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在宁夏乃至全中国的农村金融市场中，发展已近八年的“掌政资金物流调剂中心”（下称“掌政中心”），是个不容忽视的存在。截至2012年末，它已累计为7000余户农民提供了贷款，总贷款金额1.7亿元。在三类新型农村金融机构成效不明显时，它却在进行多重制度试验。
在掌政中心的自我定位之中，假如它能够以较低的成本深耕好目前的农村社区市场，未来的盈利前景足够乐观。而这，也是它继续植根于农村社区市场的动力所在。
掌政中心的本质是以市场化的方式，为农民提供多重“需求导向型”的金融服务。而它实现这一点的基础，是吸纳各类新型金融机构的优势，并以农村社区文化为基础，建立起一个成本低廉的新型农村金融服务网络。
作为宁夏金融改革创新成果，它曾接受过国务院前副总理王岐山的视察，也获得过“世界小额贷款之父”尤努斯的肯定。但这仍并未帮助它解决困扰其多年的“身份”问题，它未来的发展，仍面临着多重考验。
在中国金融改革渐趋明朗之际，掌政中心能否正规化为农村社区性银行，也成为观察中国农村金融改革开放程度的一块试金石。
掌政本是一个镇的地名，地处宁夏银川以东的黄河岸边。
2007年11月，经过近一年的试运行后，一家名为“掌政农村资金物流调剂中心”的非银行类金融机构，在该镇正式挂牌成立。
出生于该镇的银川市知名商人康永健，是这个中心的创始人。他最初的设想并不复杂，“只要农民每人掏点钱入股，再有几个大股东撑着，成立个互助社，大家可以随用随拿，这样就方便多了”。康永健说。
但在积极筹划建立资金互助社之时，康永健无奈地发现：2007年时的宁夏，并不属国务院三类金融机构六个试点省份之一。他把各种相关政策文件翻了个遍，却始终无法找到道路，为自己想要成立的这种农村金融机构获取一个合法的“身份”。
无奈之下，康永健直接给当时的宁夏回族自治区主席写了一封信。在后者的大力支持之下，掌政中心获得了“准生证”。
事实上，这也跟当地的大环境有关。为管理地方金融、衔接地方国有金融企业和中央关系，2007年时，宁夏成立自治区金融办。“外地都在风风火火上马新型农村金融机构，宁夏自然也不愿落后。于是借助自治区身份，在支持掌政中心成立的问题上，打了个擦边球。”一位熟悉内情的当地官员称。
此举的巧妙在于既扩大了地方金融办的管理权限，也给掌政中心的发展腾挪出了有限的空间。
但是，按照中国当下的金融体制安排，三类新型金融机构的批准权限由银监会掌握，而地方银监局则负责具体执行。虽然在地方金融办的扶持下，掌政中心可以开展业务，但因为始终无法获得正规金融牌照，于是只能按照公司注册，这也为它之后所遭遇的一系列麻烦埋下了伏笔。
几经波折之后，2008年8月，“宁夏掌政农村资金物流调剂股份有限公司”正式注册成立。但因当地农民已经习惯，故掌政中心的叫法被延续至今。
而在其成立之后的五年之内，宁夏金融办又以同样的名义，在自治区不同区域内，先后批准成立了11家类似机构。
试运行初期，掌政中心小心翼翼，一切均比照银监会的农村资金互助社模式运作。以作为其初始股东的190多个农户为基础，成立资金互助合作社。从一开始，掌政中心就将所有的资本金全部用于发放农贷。
在具体放贷时，掌政中心亦参照资金互助社的做法，以股东最初的500万元出资为基础，通过信贷程序在互助社成员之间进行资金余缺调剂，以产生的利息收入来维系办公费用及实现年末互助社成员分红。
但是，“因为农户的承受能力有限，我们给的利率都是很低的，最后的收益连覆盖成本都很困难。再加上资本金比较少，刚开始的时候，中心连维持运营都很艰难。”该中心副总经理乔磊称。
到2010年底时，掌政中心的股本金为1080万元，加上各种支持资金，总盘子仅为1500万元左右。而其全年的利息收入为200万元左右，开完人员工资和支付办公场所费用之后，无法进行股东分红。
无奈之下，掌政中心于是派人到吉林、河南多地调研，随后发现：拿到银监会金融牌照的农村资金互助社，因为其规定的严格，大多经营惨淡。于是，掌政中心开始下决心改变以往的经营模式。“如果连自己都活得不敞亮，还怎么谈扶持农民呢？”该中心总经理崔庆文说。
也正是这种转变，让掌政中心的资本金规模，从最初的300万元，放大到了今天的3000余万元。
