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在科学发展观的前提下，和谐社会概念呼之欲出，构建和谐社会是提倡科学发展观的最终目的。和谐是社会的元问题，是社会科学的根本问题。我国古代道家所倡导的“清心寡欲”“小国寡民”的超然和谐观具有抑制生产的不利因素，不符合现代社会发展的趋势。人与人之间的和谐需要调节贫富差距和地区差距，提倡社会公平，抑制腐败，建立整个社会高尚的文化和价值观；人与自然的和谐需要转变经济增长方式，由粗放型向集约型转变，发展循环经济，发展能源节约型工业，促进科技进步，提高产品技术含量。
中共十六届四中全会在《关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出了“构建社会主义和谐社会”的目标和任务，并把和谐社会建设与社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设相并列。这说明中国的现代化和小康社会建设，不仅仅是指物质上、经济上摆脱贫穷、走向富裕，还包括整个社会的和谐发展和全面进步。改革开放以来，我国经济发展突飞猛进，GDP年平均增长超过了9％，财政收入增长了20多倍，取得了举世瞩目的成就，但与之对应的是社会事业发展滞后和社会的不和谐。其原因是多方面的，比如体制改革滞后，管理水平较低，但总的来说，国家财政投入不足、欠账较多是一个重要因素。运用科学发展观，建立、健全完善的市场经济体制和公共财政对于构建和谐社会就显得十分重要。本文就和谐社会中存在的突出问题以及如何完善公共财政等方面提出一些粗浅的认识。
一、目前社会不和谐的表现和根源所在
市场注重的是效率，但解决不了公平，重视效率就可能制造很多社会的不和谐，引发矛盾和冲突。但政府及其公共部门所发挥的作用，则正好是要弥补市场的缺陷，通过公共财政、公共政策以及通过公正性来化解、维护社会的和谐。
（一）城乡之间不和谐
我国社会最大的不和谐，是社会结构存在两种独立的体系，一个是由市民组成的城市社会，另一个则是由农民构成的农村生活，而判断处于哪种体系的依据在于持有户口的类别。这种二元社会结构以二元户籍制度为核心，使城市人口和农村人口在就业等方面存在着极大的差异，而户籍制度方面的管理则严格地限制了农村人口向城市流动。自改革开放以来，国家政策上允许农民工进城，但城乡收入之比2003年仍扩大到3.2:1。这是统计数字，如果再考虑城市享有国家补贴，城市全是现金、农村多为实物等等因素，城乡收入实际上相差5—6倍。据国际劳工组织36个国家的统计资料显示，绝大多数国家城乡收入差距均小于1.6倍，过大的城乡差距就会成为社会的振荡器。
（二）区域之间不和谐
近年来，中国东中西部之间的差距也越拉越大。表现在：1．经济总量的差距越拉越大。从1980年到2003年，东部地区在全国经济总量上的比重从50％上升到59％，而中西部则相反。２.人均GDP的差距越拉越大。1980年东部地区比全国平均数高34％，2002年则达53％；同期，中部地区从全国平均数的88％下降为75％，西部地区从全国平均数的70％下降为59％。3.人均GDP的相对差距也是越拉越大。1980—2003年，西部与东部之比由1:1.92扩大为1:2.59。
（三）经济与社会之间不和谐
1.经济增长与社会事业不和谐。我国在科教文卫体、安全方面还相当落后。比如教育经费只相当于GDP的百分之二点几，不抵美国的二分之一,卫生方面，我国的卫生医疗体系，在世界卫生组织的191个成员国中排144名。2.经济增长与分配相对不和谐。根据国家统计局的数据，我国1988年的基尼系数(衡量贫富差距)为0.341，2000年为0.417。而发达国家1990年的平均数为0.338。3.经济增长与就业状况不和谐。13年来中国的GDP以年均9.3％的幅度增长,而国家统计局统计登记的失业率是4.3％。国家民政部《2001年白皮书》公布的失业率是10％。4.经济增长与人的发展不和谐。卫生部1998年发表的统计数字显示，中国有5％的人患上不同程度的精神病和精神障碍,每年自杀的人在28万以上，高于世界的平均数，而每年在安全事故中丧生的达十几万人。
