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[摘要]我国高等教育投资面临着投入不足、效益不高、事权财权不统一、拨款依据不合理、收费标准不科学、多元化筹措政策力度不够、生均教育经费总体水平偏低等突出问题，需要明确财政性教育经费投入的目标，明确各级政府、教育主管部门对教育的责任和分工，完善公办高等教育成本分担制度和学生资助制度。通过发挥国家财政对教育投入的主渠道作用、发挥市场机制在资源配置中的基础作用、促使多渠道筹措高等教育经费制度化、采用多重目标合理组合的拨款公式、进一步完善高等教育学生贷款资助体系、不断提高政府拨款的力度与效益、改革高校财务制度、鼓励创收等实现我国高等教育财政体制改革。
[关键词]我国；高等教育；财政投入；体制改革
[中图分类号]F810.453 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194(2009)24-0073-03
一、传统高等教育财政体制
在传统高等教育财政体制下，财政拨款是高等教育经费的唯一来源，具有如下特点：
(1)“统一列支、分级管理”。财政部根据教育部和国家计委提供的教育事业发展计划，按照“定员定额”的核算办法首先确定教育经费总额，由国家财政统一列支，统一领导，中央、省(直辖市、自治区)、县分级管理。财政部根据教育部和国家计委提供的教育事业发展计划，按照“定员定额”的核算办法分级管理指财政部将教育经费分别核定给各部门、各地区。
(2)“专款专用、结余上缴”。“定员定额”包括两个部分：①教职工人员经费开支，其中有标准工资、补助工资以及职工福利费3项；②学生经费开支，其中包括公务费、业务费、设备购置、修缮费、助(奖)学金。“结余上缴”是在年终决算后将全部结余款项交回国家财政。
(3)“基数加发展”。所谓“基数加发展”的方式，就是以各校前一年度所得的经费份额为基数，考虑当年度各项发展的需要和国家财力的可能，确定当年的经费分配额度。
二、市场经济下的高等教育财政体制改革
20世纪80年代以来，我国高等教育财政体制进行了一系列改革：
(1)属权拨款。实质是中央财政只负责中央各部委所属高校的经费，地方高等院校的经费需求完全由地方财政供给。
(2)“预算包干，结余留用”。即高等学校按照国家下达的年度预算经费，包干使用，年终结余全部留归高等学校结转下年度使用。
(3)“综合定额拨款”和“专项拨款”。“综合定额”指由财务部门和教育主管部门根据培养成本确定教育经费的定额标准，区别各类层次高等院校、各系科和专业，定额标准有所不同。“综合定额”部分包括：教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、设备费、修缮费、其他费用等几个项目。“专项拨款”部分是对综合定额的补充，是根据各个高等学校的特殊发展需要，由财政部门和教育主管部门另行单独安排给高校使用的专项经费。
(4)多渠道筹措高等教育办学经费。形成了“财、费、税、产、社、基、科、贷、息”等9个高等教育经费来源渠道。“财”是指国家财政拨款。高等教育投资不仅可以为受教育者个人带来收益，而且可以为全社会带来很高的社会收益。政府是全社会的代表，其拨款应该成为高等教育经费来源的主渠道。“费”是指高等学校向学生收取的合理学费。随着市场经济的发展和劳动力的市场化，高等教育的个人收益率明显提高。学生作为高等教育的受益者分担高等教育的部分成本是必要的和可能的，也是符合市场经济规律的。“税”是指企事业单位等高等教育的受益者根据《教育法》规定交纳的用于高等教育的税费或税收性质的资金。“产”是指高等学校按照市场经济的原则从校办企业取得的收入。“社”是指作为高等教育受益者的社会各界向高等学校提供的捐赠。“基 ”是指各种教育基金所形成的收入。“科”是指高等学校通过承接科研课题，或与企事业单位进行科研合作，提供科技开发、科技咨询、科技成果转让等服务所取得的收入。“贷”是指高等学校按照国家政策通过金融机构获得的用于学校发展的贷款。“息”是指高等学校按照国家政策对临时沉淀的资金进行合理的管理运作，从资本市场上取得的利息收入。这些经费来源渠道以及各个渠道所占的比重也在随着我国高等教育的发展和社会主义市场经济的发展不断变化着。
三、我国高等教育财政体制改革的方向
1 应发挥国家财政对教育投入的主渠道作用
