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摘要：承包地有偿退出成为未来解决农地细碎化与规模化现代农业的必由之路。对承包地有偿退出的依据、意愿与现状、不退原因、影响退出因素、退出方式、问题与对策等方面的已有研究进行了综述。在此基础上，就村庄承包地有偿退出的目标人群进行了深入访谈得出：当前退出的目标人群主要是举家迁移的外出务工家庭、在城市安家落户的高校毕业生、农村老年人群体，最后依据不同对象提出了不同的应对策略。
关键词：承包地有偿退出;目标人群;应对策略
中图分类号：P274 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）06-0059-63 收稿日期：2021-04-02
1 引言
在城乡二元经济与当前土地制度的背景下，约3亿农民“弃耕”并不再“以地为生、以农为业”，选择“候鸟式”迁移到城镇就业，处于“离农却不离地与弃耕却不弃地”的状态。形成了“想种地的人没地种”的现实困局，造成了劳动力流动与土地要素之间的资源错配。因此，“未来谁来种地”的重大制度与社会经济问题亟待研究。
农村土地承包权的有偿退出为实现规模经营与探索解决“未来谁来种地”问题提供了新思路。出于对人地资源错配引发的粮食安全的担忧，中央政府及时出台系列政策推动承包地的有偿退出。2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中首次提及进城落户农民三权的有偿退出。党的十八届五中全会、2017年中央1號文件等均明确指出推进退出试点工作。纵然如此，试点成效缓慢，直到2017年7月全国才真正出现了第一宗有偿退出案例。为什么有偿退出推行缓慢？本文尝试在总结分析文献的基础之上，用村庄的访谈资料予以诠释，为有偿退出政策制度与实际项目实施建言献策。
2 文献综述
有偿退出问题也引起了众多国内学者的重点关注，形成了丰富的研究成果。主要集中在对退出依据、退出意愿与现状的调查、不愿意退出的原因、影响农户退出意愿的因素考察、模式选择、退出问题与对策等方面。
2.1 有偿退出的依据分析
在有偿退出的依据方面：早在2010年，钟涨宝等提出土地适度规模经营的实现以及农村劳动力的产业转移是农地退出的现实依据，因为规模经营必须要减少农民数量，迫使部分有条件的农民退出承包权的分享。不仅如此，直接延包和人口结构变化带来的土地占有不公平，也为建立健全土地承包经营权的退出机制提出了必要性。杜文骄等（2011）从学理、法理以及公平、正义的维护上解释了退出的必要性，并提出要建立退出对象的评估机制。钟涨宝等（2012）进一步研究认为，有偿退出是现实需求、制度反思和政策考量的综合结果，也是在城镇化进程中农村土地制度变革的重要内容（黄贻芳等，2014）。总之，有偿退出是农业现代化的必然路径，是土地制度进步的具体表现，是时代发展的必然要求。
2.2 有偿退出的农户意愿和现状分析
一些区域性的微观调查显示，农户的退出意愿极低。王兆林等（2011）通过对重庆的1829个样本分析显示，仅有8.42%农户表示“愿意退出”，目前农民退地的意愿还较弱（胡继亮与刘心仪，2017），那些户主文化素质和能力不足以及家庭负担大的农户，退出的意愿更弱。对河南省2107个农户的专项实地调查数据分析得出，年龄更大的农户往往不愿意进行永久性退出，因为其把土地视为命根子以及浓厚的恋土情结，他们更倾向于流转。退出土地经营权而不是承包权的化，实质上意味着农地流转，并是真正意义上的退出。一些对经济发达与相对贫困地区的调查表明，农民有较强的退出意愿。如刘同山等（2018）基于上海郊区1255个农户数据统计得出，超过65%的农户支持有偿退出;退出方式分析得出，53.78%的农户愿意换取社保，而高佳等（2015）通过对陕西关中贫困地区580个农户的调查分析得出，49.48%的选择经济补偿。
2.3 影响农户退出意愿的因素考察
2.3.1 不愿意有偿退出的原因