没被纳入到三类新型金融机构体制内，此后却成了掌政中心转型的优势。在这一过程中，掌政中心逐渐成长为现有体制下的 “四不像”。
整个转型过程，可分为三大步：
第一步，让掌政中心的助农贷款总额增加。因掌政中心无法吸收存款，故这一步通过用资金实力强的股东置换实力较弱的股东来实现。此外，掌政中心还积极引入了两个实力雄厚的非农资本，作为新的大股东。
第二步，在政策框架内，形成以服务农民和农业为主体的阶梯式差别化利率。为增加收益进而更好地服务农业，掌政中心开始增加商贷业务，即小额贷款。
这将带来双重收益：其一，赚取更高利差，以弥补农贷业务；其二，增加股东额外注入委托贷款的积极性，形成良性循环。
掌政中心目前的股本金总额为3000万元，共有196个股东，大股东有3个，分别为董事长康永健（1500万元）、宁夏上陵集团（500万元）、由宁夏财政厅成立的农业综合投资公司（50万元）。而由农民拿出的股本金总数为500万元左右。 这些股本金加上由大股东拿出的总额不定的委托贷款，形成了目前掌政中心信贷业务的全部资金来源。
增资扩股之后，掌政中心以往的业务门类，也出现了变更及新增。其中，最高额度为10万元的农村资金贷款业务，开始实行更为灵活的阶梯式利率。分为扶贫免息、基准利率上浮若干百分比的浮动利率等几类。
而是否是掌政中心的股东，其贷款利率，也开始体现差别。
以掌政中心2013年5月的最新贷款利率表为例，1万元以下的“一般生产和生活消费类”六个月期限的贷款，股东的月息为10.35‰，非股东为10.86‰。而1万元至3万元的“生产发展和创业类”贷款，六个月期限的月息则分别为11.43‰和11.88‰。
和同期掌政镇上的其他种类的涉农贷款利息相比，掌政中心的贷款利息，仅为它们的一半左右。
因这些贷款大多满足的是农民急需的小额资金需求，故这项业务具有鲜明的扶贫性质。据统计，2007年到2012年，掌政中心的涉农贷款总额，已经达到1.7亿元。
“现在没有说我们一定要给农民放贷款，没有规定我们要低利息放。但是要高息的话，农民不认可，我们的牌子迟早要倒掉。”崔庆文如此告诉《财经》记者。
宁夏第一个“家庭农场”的农场主强细兵既是掌政中心的股东，亦是其贷款客户。他告诉《财经》记者：农业生产的盈利性太低，决定了农民无法接受一分钱以上的利息。
“贷款利息超过一分，我们一年不仅白干，可能连还利息都不够。”强细兵说。为发展家庭农场，他的资金来源构成主要有三：亲友无息借贷、掌政中心低息贷款、黄河农商行低息贷款（利息比掌政中心的更低，但能获得的农民数量相当有限）。
而农贷的性质，也决定了这些贷款具有鲜明的季节性色彩：贷款大多集中于春耕之时，农民借钱满足生产发展，在秋收偿还贷款之后，农民在冬天往往不太会急需资金。
为增加资金使用效率，提升贷款盈利，掌政中心从2010年底开始成规模尝试，在账面还有盈余的前提之下，将信贷资金用于投放“商贷”。
其商贷盘子的资金来源较为复杂。包括了动态变化中的、3000万元股本金中用于农贷之后的剩余部分，也包括了来自三个大股东的额外委托贷款。
委托贷款的融资成本，为年息8%或9%。贷款利息亦比农贷有所提高，但不超过同期银行间贷款基准利率的4倍，息差近一半。这既让3000万元股本金的收益得到相应提升，又增加了大股东额外增资的积极性。
掌政中心的商贷项目，本质为小额贷款，总额不超过50万元。贷款对象多为处于创业初期、缺乏有效抵押物的农户、个体工商户和微小企业。不管处于城市还是乡村，借款人均需具有农村户口。
增资和商贷项目，为掌政中心增加了利润。2012年全年，掌政中心高峰期的商贷余额为6000万元，低峰期为1000万元。其总盈利为300万元左右，而与此同期，贷款利息更低的农贷业务，总盈利为400多万元。减掉同期的运营费用后，2012年，掌政中心给股东的分红总额，超过300万元，其股东回报率近乎股本金的10%左右。同期的一年固定存款利率，则为3.3%。
除了信贷业务之外，掌政中心成立伊始的“物流调剂”一词，也在实践中发挥了功能。
第三步，掌政中心成立之初，尝试过进行实体农资的物流。例如引进航天辣椒新品种，免费提供给农民试种，并承诺保底收购等。但这对掌政中心的人力、资金都是巨大考验，也很难保证专业性。
后来，“物流”服务被“农资物流信息”服务所取代。掌政中心可以帮农民掌握更加准确和先进的农资信息，而这对于发放和回收贷款都是有利的。因此，它开始帮农业大户联系销路、定制农资产品。
