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摘 要 中央多次下发文件允许农民土地依法流转,并要求保障农民土地流转权益,事实上农民却因土地流转丧失了诸多权益。本文试图从产权、交易费用、委托代理、制度变迁的角度分析农民土地权益流失的原因所在。
关键词 土地权益 流失 产权分析
中图分类号:F301文献标识码:A
土地问题是农业农村工作的核心,是农村稳定的基础。“坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”中共十七大报告中关于“土地经营权流转”的论述,反应了中央坚持社会公平,保障农民权益的决心。然而随着市场经济的深入发展,各地围绕土地问题而产生的矛盾日益尖锐,主要原因就在于农民在土地上的权益受到了损害。
一、当前农地流转权益受损的表现
(一)产权限制。
农民本身拥有的的土地权利既不完整又不彻底,不但在法律上受到诸多限制,而且还存在集体侵蚀农民土地权利的情况。农民在转让权受限的条件下所进行的自发土地流转期限较短,受外界宏观经济环境的影响较大,流转双方都没有稳定的预期,土地的掠夺性经营难以有效避免,不利于地块的合并和对土地的投资。自发流转无法纠正土地的细分化倾向和短期行为,流转不能达到规模经营的目的,土地细碎程度依旧。
(二)强迫流转,农民的谈判地位缺失。
集体经济组织主导的土地流转,由于农民本身只有承包经营权,作为所有权代言人的村集体组织法人代表自然就作为全权代表和用地方谈判,农民的谈判地位缺失,维护自身利益的能力也弱,不可避免地权利会有所损失。参与谈判的双方为了利益的达成,(一方想招商引资,提高政绩,另一方想低价用地)实现双赢必然只能牺牲第三方(农户)的利益。
由于农户被排除在谈判以外,成交价格、用地时间等等信息农户都是不知情的,这必然为经营大户和村干部之间的寻租行为和集体的代言人借机从中截留利益创造了条件,事实上许多集体乐于流转,也正是因为这流转中的利益驱使。有数据显示,在四川成都市近期查处的村干部涉嫌经济违法违纪案件中,100%都发生在土地流转过程中。
(三)农地“隐形交易” 。
农地“隐形交易”是指未经国家批准征用而将农村集体土地进行买卖、转让、入股、联营、租赁与抵押的行为。我国法律规定集体土地除集体经济组织和个人进行农业性承包经营外是不能私自把其用于非农业用途的,但有的村社集体与用地单位在乡镇政府的默许或撮合下,按彼此得益的中间价,非法签约租占土地建度假村、游乐园、办企业等。随着土地使用制度的改革及农村经济的发展,这种集体土地的隐形交易现象日益严重。
集体土地如果要转为非农用地,只能通过征用方式将集体土地转为国有,但是这种方式使得集体经济组织作为土地所有人不能从中获得收益;而如果直接将建设用地使用权转让,又违背法律的规定。当集体经济组织面临这两难困境的时候,最优选择是“隐形交易”。有的双方私下协议直接转让,不办理任何手续,逃避税费,以致假租真买,名为联营实为租赁、名为买房实为买地。据有关部门调查,目前我国共有各级各类开发区6015个,己审批的规划土地面积为35400平方公里。但实际上,这6000多个开发区中,70%的所谓开发区都是违法违规设立的,乱占滥用土地的现象己经到了非常严重的程度。
(四)土地征用中经济利益的受损。
钱忠好(2007)调查显示,样本点每亩平均土地征用补偿费为2.61 万元,每户平均被征用土地2.42亩,每户平均土地补偿费为6.3万元,人均土地补偿费1.38万元。按照样本点所在地区2004年农村人均生活消费总支出2349.73 元和农村人均纯收入3569.93元计算,征地补偿费仅能维持农民不到6年的基本生活消费,仅相当于农民不到4年的纯收入。