严格按照法律、法规的规定来安排教育经费预算，确保教育投资占GDP的比例不能低于4％，确保预算内教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长。因此必须迅速加大教育投入力度，保障教育快速和优先发展的战略目标。目前我国高等教育经费比例大约是18％，而要实现高等教育大众化的目标最好是达到25％的比例，考虑我国整个教育投资还很薄弱，起码应达到20％其前提应是达到前面提到的两个确保。
2 发挥市场机制在资源配置中的基础作用
个人承担高等教育成本应反映市场规律，学杂费的标准应当反映劳动力市场的价值规律。不同的高校、不同的专业可以收取不同标准的学费。为此，毕业生就业要进一步融入到社会劳动力市场，实行彻底的社会化。应尽快实施研究生教育的收费与资助制度。应变革高校人事制度，使教师的聘用和职称评定与劳动力市场接轨，不同高校、不同岗位、不同职称的教师待遇应在公平竞争的条件下拉开差距。教师劳动力市场应与社会劳动力市场直接接轨，避免师资队伍建设中的“近亲繁殖”，鼓励海内外高级知识分子参与到我国高校教师劳动力市场的竞争中来。改变教师对学校的人身依附关系，教师可以在多所高校间自由流动。也可在多所高校间承担岗位教学或科研任务。
3 促使多渠道筹措高等教育经费制度化
随着我国高等教育的发展和社会主义市场经济的发展，高等教育经费来源多元化要进一步制度化。政府除调整国家财政政策、加大对高等教育的投入外，还应该通过立法，通过一定程度的减税和免税政策，鼓励社会各界捐资助学，推动高教事业的发展。高等学校要充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，充分利用人才优势和科技优势，在全面完成教学和科研工作的基础上，广泛开展各种社会服务，拓宽经费来源渠道，使学校创收收入稳步增长。
4 采用多重目标合理组合的拨款公式
(1)公平目标。根据当量学生数和不同类别、不同专业合理的生均成本作为拨款的基本依据，体现学校之间在占有政府拨款上的公平，保证学校工作的正常运行。
(2)效率目标。根据学校人力、物力、财力资源利用效率拨款，以促进学校资源利用效率的提高。逐步建立科学的学校资源利用率指标体系，作为评价学校资源利用率和拨款的依据。
(3)效益目标。根据毕业生对劳动力市场和社会经济发展的适应程度，根据学校科技发展水平和社会效益进行拨款。逐步建立相应的评价指标体系，作为衡量学校资源 利用社会效益和拨款的依据。
(4)政策目标。根据政府的高教发展的政策拨款：为避免高教引入市场机制固有的缺陷，以及由此引起的高教在总量与结构上的失衡，为适应经济与社会发展的需要，政府必须制定并不断调整高等教育的发展政策，包括总量发展与结构调整。并运用拨款手段进行宏观调控，从拨款数量上体现数量控制与结构调整政策。
5 进一步完善高等教育学生贷款资助体系
要探索银行、高校、社会中介机构协调合作的借贷管理体制，结合社会信用机制建设，促进贷款的发放和回收。要加强贷款资助的信息服务，避免弱势群体得不到充足有效的信息。
6 不断提高政府拨款的力度与效益
要把投入－产出效益的评估作为财政拨款的重要指标，发挥评估激励机制在拨款中的作用。努力缩小政府投入在高校间的不平衡。应通过地方政府与中央教育主管部门共建的方式，加大地方政府对高校的投入力度。中央政府对高等教育的投入应倾向于西部、少数民族地区的高校和办学条件先天禀赋不充足的高校。各种类型的高校要积极投身地方的经济建设和社会发展，政府应当为此创造良好的条件。
7 改革高校财务制度
高校应当加强经济运行和成本管理的民主建设，应当实行由校长每年向全校作包括学校运行与财务状况在内的年度报告的制度，满足师生和社会的知情权，并接受师生和社会对办学质量和效益的民主监督与评议。
8 鼓励创收
主要包括下面几种途径：
(1)与学校所在地区的其他科学研究机构和高技术工业企业等单位共建科技产业实验区。
(2)高等学校与有关生产单位联合建立“教学、科研、生产联合体”。
(3)高等学校与地方联合办企业。
(4)开展技术转让，将科学研究与实验发展的成果有偿转让给生产部门。
(5)开展技术服务与推广和咨询服务。
(6)自办工厂、企业或建立法律(律师)事务所、经济(经济师)事务所等各种法人单位，这些单位自主经营、独立核算，所有权属于学校，以提供产品或其他形式为社会发展服务，同时也增加了学校的经济收入。