除此之外，掌政中心还通过变通，帮助农民进行农业物资调剂。例如，当大量农户需要740型拖拉机，但资金又不够时，掌政中心会联系厂家进行直接购置。但此时资产属于掌政中心，农民只有使用权。只有当拖拉机的欠款还清之后，农民才能拥有该拖拉机的产权。
正因采用了这一系列的综合服务模式，“掌政中心可算是一个‘需求引导型金融创新’的范本”。曾经多次调研掌政中心的北京大学经济学院教授王曙光如此评论。
中国第一家农村资金互助社的创始人姜志国也指出：目前各类农村资金互助社只是弱势群体之间的集合。而掌政中心却在全国首创了“资金+农户+市场”模式。
“这个模式实在是很前卫的！”姜志国说。
掌政中心正在不断做大。目前，它已在银川市金贵镇、望远镇、大新镇、通贵乡设下四个分支机构。它同时成为山东等省份学习农村金融模式创新的榜样。
“在其他金融业发达地区，掌政中心从一开始就不可能获批。如今它能够开始在宁夏不断扩张，和地方政府的大力支持是分不开的。”崔庆文表示。
在宁夏回族自治区的相关领导看来，要解决农村贷款难，仅靠国有银行已经无法办到，因为它们要防范风险，条条框框太多。
与之相比，掌政中心这种草根金融体系，则可以把产业与技术连接起来，通过“打组合拳”的方式为农民服务。
也正因如此，宁夏农业综合投资有限公司（下称农投公司）成立伊始，便将自治区财政厅最初的50万元扶持资金，转变为入股资本金。
两年时间内，农投公司先后以基准贷款利率给掌政中心的委托贷款总额，已累计达到3000万元左右。
它对后者提供低息贷款的要求则只有一个：贷款总额中必须有不低于70%的部分，用于支持花卉等相关涉农产业。
农投公司总经理许学禄向《财经》记者表示，除可能会加大参股力度之外，该公司还正在设想与掌政中心共同建立担保机制，以扩大它的业务范围。
这种机制的初步设想，是将财政支农资金、农投公司担保资金、农民自有资金组合起来放到掌政中心作为质押，按照一定的放量给农民提供贷款。而一旦出现风险，农民自有资金、财政支农资金先后垫付之后，最终将由农投公司兜底。 “这么做，首先是在不违规的前提之下支持了掌政中心；其次，政府的相关涉农资金，也可以起到更大的作用。”许学禄说。
但即便有地方政府的支持，掌政中心仍难逃“非银行业金融机构”身份带来的尴尬。因其注册为“为农村金融服务的民营股份制企业”，尽管掌政中心的业务中含有大量涉农贷款，以农民为服务客户，但它仍与任何“三农”补贴都拉不上关系，亦无法申请涉农贷款。
除此之外，它还要按照公司类别的标准，每年上缴税费几十万元。
掌政中心希望扩大服务网点，并扩充资金来源。但因为掌政中心不属于资金互助社，也不属于村镇银行，所以不能向社员吸收存款，其资金只能向其股东筹集。但又因公司法限制，掌政中心的发起股东总数不能超过200人。故资金总额也一并受限。
“我们的客户群体，现在遍及五个乡镇。累计放款客户达到7000多户，而股东不可能有7000多个，资金肯定不足，只能筛选贷款客户。”掌政中心信贷部副主任张斌说。
为解决上述融资困难，掌政中心目前有两种选择，但每条路上都布满荆棘。
第一个选择是，和其在接洽中的中信银行等大型银行合作，由后者作为发起行，将掌政中心变身成为村镇银行。
目前，这一选择的难点在于双方有两个顾虑：因掌政中心不属于银监会监管，所以银行有顾虑；掌政中心也希望银行参股不控股，保留自身独特的发展模式。
“但我们现在的盘子实在太小，想要实现这一点几乎不可能。所以，必须要做强自己，才有砝码跟人谈判。”崔庆文说。
因早先供职于宁夏银行，熟悉情况的崔庆文还为掌政中心设想了另外一条出路：仿照当年宁夏银行成立的经验，由金融办进行审核之后，将目前宁夏范围内的12家资金物流调剂中心，改组成为一家新的股份制村镇银行。
但这么做的难度依然很大。“对于这些可遇不可求的事情，我们已经不去想了，只要做好自己即可。”崔庆文说。
除上述两条渠道之外，掌政中心获取金融牌照最便捷的方式，是让自己变身为小额贷款公司。但掌政中心不想放弃自己目前所采取的模式。假如可以选择，它既不想成为小贷公司，也不想成为村镇银行。
不少相关学者认为，目前中国的三种新型涉农金融机构，将一种合理的模式切分为三块，导致每一块的作用都受到了限制。除农村资金互助社因地域和业务种类受到限制、无法做大做强之外，村镇银行的硬伤在于：它们往往成了其控股银行在地方的分支网点，并没有将服务半径真正延伸至村镇范围之内。