滕亚为（2011）早期的调查发现，主城区、近郊区的农民不愿放弃承包地，原因是土地可以在其遭遇城市失业时“留有退路”，仍然具有较强的就业保障功能。对重庆2500户农民的调查得出不愿意退出根源：退地有效需求不足（吴康明与陈霄，2011），而刘同山与方志权（2018）却认为47.82%是因为补偿力度不够。李荣耀与叶兴庆（2019）研究得出，农户分化或兼业化影响了农户的退出意愿，只有那些完全不依赖土地的农户才有退出倾向。诚然，退出土地存在一定的风险，王兆林等（2015）认为退地风险来自于退出后就业、养老、医疗问题得不到足额的补偿与保障。从政策视角，罗必良等（2012）研究得出了不同的看法，认为扶农与流转政策的目标冲突抑制了农户退出。那么，影响农户退出意愿的核心因素有哪些呢？
2.3.2 有偿退出的主要影响因素
郑兴明（2014）认为农户的个体特征（如性别、年龄、教育年限）、土地资源禀赋（如人均耕地面积、农田灌溉条件、流转情况）等因素对退出意愿均产生显著影响。除此之外，是否参加农村新农保、耕地质量也是重要影响因素（王兆林与杨庆媛，2014）。而刘同山与牛立腾（2014）研究后还认为是否有部分成家庭员在城镇定居、非农就业程度、脱离农业时间以及劳动力的回报差异均会影响退出决策。最后，地区经济状况（韩占兵，2019）、农业机械化水平（刘同山，2016）、社会保障水平（杨婷与靳小怡，2015）、非农化能力（朱要龙，2018）等也显著影响农户退出意愿。总之，虽然农户的承包地退出意愿主要受到土地资源禀赋、农户异质性等诸多因素影响，但补偿价格因素是仍然最为核心的因素（李春香，2015）。
2.4 有偿退出的方式选择
理论上来讲，为满足不同地区禀赋，农地退出土地模式应具有多元需求，退出方式应该具有多样性。为此，按退出过程划分，吴兴国（2012）将退出方式分为承包期内退出、迁徙退出和消亡退出;按规模分为整户退出和部分退出（刘同山，2016）;按补偿物划分，可以分为长期出租、政府征用、换住房和养老保险等三种，高佳与李世平（2015）的调查研究得出，有24.83%的农户愿意换城镇户口，而14.14%、11.55%的愿意换住房、医疗与社会保险。按地方实践分，较为典型的有“平罗模式”和“梁平模式”（范传棋等，2017）;按退出主导者划分，高强与宋洪远（2017）研究后分为政策性、合作性、市场性退出等三种形式。总之，承包地有偿退出模式的确应该尊重地方实际选择合适的特色的退出模式。 2.5 有偿退出问题及已有措施
现阶段有偿退出仍然存在诸多问题，不乏学者探讨并给出了对策。郭熙保（2014）提出，把静态集体成员变为动态，就能同时解决农村衰落和退出双重困境，而刘超（2018）的研究得出农户土地退出还存在资格难以认定、失地农民保障等问题;余澳（2018）认为承包地有偿退出还存在譬如法律支撑不足、补偿的金额太低、标准不统一，村集体经济实力较弱、市场化运行缺乏等，提出了从补偿资金和法律体系两个方向解决路径。韩立达与韩冬（2016）等探索建立农民成员身份进入和退出机制、组建农民权益维护的政府组织、推进农村土地市场化退出等解决路径。土地退出带来的影响不容忽视，少数学者进行了探索。农户的承包地有偿退出意愿负向影响小麦和玉米的亩均产量（刘同山，2017）。牛海鹏与李聪聪（2019）评价了内江市退出模式的绩效后得出：退出直接经济补偿的模式效用不如退出换股份模式，而退出与社会保障模式的效果最差。
综上所述，已有文献研究成果颇丰、自成体系，但对有偿退出的实际项目实施与政策制定指导意义不足，仍然存在几个重大的现实问题亟待解决：第一，有偿退出的目标群体是谁？第二，不同群体的目标收益和期望一定会有差异，那么针对不同目标群体，采取什么样的应对措施？基于此，在2019年7-8月间，笔者对湖北省荆门市的50个村庄的主要负责人与农户采取了社会学访谈式调研，就有偿退出的目标人群与应对措施进行了深入分析。
3 承包地有偿退出的目标人群
3.1 举家迁移且在城里买房与稳定工作的外出务工家庭