(7)为企事业单位和其他各种部门有偿培训人才，其形式有：接受有关人员进修，单独或联合举办函授、夜大学、职工中专或技校，设立分校；举办专题讲座、短训班、专项技术培训等。
(8)接受捐赠。
高等学校通过上述多种形式的创收活动。有效地挖掘和利用了高等学校在人才方面和科学技术方面的潜力，增加了学校的收入和经费来源渠道。
[关键词]我国；高等教育；财政投入；体制改革
[中图分类号]F810.453 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194(2009)24-0073-03
一、传统高等教育财政体制
在传统高等教育财政体制下，财政拨款是高等教育经费的唯一来源，具有如下特点：
(1)“统一列支、分级管理”。财政部根据教育部和国家计委提供的教育事业发展计划，按照“定员定额”的核算办法首先确定教育经费总额，由国家财政统一列支，统一领导，中央、省(直辖市、自治区)、县分级管理。财政部根据教育部和国家计委提供的教育事业发展计划，按照“定员定额”的核算办法分级管理指财政部将教育经费分别核定给各部门、各地区。
(2)“专款专用、结余上缴”。“定员定额”包括两个部分：①教职工人员经费开支，其中有标准工资、补助工资以及职工福利费3项；②学生经费开支，其中包括公务费、业务费、设备购置、修缮费、助(奖)学金。“结余上缴”是在年终决算后将全部结余款项交回国家财政。
(3)“基数加发展”。所谓“基数加发展”的方式，就是以各校前一年度所得的经费份额为基数，考虑当年度各项发展的需要和国家财力的可能，确定当年的经费分配额度。
二、市场经济下的高等教育财政体制改革
20世纪80年代以来，我国高等教育财政体制进行了一系列改革：
(1)属权拨款。实质是中央财政只负责中央各部委所属高校的经费，地方高等院校的经费需求完全由地方财政供给。
(2)“预算包干，结余留用”。即高等学校按照国家下达的年度预算经费，包干使用，年终结余全部留归高等学校结转下年度使用。
(3)“综合定额拨款”和“专项拨款”。“综合定额”指由财务部门和教育主管部门根据培养成本确定教育经费的定额标准，区别各类层次高等院校、各系科和专业，定额标准有所不同。“综合定额”部分包括：教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、设备费、修缮费、其他费用等几个项目。“专项拨款”部分是对综合定额的补充，是根据各个高等学校的特殊发展需要，由财政部门和教育主管部门另行单独安排给高校使用的专项经费。
(4)多渠道筹措高等教育办学经费。形成了“财、费、税、产、社、基、科、贷、息”等9个高等教育经费来源渠道。“财”是指国家财政拨款。高等教育投资不仅可以为受教育者个人带来收益，而且可以为全社会带来很高的社会收益。政府是全社会的代表，其拨款应该成为高等教育经费来源的主渠道。“费”是指高等学校向学生收取的合理学费。随着市场经济的发展和劳动力的市场化，高等教育的个人收益率明显提高。学生作为高等教育的受益者分担高等教育的部分成本是必要的和可能的，也是符合市场经济规律的。“税”是指企事业单位等高等教育的受益者根据《教育法》规定交纳的用于高等教育的税费或税收性质的资金。“产”是指高等学校按照市场经济的原则从校办企业取得的收入。“社”是指作为高等教育受益者的社会各界向高等学校提供的捐赠。“基 ”是指各种教育基金所形成的收入。“科”是指高等学校通过承接科研课题，或与企事业单位进行科研合作，提供科技开发、科技咨询、科技成果转让等服务所取得的收入。“贷”是指高等学校按照国家政策通过金融机构获得的用于学校发展的贷款。“息”是指高等学校按照国家政策对临时沉淀的资金进行合理的管理运作，从资本市场上取得的利息收入。这些经费来源渠道以及各个渠道所占的比重也在随着我国高等教育的发展和社会主义市场经济的发展不断变化着。
三、我国高等教育财政体制改革的方向
1 应发挥国家财政对教育投入的主渠道作用
严格按照法律、法规的规定来安排教育经费预算，确保教育投资占GDP的比例不能低于4％，确保预算内教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长。因此必须迅速加大教育投入力度，保障教育快速和优先发展的战略目标。目前我国高等教育经费比例大约是18％，而要实现高等教育大众化的目标最好是达到25％的比例，考虑我国整个教育投资还很薄弱，起码应达到20％其前提应是达到前面提到的两个确保。