而中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军则告诉《财经》记者：目前的小贷公司，实际也存在大量风险。而且，由于它们的资金成本高，自然也不会真正大量从事三农金融服务。
“掌政中心正是把这几种模式里面的好东西都吸收了，才能生存和发展。要按照现有的框子来管的话，就会把我们管死。”乔磊表示，“所以，我们在等待更好的规则出台。”
在乔磊看来，下一步的政策导向，应该以综合方式去解决农村社区性金融业务。目前来看，源自欧美等西方金融发达国家的独立社区性银行，是一种值得借鉴的经验。
在这里，“社区”并非一个严格界定的地理概念，它既可以指一个省、市或者县，也可以指城市或者乡村居民的聚居区域。
在这个范围之内，凡是资产规模较小、主要为经营区域内中小企业和居民家庭服务的社区性小型商业银行，都可以被称为社区银行。
相对其他大型商业银行，社区银行具有信息、区位方面的较大优势。而掌政中心的多位管理者均认为，该中心已具备了转为社区银行的一些基本条件。
首先，掌政中心形成了自身的信息甄别机制，因此在贷款抵押物方面，能够做到更加灵活。不管款项大小，都可以用较低的成本实现。
掌政中心的农贷风控信息系统，也将信用担保贷款做到了极致。掌政中心在每个村庄设立信用评估小组，由股东牵头，把当地有威望的人纳入到评估小组当中，这首先对贷款人信用进行了基本把关。另外，除了找亲戚担保外，贷款人还需将土地经营权及农机具等进行质押，这一切，形成了很好的风险控制体系。
“我了解农民，他们非常重视信誉，这是我们风控体系最核心的东西。我们给农民综合打分，评价他们的信誉、人品、在村子里的口碑、吃苦精神、商业头脑。通过跟他们充分交流，让他们亲自填表，我们与农户成为了朋友，也得到了一些真实的信息，最后再对这些信息进行跟踪和分析，风险防控的点点滴滴在操作流程中都有体现。”康永健如此表示。
正是这些在其他商业性金融机构中无法抵押也不被看重的因素，使得掌政中心在其运行的多年时间当中，呆坏账的几率几乎为零。
除了更加强调抵押之外，掌政中心在开展商贷业务时，也采取了与之相类似的风控体系，仍是以社区内部的熟人文化为基础。
正因为对于自身风控体系效率的自信，掌政中心的放贷速度，也远大于其他涉农金融机构。
在掌政中心的自我定位之中，假如它能够以较低的成本深耕好目前的农村社区市场，未来的盈利前景足够乐观。而这，也是它继续植根于农村社区市场的动力所在。
2012年公布的“1号文件”，让掌政中心看到了继续坚持下去的希望：
这份由中共中央、国务院印发的名为《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出：发展多元化农村金融机构，鼓励民间资本进入农村金融服务领域。并鼓励符合条件的涉农企业开展直接融资，积极发展涉农金融租赁业务。
以此为标志，在农村金融业内，发展社区银行的呼声正在变得日益高涨。而目前，在北京及江浙等经济较为发达的地区，社区性银行已经开始出现。
掌政中心希望，它能够成为宁夏回族自治区范围之内，第一家由民间资本“自下而上”成立的社区银行。
王曙光就如何帮助掌政中心实现这一目标，对相关政府部门提出了具体的建议：如果一个小额贷款机构在几年之内运行状况优良，贷款覆盖面很大，贷款质量很高，内部治理结构比较完善，内控机制严密，对社区内的农民增收起到明显作用，那么，金融主管部门应该设计某种机制激励这些小额贷款机构升级。 “这个升级机制，一方面，可以激励现有小额贷款机构稳健经营，提高经营效率和支持三农力度，另一方面，也可以使好的小额贷款机构有一个改组为真正的社区性中小银行的机会。我们应该设计一套相关指标，为升级设置一个明确的门槛，鼓励小额贷款机构向这些目标努力。”王曙光说。
掌政中心的本质是以市场化的方式，为农民提供多重“需求导向型”的金融服务。而它实现这一点的基础，是吸纳各类新型金融机构的优势，并以农村社区文化为基础，建立起一个成本低廉的新型农村金融服务网络。
作为宁夏金融改革创新成果，它曾接受过国务院前副总理王岐山的视察，也获得过“世界小额贷款之父”尤努斯的肯定。但这仍并未帮助它解决困扰其多年的“身份”问题，它未来的发展，仍面临着多重考验。
在中国金融改革渐趋明朗之际，掌政中心能否正规化为农村社区性银行，也成为观察中国农村金融改革开放程度的一块试金石。