访谈得出愿意有偿退出承包地的第一类人群：举家迁移且户籍也迁入城市并购置房产与有稳定工作的外出务工家庭。访谈中的50个村干部均表示，“平均每个村子约有8-10户已经在二轮承包时举家迁移到当地县城，常年务工也并不回乡。”二轮承包分地时按照户籍和家庭人口分地原则，也对这样的家庭进行了分地，但多数人的承包地选择了抛荒或是无偿给邻居耕种。满足这样条件的农民工群体已经完全不再依赖土地、不再以农为生，成为了“离农又离土”的拥有农村户籍的“城镇人口”，愿意获得大额经济补偿而永远退出承包地。问题是全国将近3亿农民工群体有多少属于“举家迁移”。根据2014-2015年的调查数据显示，举家迁徙农民工的比例占到总体农民工数量的20%左右，对2018年的新生代农民工的举家迁徙比例统计，占到90后农民工的60%以上，2.88亿农民工里有51%的人是新生代农民工，按照全国人均耕地2亩计算，全国通过举家迁移形式可以退出承包地2.94亿亩。
3.2 城镇稳定就业的农村籍大学生群体
访谈得出愿意有偿退出承包地的第二类人群：在城市安家落户的高校毕业生群体，愿意退出承包地获得现金补偿。访谈中了解到，1998年以来50个村庄考入大学的学生且毕业后有稳定工作的，累计人数约为400人。这类农村籍大学生，由于执行长久不变土地政策，即使他们的户口迁出，村庄也未收回其名下承包地，而往往一个家庭迁出了一个大学生，在城里买房后会带出农村父母，而毫无家庭经济背景的他们在城市生活压力也较大，需要获得一次性经济补偿便会放弃与退出整个家庭的承包地。2018年，中国毕业了820万大学生，按照90%的城市就业率和落户推算，738万大学生落户城市可以退出约1446万亩承包地（按人均2亩计算）。
3.3 农村无后代的老年群体
农村老年人群体，尤其是无后代的老年人，退出的补偿金额能使他们安享晚年，且无子孙后代生存权的后顾之忧。无后代的老年群体基本享有国家“五保户”待遇，但生活窘迫，迫切希望得到改变，希望在有生之年退出土地获得补偿。以荆门市XX镇的民生村为例，该村庄下辖6个村民小组、265户、937人，耕地面积771亩，人均耕地面积0.82亩，“五保户”20户，户均1.5人，该村庄采取这种方式可退出耕地24.6亩。截至2018年底，全国有农村五保供养对象534.1万户，共计556.3万人，全国可退出1112.6万亩。就土地承包法来讲，随着这类群体的自然死亡，承包地应该是直接退回给村集体，因此这类人群并无退出权。但从道义上讲，应该鼓励其退出土地并由国家给予其余当地征地价格相等的经济补偿。
4 承包地有偿退出的应对策略
4.1 针对进城落户农民
虽然当前政府文件严格保护进城落户农民的土地权利，要求“充分尊重进城落户农民意愿”，短期内有利于保障农户的利益，但从长远来看，进城落户农民尤其是那些户籍迁移的农户，若长期抛荒或人地矛盾过于凸显，私下调整频繁的村庄在迁出户口时被收回（姚志，2021），或必然在某一阶段会被收回村集体组织。为此，建议部分进城落户农民可以选择退出土地获得现实利益。政府应该开创就业保障与退出土地相匹配的方案，重点解决进城落户农民与城市居民同等社会保障问题。可以推进“以地换城市社会保障”形式的退出试点，并逐步完善方案。如何衔接进城落户农民的平等社会保障权与其退出农村承包地之间的关系，需要重点深入考虑。
4.2 针对农村籍大学生
农村籍大学生毕业后将落户到县城及以上的城市，绝大多数人也能找到稳定的工作，也不会再回到农村从事农业“以农为生、以地为生”，退回其名下的承包地是未来规模经营和城市化的必然路径。但是，刚刚毕业的大学生扎根城市生活压力较大，多数均面临“房价”问题。为此，可以尝试以高额经济补贴的方式，对大学生退出其农村个人名下或者整户名下的承包地，按照当地县城征地价格甚至更高的价格给予补偿，满足其最大需求，帮助其在工作城市获得居住房产，提高其退出意愿。此外，还可以在实践中探索，用承包地退出换房产折扣或者换住房公积金等多种方式，鼓励拥有承包地的农村籍大学生选择永久性退出。
4.3 針对农村老龄群体