根据王小映等对江苏省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都区调查的数据显示,我国农地流转过程中的土地收益分配呈现出政府土地收益侵蚀农民土地权益的特征。虽然征地补偿费地区差异不大,但由于不同地区的土地供应价格不同, 因而征地补偿费占土地供应价格的比例在不同地区之间存在一定差异。如昆山市和新都区的补偿费差额只有几块钱,但征地补偿费占土地供应价格的样本平均比例却分别为15.9%和28.5%。但总体而言,无论土地最终是作为公益性用地、经营性用地还是工业用地,其征地补偿的绝对数额相差不大,即农民的征地补偿费没有与土地供应价格挂钩,农民完全没有享有土地的增值收益。
二、农地权益流失的产权分析
(一)委托代理因素。
我国法律明确规定,农村集体土地归“农民集体所有”,作为所有权代表的村集体组织或村民委员会代表整个村民行使所有权权力,维护所有者的权益。村民和村集体组织或村民委员会之间形成了委托—代理关系。但事实上村集体组织或村民委员会很难行使所有权和维护农民权益,因为乡镇一级党委、政府作为村民委员会的“上级”能决定村两委的人事任免,这样村集体组织或村委会就无法代表全体村民的利益,只能贯彻执行“上级”的指示,这样乡镇一级党委、政府和村民委员会之间就又形成了一种委托—代理关系。在这两个委托—代理关系中,村集体组织或村委会都处于代理的位置,而乡镇一级党委、政府和全体村民的利益在很大程度上是不同的,甚至是处于对立的“利益集团”。当双方利益不一致的时候,作为代理方的村集体组织或村委会不管选择代理哪方利益都是两难的。从产权经济学的角度看,中国农村集体土地所有权归属是虚拟的,而这一层虚拟的土地所有权实际是归属于乡镇一级的,委托—代理关系完全脱节,因此就产生了所谓的“委托—代理悖论”。
(二)交易费用因素。
当前农地使用权的流转渠道不通畅,农地的流转效率不高的一个重要原因就是农地交易成本过高,当交易成本大于交易收益的时候,农民自然选择撂荒弃耕或者流转给自己的亲朋好友,自发流转中土地的市场价格无法体现
黄英良分析了三种组织形式的交易成本得出的结论是中介组织形式的农地流转成本最低。他认为,如果通过市场组织进行农地流转,那么供给或需求的农户是以单个主体的角色进入市场,他需要独立地进行市场调查,寻找可能的买者和卖者,了解其流转的意向和信息,此外还要进行谈判、签约、监督,这样计算下来,其交易成本是很高的。而通过政府组织进行的农地流转,政府组织内的计划交易成本与同级或上下级政府组织间的个别交易成本之和仍旧很高,再加上政府在运作中会产生寻租行为,这样其交易成本可能会高于市场组织形式的成本。
(三)制度变迁因素。
制度经济学的理论认为,在制度变迁的过程中,存在着报酬递增和自我强化机制,这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径,它的既定方向就会在以后的发展中得到强化,正如诺思所指出的那样:“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”(诺思,1994),这就是制度变迁中的路径依赖特性。
在现行土地制度下,农村集体土地之所以“隐形交易”正是因为这种非正式流转制度存在着外部收益,而合法的途径是无法获得这种潜在收益,于是诱致性制度变迁应运而生。任何制度变迁的发生都是在满足预期变迁收益大于预期变迁成本这一前提条件下发生的。只有当制度变迁实施成本小于收益,制度变迁才成为可能。
三、维护农民土地权益的建议
(一)完善权能。
现行农地制度下,农民所享有的人人有份的土地“成员权”应该通过有效的补偿方式允许其“退出”,这样农地流转市场的供给才会增加,农地市场才能真正壮大起来。首先通过享有“成员权”的农民的退出,才能为新生农民提供“进入”权。其次,反对集体组织进行的土地行政调整,切实维护《土地承包法》,保证土地承包期三十年不变,杜绝乡村干部侵害农民土地权益的事件发生。最后,赋予农民一定的处分权,在法律规定条件下,允许农地直接进入土地市场,要保证农民享有大部分的土地增值收益。