掌政模式肇始
掌政本是一个镇的地名，地处宁夏银川以东的黄河岸边。
2007年11月，经过近一年的试运行后，一家名为“掌政农村资金物流调剂中心”的非银行类金融机构，在该镇正式挂牌成立。
出生于该镇的银川市知名商人康永健，是这个中心的创始人。他最初的设想并不复杂，“只要农民每人掏点钱入股，再有几个大股东撑着，成立个互助社，大家可以随用随拿，这样就方便多了”。康永健说。
但在积极筹划建立资金互助社之时，康永健无奈地发现：2007年时的宁夏，并不属国务院三类金融机构六个试点省份之一。他把各种相关政策文件翻了个遍，却始终无法找到道路，为自己想要成立的这种农村金融机构获取一个合法的“身份”。
无奈之下，康永健直接给当时的宁夏回族自治区主席写了一封信。在后者的大力支持之下，掌政中心获得了“准生证”。
事实上，这也跟当地的大环境有关。为管理地方金融、衔接地方国有金融企业和中央关系，2007年时，宁夏成立自治区金融办。“外地都在风风火火上马新型农村金融机构，宁夏自然也不愿落后。于是借助自治区身份，在支持掌政中心成立的问题上，打了个擦边球。”一位熟悉内情的当地官员称。
此举的巧妙在于既扩大了地方金融办的管理权限，也给掌政中心的发展腾挪出了有限的空间。
但是，按照中国当下的金融体制安排，三类新型金融机构的批准权限由银监会掌握，而地方银监局则负责具体执行。虽然在地方金融办的扶持下，掌政中心可以开展业务，但因为始终无法获得正规金融牌照，于是只能按照公司注册，这也为它之后所遭遇的一系列麻烦埋下了伏笔。
几经波折之后，2008年8月，“宁夏掌政农村资金物流调剂股份有限公司”正式注册成立。但因当地农民已经习惯，故掌政中心的叫法被延续至今。
而在其成立之后的五年之内，宁夏金融办又以同样的名义，在自治区不同区域内，先后批准成立了11家类似机构。
试运行初期，掌政中心小心翼翼，一切均比照银监会的农村资金互助社模式运作。以作为其初始股东的190多个农户为基础，成立资金互助合作社。从一开始，掌政中心就将所有的资本金全部用于发放农贷。
在具体放贷时，掌政中心亦参照资金互助社的做法，以股东最初的500万元出资为基础，通过信贷程序在互助社成员之间进行资金余缺调剂，以产生的利息收入来维系办公费用及实现年末互助社成员分红。
但是，“因为农户的承受能力有限，我们给的利率都是很低的，最后的收益连覆盖成本都很困难。再加上资本金比较少，刚开始的时候，中心连维持运营都很艰难。”该中心副总经理乔磊称。
到2010年底时，掌政中心的股本金为1080万元，加上各种支持资金，总盘子仅为1500万元左右。而其全年的利息收入为200万元左右，开完人员工资和支付办公场所费用之后，无法进行股东分红。
无奈之下，掌政中心于是派人到吉林、河南多地调研，随后发现：拿到银监会金融牌照的农村资金互助社，因为其规定的严格，大多经营惨淡。于是，掌政中心开始下决心改变以往的经营模式。“如果连自己都活得不敞亮，还怎么谈扶持农民呢？”该中心总经理崔庆文说。
也正是这种转变，让掌政中心的资本金规模，从最初的300万元，放大到了今天的3000余万元。
探路综合服务
没被纳入到三类新型金融机构体制内，此后却成了掌政中心转型的优势。在这一过程中，掌政中心逐渐成长为现有体制下的 “四不像”。
整个转型过程，可分为三大步：
第一步，让掌政中心的助农贷款总额增加。因掌政中心无法吸收存款，故这一步通过用资金实力强的股东置换实力较弱的股东来实现。此外，掌政中心还积极引入了两个实力雄厚的非农资本，作为新的大股东。
第二步，在政策框架内，形成以服务农民和农业为主体的阶梯式差别化利率。为增加收益进而更好地服务农业，掌政中心开始增加商贷业务，即小额贷款。
这将带来双重收益：其一，赚取更高利差，以弥补农贷业务；其二，增加股东额外注入委托贷款的积极性，形成良性循环。
掌政中心目前的股本金总额为3000万元，共有196个股东，大股东有3个，分别为董事长康永健（1500万元）、宁夏上陵集团（500万元）、由宁夏财政厅成立的农业综合投资公司（50万元）。而由农民拿出的股本金总数为500万元左右。 这些股本金加上由大股东拿出的总额不定的委托贷款，形成了目前掌政中心信贷业务的全部资金来源。