农村养老问题已经成为社会性的大问题，可以尝试退出农村老龄群体的承包地与养老挂钩，选择退出者给予每月一定额度的养老土地退休金，事实上将土地视为其工作的话，有偿退出试点可以鼓励达到一定年龄和条件的农民选择“退休”，其承包地退回村集体组织，由村集体组织统一出租或者外包，所得收益与退出补贴一起形成“农民退休金”资金库，为愿意退出的老龄群体发放退休金。农村老人群体可以分为三类：一是独立门户土地自己经营;二是独立门户，土地由子女经营;三是未独立门户且由子女经营土地。为此，针对不同类型的老人群体，其名下承包地有偿退出问题需要慎重对待，因为往往农村养老多是其直系亲属享有老人的承包地经营权，一旦失去经营权，农村养老社会性问题会变得更为严重。即使选择有偿退出土地，也要注意“代际利益”分配问题。 参考文献：
1.黄贻芳 钟涨宝.城镇化进程中农地承包经营权退出机制构建.西北农林科技大学学报（社会科学版）.2014.14 （01）
2.王兆林 杨庆媛 张佰林 藏波.户籍制度改革中农户土地退出意愿及其影响因素分析.中国农村经济.2011.11
3.胡继亮 刘心仪.农户土地承包权退出意愿及其影响因素研究——基于湖北省的微观调查数据.江汉论坛.2017.04
4.韩占兵.高龄农民愿意退出土地承包权与经营权吗？——基于河南省农户的调查.经济经纬.2019.36（04）
5.刘同山 方志权.城镇化进程中农村承包地退出选择：以上海郊区为例.重庆社会科学.2018.10
6.高佳 李世平.产权认知、家庭特征与农户土地承包权退出意愿.西北农林科技大学学报（社会科学版）.2015.15 （04）
7.吴康明 陈霄.农民土地退出意愿与关键环节拿捏：重庆例证.改革.2011.10
8.李荣耀 叶兴庆.农户分化、土地流转与承包权退出.改革.2019.02
9.王兆林 杨庆媛 李斌.农户农村土地退出风险认知及其影响因素分析：重庆的实证.中国土地科学.2015.29 （07）
10.刘同山.农户承包地的退出路径：一个地方试验.重庆社会科学.2016.11
11.杨婷 靳小怡.资源禀赋、社会保障对农民工土地处置意愿的影响——基于理性选择视角的分析.中国农村观察.2015.04
12.朱要龙.政策认同、非农化能力与农户“两地”退出意愿——兼析土地功能分异的影响及退地方式的认同序列.西部论坛.2018.28 （04）
13.李春香.农民工农村退出意愿及农村土地制度改革制度需求分析——以湖北问卷调查为例.湖北社会科学.2015.10
14.范传棋 谭静 雷俊忠.农民承包地有偿退出模式比较研究.农村经济.2017.04
15.高强 宋洪远.农村土地承包经营权退出机制研究.南京农业大学学报（社会科学版）.2017.17（04）
16.刘超.土地承包经营权退出的实践逻辑与目标偏离.经济学家.2018.01
17.余澳.农村土地承包经营权有偿退出机制的建构.农村经济.2018.09
18.韩立达 史敦友 韩冬 周璇 王艳西.农村土地制度和户籍制度系统联动改革：历程演进、内在逻辑与实施路径.中国土地科学.2019.33 （04）
19.刘同山.农户承包地退出意愿影响粮食产量吗？——基于处理效应模型的计量分析.中国农村经济.2017.01
20.牛海鵬 李聪聪.利益相关者视角下内江市农村土地承包经营权退出绩效评价.资源科学.2019.41 （02）
21.姚志.二轮承包到期后农地调整的理论逻辑与社会影响.现代经济探讨.2021.01
作者简介：万文、肖华，华中科技大学公共管理学院博士研究生。
关键词：承包地有偿退出;目标人群;应对策略
中图分类号：P274 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）06-0059-63 收稿日期：2021-04-02
1 引言
在城乡二元经济与当前土地制度的背景下，约3亿农民“弃耕”并不再“以地为生、以农为业”，选择“候鸟式”迁移到城镇就业，处于“离农却不离地与弃耕却不弃地”的状态。形成了“想种地的人没地种”的现实困局，造成了劳动力流动与土地要素之间的资源错配。因此，“未来谁来种地”的重大制度与社会经济问题亟待研究。