(二)破解“委托—代理悖论”。
作为委托人的农户在农地流转中处于弱势地位,无法充分享有委托人本应享有的农地流转收益,却要承担相应的风险和成本,这使得农户不能成为完整意义上的委托人,而作为代理人的集体组织或村民委员在面临上级组织和农户的委托时存在损害农民土地权益的倾向,而农民本身的无组织状态和弱谈判能力又使得他们无法维护自身权益。笔者认为破解“委托—代理悖论”根本的措施在于分离集体组织的土地所有权,构建国家的法律所有权和农民的经济所有权双重产权主体结构。双重产权主体结构不但有利于形成一个低交易费用的农地流转市场,还对于解决农地“隐形交易”、推动制度变迁,实现“外部利润”内部化起到关键作用。
(三)提高征地补偿。
在目前的制度法规条件下,我们首先仅能从提高征地补偿标准做起。从土地增值收益的最终去向来看,初次增值收益和二次增值收益绝大部分是在中央政府和地方政府之间进行分割,而农民的征地补偿所占比例微乎其微,因而通过多种途径提高征地补偿标准合情合理并且不会带来土地供应成本的大幅提升。由于经营性用地的土地供应价格和此类房地产的市场价格主要由市场需求决定,因此提高征地补偿标准只会压缩地方政府在此类土地供应中取得的土地出让纯收益,而不会抬升此类用地和房地产的市场价格。
基金项目:西华师范大学科研启动基金项目(项目编号:412368)
(作者:西华师范大学政治与行政学院助教)
参考文献:
[1]曲福田.中国农村土地制度的理论探索.江苏出版社,1991年.
[2]农地流转中的农民土地权益流失——基于产权的视角.西南大学,2008年.
[3]肖宇宁.我国农民土地权益若干问题研究.华中师范大学,2005年.
[4]叶剑平、徐青.中国农村土地产权结构的度量及其改进——基于2001年和2005年中国17省农地调查的分析.华中师范大学学报(人文社会科学版),2007.11
关键词 土地权益 流失 产权分析
中图分类号:F301文献标识码:A
土地问题是农业农村工作的核心,是农村稳定的基础。“坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”中共十七大报告中关于“土地经营权流转”的论述,反应了中央坚持社会公平,保障农民权益的决心。然而随着市场经济的深入发展,各地围绕土地问题而产生的矛盾日益尖锐,主要原因就在于农民在土地上的权益受到了损害。
一、当前农地流转权益受损的表现
(一)产权限制。
农民本身拥有的的土地权利既不完整又不彻底,不但在法律上受到诸多限制,而且还存在集体侵蚀农民土地权利的情况。农民在转让权受限的条件下所进行的自发土地流转期限较短,受外界宏观经济环境的影响较大,流转双方都没有稳定的预期,土地的掠夺性经营难以有效避免,不利于地块的合并和对土地的投资。自发流转无法纠正土地的细分化倾向和短期行为,流转不能达到规模经营的目的,土地细碎程度依旧。
(二)强迫流转,农民的谈判地位缺失。
集体经济组织主导的土地流转,由于农民本身只有承包经营权,作为所有权代言人的村集体组织法人代表自然就作为全权代表和用地方谈判,农民的谈判地位缺失,维护自身利益的能力也弱,不可避免地权利会有所损失。参与谈判的双方为了利益的达成,(一方想招商引资,提高政绩,另一方想低价用地)实现双赢必然只能牺牲第三方(农户)的利益。
由于农户被排除在谈判以外,成交价格、用地时间等等信息农户都是不知情的,这必然为经营大户和村干部之间的寻租行为和集体的代言人借机从中截留利益创造了条件,事实上许多集体乐于流转,也正是因为这流转中的利益驱使。有数据显示,在四川成都市近期查处的村干部涉嫌经济违法违纪案件中,100%都发生在土地流转过程中。