增资扩股之后，掌政中心以往的业务门类，也出现了变更及新增。其中，最高额度为10万元的农村资金贷款业务，开始实行更为灵活的阶梯式利率。分为扶贫免息、基准利率上浮若干百分比的浮动利率等几类。
而是否是掌政中心的股东，其贷款利率，也开始体现差别。
以掌政中心2013年5月的最新贷款利率表为例，1万元以下的“一般生产和生活消费类”六个月期限的贷款，股东的月息为10.35‰，非股东为10.86‰。而1万元至3万元的“生产发展和创业类”贷款，六个月期限的月息则分别为11.43‰和11.88‰。
和同期掌政镇上的其他种类的涉农贷款利息相比，掌政中心的贷款利息，仅为它们的一半左右。
因这些贷款大多满足的是农民急需的小额资金需求，故这项业务具有鲜明的扶贫性质。据统计，2007年到2012年，掌政中心的涉农贷款总额，已经达到1.7亿元。
“现在没有说我们一定要给农民放贷款，没有规定我们要低利息放。但是要高息的话，农民不认可，我们的牌子迟早要倒掉。”崔庆文如此告诉《财经》记者。
宁夏第一个“家庭农场”的农场主强细兵既是掌政中心的股东，亦是其贷款客户。他告诉《财经》记者：农业生产的盈利性太低，决定了农民无法接受一分钱以上的利息。
“贷款利息超过一分，我们一年不仅白干，可能连还利息都不够。”强细兵说。为发展家庭农场，他的资金来源构成主要有三：亲友无息借贷、掌政中心低息贷款、黄河农商行低息贷款（利息比掌政中心的更低，但能获得的农民数量相当有限）。
而农贷的性质，也决定了这些贷款具有鲜明的季节性色彩：贷款大多集中于春耕之时，农民借钱满足生产发展，在秋收偿还贷款之后，农民在冬天往往不太会急需资金。
为增加资金使用效率，提升贷款盈利，掌政中心从2010年底开始成规模尝试，在账面还有盈余的前提之下，将信贷资金用于投放“商贷”。
其商贷盘子的资金来源较为复杂。包括了动态变化中的、3000万元股本金中用于农贷之后的剩余部分，也包括了来自三个大股东的额外委托贷款。
委托贷款的融资成本，为年息8%或9%。贷款利息亦比农贷有所提高，但不超过同期银行间贷款基准利率的4倍，息差近一半。这既让3000万元股本金的收益得到相应提升，又增加了大股东额外增资的积极性。
掌政中心的商贷项目，本质为小额贷款，总额不超过50万元。贷款对象多为处于创业初期、缺乏有效抵押物的农户、个体工商户和微小企业。不管处于城市还是乡村，借款人均需具有农村户口。
增资和商贷项目，为掌政中心增加了利润。2012年全年，掌政中心高峰期的商贷余额为6000万元，低峰期为1000万元。其总盈利为300万元左右，而与此同期，贷款利息更低的农贷业务，总盈利为400多万元。减掉同期的运营费用后，2012年，掌政中心给股东的分红总额，超过300万元，其股东回报率近乎股本金的10%左右。同期的一年固定存款利率，则为3.3%。
除了信贷业务之外，掌政中心成立伊始的“物流调剂”一词，也在实践中发挥了功能。
第三步，掌政中心成立之初，尝试过进行实体农资的物流。例如引进航天辣椒新品种，免费提供给农民试种，并承诺保底收购等。但这对掌政中心的人力、资金都是巨大考验，也很难保证专业性。
后来，“物流”服务被“农资物流信息”服务所取代。掌政中心可以帮农民掌握更加准确和先进的农资信息，而这对于发放和回收贷款都是有利的。因此，它开始帮农业大户联系销路、定制农资产品。
除此之外，掌政中心还通过变通，帮助农民进行农业物资调剂。例如，当大量农户需要740型拖拉机，但资金又不够时，掌政中心会联系厂家进行直接购置。但此时资产属于掌政中心，农民只有使用权。只有当拖拉机的欠款还清之后，农民才能拥有该拖拉机的产权。
正因采用了这一系列的综合服务模式，“掌政中心可算是一个‘需求引导型金融创新’的范本”。曾经多次调研掌政中心的北京大学经济学院教授王曙光如此评论。
中国第一家农村资金互助社的创始人姜志国也指出：目前各类农村资金互助社只是弱势群体之间的集合。而掌政中心却在全国首创了“资金+农户+市场”模式。
“这个模式实在是很前卫的！”姜志国说。
做大之难
掌政中心正在不断做大。目前，它已在银川市金贵镇、望远镇、大新镇、通贵乡设下四个分支机构。它同时成为山东等省份学习农村金融模式创新的榜样。
“在其他金融业发达地区，掌政中心从一开始就不可能获批。如今它能够开始在宁夏不断扩张，和地方政府的大力支持是分不开的。”崔庆文表示。
在宁夏回族自治区的相关领导看来，要解决农村贷款难，仅靠国有银行已经无法办到，因为它们要防范风险，条条框框太多。
