所在区域所使用的国际接受的浮标系统”。《航标条例》没有关于这方面的条款，主要通过内部规范性文件的形式作了相关规定，缺少上位法支撑。现实中确实存在由于航标应急设置不及时产生二次事故的情况，严重影响水上人身和财产安全。
5 结 语
《航标条例》修订是贯彻落实海洋强国、交通强国等一系列国家战略的重要举措，是推进海事治理体系和治理能力现代化水平的必然要求。《交通强国建设纲要》也提出了“坚持法治引领，完善综合交通法规体系，推动重点领域法律法规制定修订”的要求。航标管理是海事管理的重要组成部分，《航标条例》是海事领域重要的行政法规，是制定航标相关部门规章和规范性文件的依据，条例修订本身就是海事治理体系和治理能力现代化水平的重要体现。建立和实施完善的航标法规体系，有助于提高我国航标管理水平，促进航标事业高质量发展。