(三)农地“隐形交易” 。
农地“隐形交易”是指未经国家批准征用而将农村集体土地进行买卖、转让、入股、联营、租赁与抵押的行为。我国法律规定集体土地除集体经济组织和个人进行农业性承包经营外是不能私自把其用于非农业用途的,但有的村社集体与用地单位在乡镇政府的默许或撮合下,按彼此得益的中间价,非法签约租占土地建度假村、游乐园、办企业等。随着土地使用制度的改革及农村经济的发展,这种集体土地的隐形交易现象日益严重。
集体土地如果要转为非农用地,只能通过征用方式将集体土地转为国有,但是这种方式使得集体经济组织作为土地所有人不能从中获得收益;而如果直接将建设用地使用权转让,又违背法律的规定。当集体经济组织面临这两难困境的时候,最优选择是“隐形交易”。有的双方私下协议直接转让,不办理任何手续,逃避税费,以致假租真买,名为联营实为租赁、名为买房实为买地。据有关部门调查,目前我国共有各级各类开发区6015个,己审批的规划土地面积为35400平方公里。但实际上,这6000多个开发区中,70%的所谓开发区都是违法违规设立的,乱占滥用土地的现象己经到了非常严重的程度。
(四)土地征用中经济利益的受损。
钱忠好(2007)调查显示,样本点每亩平均土地征用补偿费为2.61 万元,每户平均被征用土地2.42亩,每户平均土地补偿费为6.3万元,人均土地补偿费1.38万元。按照样本点所在地区2004年农村人均生活消费总支出2349.73 元和农村人均纯收入3569.93元计算,征地补偿费仅能维持农民不到6年的基本生活消费,仅相当于农民不到4年的纯收入。
根据王小映等对江苏省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都区调查的数据显示,我国农地流转过程中的土地收益分配呈现出政府土地收益侵蚀农民土地权益的特征。虽然征地补偿费地区差异不大,但由于不同地区的土地供应价格不同, 因而征地补偿费占土地供应价格的比例在不同地区之间存在一定差异。如昆山市和新都区的补偿费差额只有几块钱,但征地补偿费占土地供应价格的样本平均比例却分别为15.9%和28.5%。但总体而言,无论土地最终是作为公益性用地、经营性用地还是工业用地,其征地补偿的绝对数额相差不大,即农民的征地补偿费没有与土地供应价格挂钩,农民完全没有享有土地的增值收益。
二、农地权益流失的产权分析
(一)委托代理因素。
我国法律明确规定,农村集体土地归“农民集体所有”,作为所有权代表的村集体组织或村民委员会代表整个村民行使所有权权力,维护所有者的权益。村民和村集体组织或村民委员会之间形成了委托—代理关系。但事实上村集体组织或村民委员会很难行使所有权和维护农民权益,因为乡镇一级党委、政府作为村民委员会的“上级”能决定村两委的人事任免,这样村集体组织或村委会就无法代表全体村民的利益,只能贯彻执行“上级”的指示,这样乡镇一级党委、政府和村民委员会之间就又形成了一种委托—代理关系。在这两个委托—代理关系中,村集体组织或村委会都处于代理的位置,而乡镇一级党委、政府和全体村民的利益在很大程度上是不同的,甚至是处于对立的“利益集团”。当双方利益不一致的时候,作为代理方的村集体组织或村委会不管选择代理哪方利益都是两难的。从产权经济学的角度看,中国农村集体土地所有权归属是虚拟的,而这一层虚拟的土地所有权实际是归属于乡镇一级的,委托—代理关系完全脱节,因此就产生了所谓的“委托—代理悖论”。
(二)交易费用因素。
当前农地使用权的流转渠道不通畅,农地的流转效率不高的一个重要原因就是农地交易成本过高,当交易成本大于交易收益的时候,农民自然选择撂荒弃耕或者流转给自己的亲朋好友,自发流转中土地的市场价格无法体现