农村土地承包权的有偿退出为实现规模经营与探索解决“未来谁来种地”问题提供了新思路。出于对人地资源错配引发的粮食安全的担忧，中央政府及时出台系列政策推动承包地的有偿退出。2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中首次提及进城落户农民三权的有偿退出。党的十八届五中全会、2017年中央1號文件等均明确指出推进退出试点工作。纵然如此，试点成效缓慢，直到2017年7月全国才真正出现了第一宗有偿退出案例。为什么有偿退出推行缓慢？本文尝试在总结分析文献的基础之上，用村庄的访谈资料予以诠释，为有偿退出政策制度与实际项目实施建言献策。
2 文献综述
有偿退出问题也引起了众多国内学者的重点关注，形成了丰富的研究成果。主要集中在对退出依据、退出意愿与现状的调查、不愿意退出的原因、影响农户退出意愿的因素考察、模式选择、退出问题与对策等方面。
2.1 有偿退出的依据分析
在有偿退出的依据方面：早在2010年，钟涨宝等提出土地适度规模经营的实现以及农村劳动力的产业转移是农地退出的现实依据，因为规模经营必须要减少农民数量，迫使部分有条件的农民退出承包权的分享。不仅如此，直接延包和人口结构变化带来的土地占有不公平，也为建立健全土地承包经营权的退出机制提出了必要性。杜文骄等（2011）从学理、法理以及公平、正义的维护上解释了退出的必要性，并提出要建立退出对象的评估机制。钟涨宝等（2012）进一步研究认为，有偿退出是现实需求、制度反思和政策考量的综合结果，也是在城镇化进程中农村土地制度变革的重要内容（黄贻芳等，2014）。总之，有偿退出是农业现代化的必然路径，是土地制度进步的具体表现，是时代发展的必然要求。
2.2 有偿退出的农户意愿和现状分析
一些区域性的微观调查显示，农户的退出意愿极低。王兆林等（2011）通过对重庆的1829个样本分析显示，仅有8.42%农户表示“愿意退出”，目前农民退地的意愿还较弱（胡继亮与刘心仪，2017），那些户主文化素质和能力不足以及家庭负担大的农户，退出的意愿更弱。对河南省2107个农户的专项实地调查数据分析得出，年龄更大的农户往往不愿意进行永久性退出，因为其把土地视为命根子以及浓厚的恋土情结，他们更倾向于流转。退出土地经营权而不是承包权的化，实质上意味着农地流转，并是真正意义上的退出。一些对经济发达与相对贫困地区的调查表明，农民有较强的退出意愿。如刘同山等（2018）基于上海郊区1255个农户数据统计得出，超过65%的农户支持有偿退出;退出方式分析得出，53.78%的农户愿意换取社保，而高佳等（2015）通过对陕西关中贫困地区580个农户的调查分析得出，49.48%的选择经济补偿。
2.3 影响农户退出意愿的因素考察
2.3.1 不愿意有偿退出的原因
滕亚为（2011）早期的调查发现，主城区、近郊区的农民不愿放弃承包地，原因是土地可以在其遭遇城市失业时“留有退路”，仍然具有较强的就业保障功能。对重庆2500户农民的调查得出不愿意退出根源：退地有效需求不足（吴康明与陈霄，2011），而刘同山与方志权（2018）却认为47.82%是因为补偿力度不够。李荣耀与叶兴庆（2019）研究得出，农户分化或兼业化影响了农户的退出意愿，只有那些完全不依赖土地的农户才有退出倾向。诚然，退出土地存在一定的风险，王兆林等（2015）认为退地风险来自于退出后就业、养老、医疗问题得不到足额的补偿与保障。从政策视角，罗必良等（2012）研究得出了不同的看法，认为扶农与流转政策的目标冲突抑制了农户退出。那么，影响农户退出意愿的核心因素有哪些呢？
2.3.2 有偿退出的主要影响因素