与之相比，掌政中心这种草根金融体系，则可以把产业与技术连接起来，通过“打组合拳”的方式为农民服务。
也正因如此，宁夏农业综合投资有限公司（下称农投公司）成立伊始，便将自治区财政厅最初的50万元扶持资金，转变为入股资本金。
两年时间内，农投公司先后以基准贷款利率给掌政中心的委托贷款总额，已累计达到3000万元左右。
它对后者提供低息贷款的要求则只有一个：贷款总额中必须有不低于70%的部分，用于支持花卉等相关涉农产业。
农投公司总经理许学禄向《财经》记者表示，除可能会加大参股力度之外，该公司还正在设想与掌政中心共同建立担保机制，以扩大它的业务范围。
这种机制的初步设想，是将财政支农资金、农投公司担保资金、农民自有资金组合起来放到掌政中心作为质押，按照一定的放量给农民提供贷款。而一旦出现风险，农民自有资金、财政支农资金先后垫付之后，最终将由农投公司兜底。 “这么做，首先是在不违规的前提之下支持了掌政中心；其次，政府的相关涉农资金，也可以起到更大的作用。”许学禄说。
但即便有地方政府的支持，掌政中心仍难逃“非银行业金融机构”身份带来的尴尬。因其注册为“为农村金融服务的民营股份制企业”，尽管掌政中心的业务中含有大量涉农贷款，以农民为服务客户，但它仍与任何“三农”补贴都拉不上关系，亦无法申请涉农贷款。
除此之外，它还要按照公司类别的标准，每年上缴税费几十万元。
掌政中心希望扩大服务网点，并扩充资金来源。但因为掌政中心不属于资金互助社，也不属于村镇银行，所以不能向社员吸收存款，其资金只能向其股东筹集。但又因公司法限制，掌政中心的发起股东总数不能超过200人。故资金总额也一并受限。
“我们的客户群体，现在遍及五个乡镇。累计放款客户达到7000多户，而股东不可能有7000多个，资金肯定不足，只能筛选贷款客户。”掌政中心信贷部副主任张斌说。
为解决上述融资困难，掌政中心目前有两种选择，但每条路上都布满荆棘。
第一个选择是，和其在接洽中的中信银行等大型银行合作，由后者作为发起行，将掌政中心变身成为村镇银行。
目前，这一选择的难点在于双方有两个顾虑：因掌政中心不属于银监会监管，所以银行有顾虑；掌政中心也希望银行参股不控股，保留自身独特的发展模式。
“但我们现在的盘子实在太小，想要实现这一点几乎不可能。所以，必须要做强自己，才有砝码跟人谈判。”崔庆文说。
因早先供职于宁夏银行，熟悉情况的崔庆文还为掌政中心设想了另外一条出路：仿照当年宁夏银行成立的经验，由金融办进行审核之后，将目前宁夏范围内的12家资金物流调剂中心，改组成为一家新的股份制村镇银行。
但这么做的难度依然很大。“对于这些可遇不可求的事情，我们已经不去想了，只要做好自己即可。”崔庆文说。
定位“社区银行”
除上述两条渠道之外，掌政中心获取金融牌照最便捷的方式，是让自己变身为小额贷款公司。但掌政中心不想放弃自己目前所采取的模式。假如可以选择，它既不想成为小贷公司，也不想成为村镇银行。
不少相关学者认为，目前中国的三种新型涉农金融机构，将一种合理的模式切分为三块，导致每一块的作用都受到了限制。除农村资金互助社因地域和业务种类受到限制、无法做大做强之外，村镇银行的硬伤在于：它们往往成了其控股银行在地方的分支网点，并没有将服务半径真正延伸至村镇范围之内。
而中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军则告诉《财经》记者：目前的小贷公司，实际也存在大量风险。而且，由于它们的资金成本高，自然也不会真正大量从事三农金融服务。
“掌政中心正是把这几种模式里面的好东西都吸收了，才能生存和发展。要按照现有的框子来管的话，就会把我们管死。”乔磊表示，“所以，我们在等待更好的规则出台。”
在乔磊看来，下一步的政策导向，应该以综合方式去解决农村社区性金融业务。目前来看，源自欧美等西方金融发达国家的独立社区性银行，是一种值得借鉴的经验。
在这里，“社区”并非一个严格界定的地理概念，它既可以指一个省、市或者县，也可以指城市或者乡村居民的聚居区域。
在这个范围之内，凡是资产规模较小、主要为经营区域内中小企业和居民家庭服务的社区性小型商业银行，都可以被称为社区银行。
相对其他大型商业银行，社区银行具有信息、区位方面的较大优势。而掌政中心的多位管理者均认为，该中心已具备了转为社区银行的一些基本条件。