黄英良分析了三种组织形式的交易成本得出的结论是中介组织形式的农地流转成本最低。他认为,如果通过市场组织进行农地流转,那么供给或需求的农户是以单个主体的角色进入市场,他需要独立地进行市场调查,寻找可能的买者和卖者,了解其流转的意向和信息,此外还要进行谈判、签约、监督,这样计算下来,其交易成本是很高的。而通过政府组织进行的农地流转,政府组织内的计划交易成本与同级或上下级政府组织间的个别交易成本之和仍旧很高,再加上政府在运作中会产生寻租行为,这样其交易成本可能会高于市场组织形式的成本。
(三)制度变迁因素。
制度经济学的理论认为,在制度变迁的过程中,存在着报酬递增和自我强化机制,这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径,它的既定方向就会在以后的发展中得到强化,正如诺思所指出的那样:“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”(诺思,1994),这就是制度变迁中的路径依赖特性。
在现行土地制度下,农村集体土地之所以“隐形交易”正是因为这种非正式流转制度存在着外部收益,而合法的途径是无法获得这种潜在收益,于是诱致性制度变迁应运而生。任何制度变迁的发生都是在满足预期变迁收益大于预期变迁成本这一前提条件下发生的。只有当制度变迁实施成本小于收益,制度变迁才成为可能。
三、维护农民土地权益的建议
(一)完善权能。
现行农地制度下,农民所享有的人人有份的土地“成员权”应该通过有效的补偿方式允许其“退出”,这样农地流转市场的供给才会增加,农地市场才能真正壮大起来。首先通过享有“成员权”的农民的退出,才能为新生农民提供“进入”权。其次,反对集体组织进行的土地行政调整,切实维护《土地承包法》,保证土地承包期三十年不变,杜绝乡村干部侵害农民土地权益的事件发生。最后,赋予农民一定的处分权,在法律规定条件下,允许农地直接进入土地市场,要保证农民享有大部分的土地增值收益。
(二)破解“委托—代理悖论”。
作为委托人的农户在农地流转中处于弱势地位,无法充分享有委托人本应享有的农地流转收益,却要承担相应的风险和成本,这使得农户不能成为完整意义上的委托人,而作为代理人的集体组织或村民委员在面临上级组织和农户的委托时存在损害农民土地权益的倾向,而农民本身的无组织状态和弱谈判能力又使得他们无法维护自身权益。笔者认为破解“委托—代理悖论”根本的措施在于分离集体组织的土地所有权,构建国家的法律所有权和农民的经济所有权双重产权主体结构。双重产权主体结构不但有利于形成一个低交易费用的农地流转市场,还对于解决农地“隐形交易”、推动制度变迁,实现“外部利润”内部化起到关键作用。
(三)提高征地补偿。
在目前的制度法规条件下,我们首先仅能从提高征地补偿标准做起。从土地增值收益的最终去向来看,初次增值收益和二次增值收益绝大部分是在中央政府和地方政府之间进行分割,而农民的征地补偿所占比例微乎其微,因而通过多种途径提高征地补偿标准合情合理并且不会带来土地供应成本的大幅提升。由于经营性用地的土地供应价格和此类房地产的市场价格主要由市场需求决定,因此提高征地补偿标准只会压缩地方政府在此类土地供应中取得的土地出让纯收益,而不会抬升此类用地和房地产的市场价格。
基金项目:西华师范大学科研启动基金项目(项目编号:412368)
(作者:西华师范大学政治与行政学院助教)
参考文献:
[1]曲福田.中国农村土地制度的理论探索.江苏出版社,1991年.
[2]农地流转中的农民土地权益流失——基于产权的视角.西南大学,2008年.
[3]肖宇宁.我国农民土地权益若干问题研究.华中师范大学,2005年.
[4]叶剑平、徐青.中国农村土地产权结构的度量及其改进——基于2001年和2005年中国17省农地调查的分析.华中师范大学学报(人文社会科学版),2007.11