郑兴明（2014）认为农户的个体特征（如性别、年龄、教育年限）、土地资源禀赋（如人均耕地面积、农田灌溉条件、流转情况）等因素对退出意愿均产生显著影响。除此之外，是否参加农村新农保、耕地质量也是重要影响因素（王兆林与杨庆媛，2014）。而刘同山与牛立腾（2014）研究后还认为是否有部分成家庭员在城镇定居、非农就业程度、脱离农业时间以及劳动力的回报差异均会影响退出决策。最后，地区经济状况（韩占兵，2019）、农业机械化水平（刘同山，2016）、社会保障水平（杨婷与靳小怡，2015）、非农化能力（朱要龙，2018）等也显著影响农户退出意愿。总之，虽然农户的承包地退出意愿主要受到土地资源禀赋、农户异质性等诸多因素影响，但补偿价格因素是仍然最为核心的因素（李春香，2015）。
2.4 有偿退出的方式选择
理论上来讲，为满足不同地区禀赋，农地退出土地模式应具有多元需求，退出方式应该具有多样性。为此，按退出过程划分，吴兴国（2012）将退出方式分为承包期内退出、迁徙退出和消亡退出;按规模分为整户退出和部分退出（刘同山，2016）;按补偿物划分，可以分为长期出租、政府征用、换住房和养老保险等三种，高佳与李世平（2015）的调查研究得出，有24.83%的农户愿意换城镇户口，而14.14%、11.55%的愿意换住房、医疗与社会保险。按地方实践分，较为典型的有“平罗模式”和“梁平模式”（范传棋等，2017）;按退出主导者划分，高强与宋洪远（2017）研究后分为政策性、合作性、市场性退出等三种形式。总之，承包地有偿退出模式的确应该尊重地方实际选择合适的特色的退出模式。 2.5 有偿退出问题及已有措施
现阶段有偿退出仍然存在诸多问题，不乏学者探讨并给出了对策。郭熙保（2014）提出，把静态集体成员变为动态，就能同时解决农村衰落和退出双重困境，而刘超（2018）的研究得出农户土地退出还存在资格难以认定、失地农民保障等问题;余澳（2018）认为承包地有偿退出还存在譬如法律支撑不足、补偿的金额太低、标准不统一，村集体经济实力较弱、市场化运行缺乏等，提出了从补偿资金和法律体系两个方向解决路径。韩立达与韩冬（2016）等探索建立农民成员身份进入和退出机制、组建农民权益维护的政府组织、推进农村土地市场化退出等解决路径。土地退出带来的影响不容忽视，少数学者进行了探索。农户的承包地有偿退出意愿负向影响小麦和玉米的亩均产量（刘同山，2017）。牛海鹏与李聪聪（2019）评价了内江市退出模式的绩效后得出：退出直接经济补偿的模式效用不如退出换股份模式，而退出与社会保障模式的效果最差。
综上所述，已有文献研究成果颇丰、自成体系，但对有偿退出的实际项目实施与政策制定指导意义不足，仍然存在几个重大的现实问题亟待解决：第一，有偿退出的目标群体是谁？第二，不同群体的目标收益和期望一定会有差异，那么针对不同目标群体，采取什么样的应对措施？基于此，在2019年7-8月间，笔者对湖北省荆门市的50个村庄的主要负责人与农户采取了社会学访谈式调研，就有偿退出的目标人群与应对措施进行了深入分析。
3 承包地有偿退出的目标人群
3.1 举家迁移且在城里买房与稳定工作的外出务工家庭
访谈得出愿意有偿退出承包地的第一类人群：举家迁移且户籍也迁入城市并购置房产与有稳定工作的外出务工家庭。访谈中的50个村干部均表示，“平均每个村子约有8-10户已经在二轮承包时举家迁移到当地县城，常年务工也并不回乡。”二轮承包分地时按照户籍和家庭人口分地原则，也对这样的家庭进行了分地，但多数人的承包地选择了抛荒或是无偿给邻居耕种。满足这样条件的农民工群体已经完全不再依赖土地、不再以农为生，成为了“离农又离土”的拥有农村户籍的“城镇人口”，愿意获得大额经济补偿而永远退出承包地。问题是全国将近3亿农民工群体有多少属于“举家迁移”。根据2014-2015年的调查数据显示，举家迁徙农民工的比例占到总体农民工数量的20%左右，对2018年的新生代农民工的举家迁徙比例统计，占到90后农民工的60%以上，2.88亿农民工里有51%的人是新生代农民工，按照全国人均耕地2亩计算，全国通过举家迁移形式可以退出承包地2.94亿亩。
3.2 城镇稳定就业的农村籍大学生群体