2 发挥市场机制在资源配置中的基础作用
个人承担高等教育成本应反映市场规律，学杂费的标准应当反映劳动力市场的价值规律。不同的高校、不同的专业可以收取不同标准的学费。为此，毕业生就业要进一步融入到社会劳动力市场，实行彻底的社会化。应尽快实施研究生教育的收费与资助制度。应变革高校人事制度，使教师的聘用和职称评定与劳动力市场接轨，不同高校、不同岗位、不同职称的教师待遇应在公平竞争的条件下拉开差距。教师劳动力市场应与社会劳动力市场直接接轨，避免师资队伍建设中的“近亲繁殖”，鼓励海内外高级知识分子参与到我国高校教师劳动力市场的竞争中来。改变教师对学校的人身依附关系，教师可以在多所高校间自由流动。也可在多所高校间承担岗位教学或科研任务。
3 促使多渠道筹措高等教育经费制度化
随着我国高等教育的发展和社会主义市场经济的发展，高等教育经费来源多元化要进一步制度化。政府除调整国家财政政策、加大对高等教育的投入外，还应该通过立法，通过一定程度的减税和免税政策，鼓励社会各界捐资助学，推动高教事业的发展。高等学校要充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，充分利用人才优势和科技优势，在全面完成教学和科研工作的基础上，广泛开展各种社会服务，拓宽经费来源渠道，使学校创收收入稳步增长。
4 采用多重目标合理组合的拨款公式
(1)公平目标。根据当量学生数和不同类别、不同专业合理的生均成本作为拨款的基本依据，体现学校之间在占有政府拨款上的公平，保证学校工作的正常运行。
(2)效率目标。根据学校人力、物力、财力资源利用效率拨款，以促进学校资源利用效率的提高。逐步建立科学的学校资源利用率指标体系，作为评价学校资源利用率和拨款的依据。
(3)效益目标。根据毕业生对劳动力市场和社会经济发展的适应程度，根据学校科技发展水平和社会效益进行拨款。逐步建立相应的评价指标体系，作为衡量学校资源 利用社会效益和拨款的依据。
(4)政策目标。根据政府的高教发展的政策拨款：为避免高教引入市场机制固有的缺陷，以及由此引起的高教在总量与结构上的失衡，为适应经济与社会发展的需要，政府必须制定并不断调整高等教育的发展政策，包括总量发展与结构调整。并运用拨款手段进行宏观调控，从拨款数量上体现数量控制与结构调整政策。
5 进一步完善高等教育学生贷款资助体系
要探索银行、高校、社会中介机构协调合作的借贷管理体制，结合社会信用机制建设，促进贷款的发放和回收。要加强贷款资助的信息服务，避免弱势群体得不到充足有效的信息。
6 不断提高政府拨款的力度与效益
要把投入－产出效益的评估作为财政拨款的重要指标，发挥评估激励机制在拨款中的作用。努力缩小政府投入在高校间的不平衡。应通过地方政府与中央教育主管部门共建的方式，加大地方政府对高校的投入力度。中央政府对高等教育的投入应倾向于西部、少数民族地区的高校和办学条件先天禀赋不充足的高校。各种类型的高校要积极投身地方的经济建设和社会发展，政府应当为此创造良好的条件。
7 改革高校财务制度
高校应当加强经济运行和成本管理的民主建设，应当实行由校长每年向全校作包括学校运行与财务状况在内的年度报告的制度，满足师生和社会的知情权，并接受师生和社会对办学质量和效益的民主监督与评议。
8 鼓励创收
主要包括下面几种途径：
(1)与学校所在地区的其他科学研究机构和高技术工业企业等单位共建科技产业实验区。
(2)高等学校与有关生产单位联合建立“教学、科研、生产联合体”。
(3)高等学校与地方联合办企业。
(4)开展技术转让，将科学研究与实验发展的成果有偿转让给生产部门。
(5)开展技术服务与推广和咨询服务。
(6)自办工厂、企业或建立法律(律师)事务所、经济(经济师)事务所等各种法人单位，这些单位自主经营、独立核算，所有权属于学校，以提供产品或其他形式为社会发展服务，同时也增加了学校的经济收入。
(7)为企事业单位和其他各种部门有偿培训人才，其形式有：接受有关人员进修，单独或联合举办函授、夜大学、职工中专或技校，设立分校；举办专题讲座、短训班、专项技术培训等。
(8)接受捐赠。
高等学校通过上述多种形式的创收活动。有效地挖掘和利用了高等学校在人才方面和科学技术方面的潜力，增加了学校的收入和经费来源渠道。