二、公共财政的特征和运行模式
公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动。其具有以下特征：第一，政府是公共财政分配的主体，处于主动的、支配的地位；第二，公共财政的分配目的是为了满足公共需要；第三，公共财政收入的取得具有个体无偿性和整体有偿性；第四，公共财政分配具有公共性和非赢利性特征。
不同社会制度下的公共财政运行模式有相通之处，主要表现在：
（一）预算的公共性和统一性
公共财政从出发点和归宿点来看，是应社会的公共需要而产生，为满足公共需要而存在的。因而通过预算收支提供的公共产品也必须由公众的偏好和意愿决定，受公众的制约和监督。预算要做到公开、透明，政府作为“代理人”不能侵犯公众的利益。为此，政府绝大部分甚至全部的收支活动，都应该通过统一的公共预算来体现，包括经费预算、公共投资预算及社会保障基金预算。
（二）支出的公共性
财政的供给范围通常限制在公共性领域，包括为国家机构的正常运转提供经费，如建立国防、开展外交、维护社会秩序、进行工商行政管理等等；提供市场资源配置所不能解决的社会事业经费，如科学、教育、文化、卫生等社会事业；公益工程与公共工程投资，如电讯、自来水、电力、煤气以及公共交通等；政府在提供公共服务中所必需的政策性支出，如社会保险支出、补贴性支出、税式支出等。财政投资一般不进入竞争性领域。
（三）收入的公共性
公共财政只能以税收为最主要与最基本的收入来源。因为税收的征税依据是公共权力，是政府提供公共服务的收费，税收“取之于民、用之于民”，符合受益原则。
三、公共财政具有以下三大基本功能
（一）满足社会公共需要的功能
这是公共财政最基本的功能，其突出特征体现于它的“公共性”，而与市场经济中的赢利性、竞争性相区别。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，具有非赢利性和非竞争性，同时也区别于个人或集团性消费。公共财政作为市场经济条件下的财政，主要是为全社会提供包括教育在内的公共产品和公共服务，体现整体公众利益。
（二）法制规范的功能
社会主义市场经济是法制经济，作为市场经济条件下的公共财政必须以法制建设为基础，组织财政收入，必须严格按照有关法律法规行事。从公共财政的支出来看，各项支出都要严格按照《预算法》等法律安排。政府制定的年度财政预算草案，一经人民代表大会批准，就必须严格执行，政府不能随意超支或增设新的支出项目。如遇特殊情况需要临时追加预算，必须根据有关法律程序来批准。
（三）宏观调控的功能
财政政策是国家进行宏观调控的重要手段。在市场机制调节出现严重缺陷或不足时，国家可以综合运用预算、税收、国债、转移支付、政府采购、贴息、补助等手段，发挥财政政策见效快、导向作用大、配置资源合理的特点，对经济运行实施宏观调控。
四、公共财政的基本框架
公共财政的基本框架是围绕着市场提供公共服务这一中心来形成的，可以从以下几个方面来具体把握：第一，从政府支出方面来看：一是不能安排和从事营利性投资支出；二是必须按照市场经济的要求，为建立和提供必要的社会保障体系承担自己的职责。第二，从政府收入方面来看，税收是公共财政基本和主要的收入方式，绝大部分的公共收入都应当采用税收手段来完成。第三，从财政平衡方面来看，在市场经济条件下，公共财政应当发挥“功能财政”的作用，运用财政政策积极主动地作用于宏观经济，去影响和调节宏观经济的运行态势。第四，从财政体制方面来看，分税制是与公共财政相适应的财政体制形式。在建立公共财政的基本框架过程中，可以在现有基础上进一步完善，从而实现向真正的分税制分级财政体制过渡。第五，从政府预算方面来看，必须强化各级政府预算的法律效力，各级政府所有的收支除某些特殊情况外，都必须纳入各级预算。
五、改善我国公共财政，建立和谐社会的路径
公共财政在构建和谐社会的过程中责无旁贷。具体来说，公共财政重点要在以下几个方面化解当前社会中不和谐的因素：
（一）为国民提供均等的致富机会
它通过建立规范的市场体制、完善的社会保障体制，为国民提供公平的致富机会。在“富裕－贫穷”的路径中，保证充分的竞争，防止“富者愈富、贫者愈贫”的马太效应，给市场竞争中的失败者提供最基本的社会保