首先，掌政中心形成了自身的信息甄别机制，因此在贷款抵押物方面，能够做到更加灵活。不管款项大小，都可以用较低的成本实现。
掌政中心的农贷风控信息系统，也将信用担保贷款做到了极致。掌政中心在每个村庄设立信用评估小组，由股东牵头，把当地有威望的人纳入到评估小组当中，这首先对贷款人信用进行了基本把关。另外，除了找亲戚担保外，贷款人还需将土地经营权及农机具等进行质押，这一切，形成了很好的风险控制体系。
“我了解农民，他们非常重视信誉，这是我们风控体系最核心的东西。我们给农民综合打分，评价他们的信誉、人品、在村子里的口碑、吃苦精神、商业头脑。通过跟他们充分交流，让他们亲自填表，我们与农户成为了朋友，也得到了一些真实的信息，最后再对这些信息进行跟踪和分析，风险防控的点点滴滴在操作流程中都有体现。”康永健如此表示。
正是这些在其他商业性金融机构中无法抵押也不被看重的因素，使得掌政中心在其运行的多年时间当中，呆坏账的几率几乎为零。
除了更加强调抵押之外，掌政中心在开展商贷业务时，也采取了与之相类似的风控体系，仍是以社区内部的熟人文化为基础。
正因为对于自身风控体系效率的自信，掌政中心的放贷速度，也远大于其他涉农金融机构。
在掌政中心的自我定位之中，假如它能够以较低的成本深耕好目前的农村社区市场，未来的盈利前景足够乐观。而这，也是它继续植根于农村社区市场的动力所在。
2012年公布的“1号文件”，让掌政中心看到了继续坚持下去的希望：
这份由中共中央、国务院印发的名为《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出：发展多元化农村金融机构，鼓励民间资本进入农村金融服务领域。并鼓励符合条件的涉农企业开展直接融资，积极发展涉农金融租赁业务。
以此为标志，在农村金融业内，发展社区银行的呼声正在变得日益高涨。而目前，在北京及江浙等经济较为发达的地区，社区性银行已经开始出现。
掌政中心希望，它能够成为宁夏回族自治区范围之内，第一家由民间资本“自下而上”成立的社区银行。
王曙光就如何帮助掌政中心实现这一目标，对相关政府部门提出了具体的建议：如果一个小额贷款机构在几年之内运行状况优良，贷款覆盖面很大，贷款质量很高，内部治理结构比较完善，内控机制严密，对社区内的农民增收起到明显作用，那么，金融主管部门应该设计某种机制激励这些小额贷款机构升级。 “这个升级机制，一方面，可以激励现有小额贷款机构稳健经营，提高经营效率和支持三农力度，另一方面，也可以使好的小额贷款机构有一个改组为真正的社区性中小银行的机会。我们应该设计一套相关指标，为升级设置一个明确的门槛，鼓励小额贷款机构向这些目标努力。”王曙光说。
资料
美国社区银行相关资料
社区银行（Community Bank）这一概念源自美国。根据美国独立社区银行协会（Independent Community Bankers of America）的定义，社区银行是由地方自主设立和运营、资产规模在10亿美元以下、独立的小商业银行及其他储蓄机构。与通常将各地吸引的存款投放到自己认为可能获得最高收益地区的大银行不同，社区银行是从当地住户和企业吸收存款，并向当地住户、企业（特别是中小企业）、农场主提供金融服务。
美国社区银行的主要资金来源是大量稳定的核心存款。社区银行的存款客户主要是社区内的农场主、小企业和居民。这部分存款为社区银行提供了廉价且稳定的资金来源，是社区银行保持流动性的“核心”。
在有既定的核心存款来源的情况下，社区银行对存款服务收取的手续费通常会低于大银行。此外，由于社区银行一般是向难以从大银行获得贷款的当地小企业、农场主提供资金支持，因而会收取比较高的贷款利率，这样社区银行获得的净利差就高于大银行，从而能向存款支付更高的利率。
美国的《社区再投资法》《小企业法》等法律为社区银行的生存定位提供了法律保障。除此之外，为发展社区银行，美国还对其建立了完善的存款保险制度，并实施严格的监管。
2002年6月末，美国共有社区银行7258家，占商业银行总数（8005家）的90.67%；员工30.79万人，资产总额8030.77亿美元，负债总额7224.45亿美元，所有者权益806.32亿美元，分别占全美国商业银行的17.87%、12.30%、 12.25%和13.33%。