国家监察体制改革来龙去脉

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  监察委员会实质上是反腐败机构。职能的优化和反腐败力量的加强,是此次试点工作最核心的地方。
  2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了一项重要决定——《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。《决定》规定了试点工作涉及的最主要、最基本的制度。在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后,试点地区检察机关反贪等部门的转隶就要开始。
  为什么进行国家监察体制改革?
  据新华社报道指出:国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。
  监察委员会实质上是反腐败机构,监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导,整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量,成立监察委员会,作为监督执法机关与纪委合署办公。
  由谁组成,实质上是讲整合反腐败资源力量。《决定》称:在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖區设立监察委员会,行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。
  北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水称,这可不是简单的监察部门升格的问题。
  庄德水表示,“整合反腐败资源力量”这句话很关键,虽然目前并不清楚具体做法,但有可能把现有的监督力量整合进来,可能包括审计和反贪的力量。各试点地方的监察部门会取消,由新设立的监察委员会来行使国家监察的职能。他认为,职能的优化和反腐败力量的加强,是此次试点工作最核心的地方。
  “一府一委两院”构想
  针对监察体制改革的呼吁,由来已久。
  中共十八大以来,中央加大反腐败力度,成绩斐然,与此同时,时有呼吁“整合监察力量”的声音。
  早在2013年6月,中纪委驻国家粮食局纪检组长赵中权就曾发文提出,根据中国反腐败需要,可考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等的反腐败专门机构进行整合,成立相对独立的反腐专门机构。
  从接近中纪委的知情人士处获悉,去年下半年,中纪委主要领导对监察体制的改革方向有了比较明确的思路。这之后,新的国家监察体系建设,开始出现在高层话语中。
  在今年初的十八届中央纪委六次全会上,中共中央总书记习近平提出,“要完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督”“要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。
  7月14日,中央党校主办的《学习时报》刊发《通过修法完善国家监察体制》一文。作者马怀德是中国政法大学副校长,2012年曾受邀同中纪委领导座谈。
  马怀德称,目前中国的反腐败机构分布于行政机关、党的机关和司法机关等不同性质机构中,不仅有纪检监察机构,也有检察机关的反贪机构,还有政府机构中的监督机构,比如审计部门。“应该设立国家监察委员会,整合现有监督机构和监督力量,扩大监察对象、实现监察全覆盖。”马怀德还建议,将“行政监察法”更名为“国家监察法”。
  10月27日闭幕的十八届六中全会提出:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。”这是中国第一次将“监察机关”与人大、政府、司法机关并列,预示着一场影响深远的改革即将到来。
  11月7日公布的《试点方案》提出,作为行使国家监察专责机关,监察委员会将由人民代表大会产生。这意味着,在改革试点地区,监察机构将从原来的行政部门中单列出来。马怀德表示,“可以预想的是,今后的国家机构体制会变成‘一府一委两院’(政府、监察委、法院、检察院)。”
  反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠也认为,由人民代表大会产生监察委员会,有利于强化监察职能的独立性。
  他表示,监察体制最重要的改革,是改变“同体监督”的模式。“‘同体监督’是一种低效、无效、成本很高的监督,如同再锋利的刀,也砍不了自己的刀把。”在他看来,此次监察体制改革,监察委员会由人民代表大会产生,是破解“同体监督”难题的利好。
  着眼反腐败治本大局
  《决定》提出,实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段。建立起一个“集中统一、权威高效的监察体系”。
  北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安表示,监察委将整合四大反腐机构,即检察院反贪局、反渎局、监察部预防腐败局(副部级单位),以及各监察厅、局。“整合反贪局、反渎局,使得监察委具有了刑侦权力,从而大大提高了监督能力。”
  最高人民检察院11月17日召开党组会,强调各级检察机关全体检察人员要从党和国家工作全局出发,深刻认识深化国家监察体制改革的重大意义,“坚决拥护改革、支持改革,积极支持配合做好各项工作,确保监察体制改革试点工作任务如期顺利完成”。
  姜明安表示,当下的反腐流程是纪委监察部门查案,交送检察院核实,核实过程中就包括刑侦。核实后,由检察院提起公诉。未来该流程会得到简化,监察委直接查案和刑侦,交由检察院提起公诉。
  国家行政学院教授竹立家认为,监察委类似于香港的廉政公署,相對权力较大且相对独立,既可以日常监督,也有对刑事案件、对职务犯罪的调查权。
  根据我国《宪法》规定,检察权属于司法权,由各级检察院行使。检察权中就包括了侦查权。姜明安表示,侦查权的移交,会导致一系列的法律,包括《检察院组织法》《刑事诉讼法》需要调整,如要必要则可能修宪。
  中国政法大学副校长、中纪委特邀监察员马怀德在接受媒体采访时表示,根据国外的成功经验,要建立一个良好的监督体系,“首先还是要通过立法,来保障监察机关行使监察权的独立性和权威性;第二个是要对国家权力运行进行全面监察,对象和范围都应该广泛;第三是要赋予监察机关更加有效的监督方式”。
  具体的改革效果,则需要关注试点的运行情况。如何推动监察人员融合和工作流程磨合,探索出可复制、可推广的成熟经验,尤值关注。
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