访谈得出愿意有偿退出承包地的第二类人群：在城市安家落户的高校毕业生群体，愿意退出承包地获得现金补偿。访谈中了解到，1998年以来50个村庄考入大学的学生且毕业后有稳定工作的，累计人数约为400人。这类农村籍大学生，由于执行长久不变土地政策，即使他们的户口迁出，村庄也未收回其名下承包地，而往往一个家庭迁出了一个大学生，在城里买房后会带出农村父母，而毫无家庭经济背景的他们在城市生活压力也较大，需要获得一次性经济补偿便会放弃与退出整个家庭的承包地。2018年，中国毕业了820万大学生，按照90%的城市就业率和落户推算，738万大学生落户城市可以退出约1446万亩承包地（按人均2亩计算）。
3.3 农村无后代的老年群体
农村老年人群体，尤其是无后代的老年人，退出的补偿金额能使他们安享晚年，且无子孙后代生存权的后顾之忧。无后代的老年群体基本享有国家“五保户”待遇，但生活窘迫，迫切希望得到改变，希望在有生之年退出土地获得补偿。以荆门市XX镇的民生村为例，该村庄下辖6个村民小组、265户、937人，耕地面积771亩，人均耕地面积0.82亩，“五保户”20户，户均1.5人，该村庄采取这种方式可退出耕地24.6亩。截至2018年底，全国有农村五保供养对象534.1万户，共计556.3万人，全国可退出1112.6万亩。就土地承包法来讲，随着这类群体的自然死亡，承包地应该是直接退回给村集体，因此这类人群并无退出权。但从道义上讲，应该鼓励其退出土地并由国家给予其余当地征地价格相等的经济补偿。
4 承包地有偿退出的应对策略
4.1 针对进城落户农民
虽然当前政府文件严格保护进城落户农民的土地权利，要求“充分尊重进城落户农民意愿”，短期内有利于保障农户的利益，但从长远来看，进城落户农民尤其是那些户籍迁移的农户，若长期抛荒或人地矛盾过于凸显，私下调整频繁的村庄在迁出户口时被收回（姚志，2021），或必然在某一阶段会被收回村集体组织。为此，建议部分进城落户农民可以选择退出土地获得现实利益。政府应该开创就业保障与退出土地相匹配的方案，重点解决进城落户农民与城市居民同等社会保障问题。可以推进“以地换城市社会保障”形式的退出试点，并逐步完善方案。如何衔接进城落户农民的平等社会保障权与其退出农村承包地之间的关系，需要重点深入考虑。
4.2 针对农村籍大学生
农村籍大学生毕业后将落户到县城及以上的城市，绝大多数人也能找到稳定的工作，也不会再回到农村从事农业“以农为生、以地为生”，退回其名下的承包地是未来规模经营和城市化的必然路径。但是，刚刚毕业的大学生扎根城市生活压力较大，多数均面临“房价”问题。为此，可以尝试以高额经济补贴的方式，对大学生退出其农村个人名下或者整户名下的承包地，按照当地县城征地价格甚至更高的价格给予补偿，满足其最大需求，帮助其在工作城市获得居住房产，提高其退出意愿。此外，还可以在实践中探索，用承包地退出换房产折扣或者换住房公积金等多种方式，鼓励拥有承包地的农村籍大学生选择永久性退出。
4.3 針对农村老龄群体
农村养老问题已经成为社会性的大问题，可以尝试退出农村老龄群体的承包地与养老挂钩，选择退出者给予每月一定额度的养老土地退休金，事实上将土地视为其工作的话，有偿退出试点可以鼓励达到一定年龄和条件的农民选择“退休”，其承包地退回村集体组织，由村集体组织统一出租或者外包，所得收益与退出补贴一起形成“农民退休金”资金库，为愿意退出的老龄群体发放退休金。农村老人群体可以分为三类：一是独立门户土地自己经营;二是独立门户，土地由子女经营;三是未独立门户且由子女经营土地。为此，针对不同类型的老人群体，其名下承包地有偿退出问题需要慎重对待，因为往往农村养老多是其直系亲属享有老人的承包地经营权，一旦失去经营权，农村养老社会性问题会变得更为严重。即使选择有偿退出土地，也要注意“代际利益”分配问题。 参考文献：
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作者简介：万文、肖华，华中科技大学公共管理学院博士研究生。