障；为和谐社会的构建创造良好的制度环境。
（二）规范财政分权
财政分权必须有一个度，它应该加强国家政权的整合力，而不是削弱。当前地方政府部门之间的财政竞争愈演愈烈，两个辖区间的“负外部效应”无人治理现象屡见不鲜，最终损失的是国家的整体利益，也不利于构建社会的和谐环境。同时，贫富差距过大的地方财政，会成为分离主义、恐怖主义煽动群众，形成潜在破坏力的威胁。
（三）控制债务危机
部分地区领导人为了政绩的需要进行经济竞争，把任内直接投资或担保项目贷款偿还期延迟到任外。结果，地方政府的或有负债和潜在负债越积越多，财政支付的潜在风险非常大，直接表现为部分农民工工资支付困难、银行出现大量呆坏账等问题。我国应建立长效的财政补贴风险预警机制，以加强财政的债务危机管理，特别是地方的债务危机管理。
（四）加强财政宏观调控,支持经济增长方式转变,实现人与自然和谐相处
一是要做好能源基地建设基金政策的延续争取工作,为构建有效的资源和环境补偿机制提供财力保障；二是落实好建设新型能源和工业基地、推进行业结构调整的财政促进政策；三是统筹预算内外资金,建立财政扶持资金投入、退出机制；四是发挥导向作用,通过财力转移和政策倾斜大力支持清洁生产,发展循环经济,促进传统产业新型化和新型产业规模化。
（五）优化资源配置结构,实现经济社会协调发展,最大限度满足人们对健康安全和精神文化的全面需求
一是新增财政支出和固定资产投资向农业、农村、农民倾斜,逐步建立稳定的农业投入增长机制,进一步改变农村经济在资源配置中的不利地位,以工养农、以城促乡；二是要加大财政对科学、教育事业的投入,切实保证科学事业费和教育事业费的增长比例高于经常性财政收入的增长比例；三是要研究制定相关财税政策,促进文化事业和文化产业的协调发展。
（六）合理调节收入分配,实现社会公平,促进人与人之间的和谐相处
国际发展经验表明,收入差距过大,呈“金字塔”型的社会是不稳定的,不稳定的社会不可能实现人与人之间的和谐相处。所以，一要通过提高资源税额、个人所得税征税起征点、加强税收征管等手段调节过高收入；二要提高中等收入群体比重；三要加大社会保障资金投入力度,提高低收入者的收入水平。总之,要通过不同群体和不同地区之间收入的相对均衡,缩小收入差距,为人与人之间的和谐相处提供坚实基础。
(作者单位：浙江工商职业技术学院 )
中共十六届四中全会在《关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出了“构建社会主义和谐社会”的目标和任务，并把和谐社会建设与社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设相并列。这说明中国的现代化和小康社会建设，不仅仅是指物质上、经济上摆脱贫穷、走向富裕，还包括整个社会的和谐发展和全面进步。改革开放以来，我国经济发展突飞猛进，GDP年平均增长超过了9％，财政收入增长了20多倍，取得了举世瞩目的成就，但与之对应的是社会事业发展滞后和社会的不和谐。其原因是多方面的，比如体制改革滞后，管理水平较低，但总的来说，国家财政投入不足、欠账较多是一个重要因素。运用科学发展观，建立、健全完善的市场经济体制和公共财政对于构建和谐社会就显得十分重要。本文就和谐社会中存在的突出问题以及如何完善公共财政等方面提出一些粗浅的认识。
一、目前社会不和谐的表现和根源所在
市场注重的是效率，但解决不了公平，重视效率就可能制造很多社会的不和谐，引发矛盾和冲突。但政府及其公共部门所发挥的作用，则正好是要弥补市场的缺陷，通过公共财政、公共政策以及通过公正性来化解、维护社会的和谐。
（一）城乡之间不和谐
我国社会最大的不和谐，是社会结构存在两种独立的体系，一个是由市民组成的城市社会，另一个则是由农民构成的农村生活，而判断处于哪种体系的依据在于持有户口的类别。这种二元社会结构以二元户籍制度为核心，使城市人口和农村人口在就业等方面存在着极大的差异，而户籍制度方面的管理则严格地限制了农村人口向城市流动。自改革开放以来，国家政策上允许农民工进城，但城乡收入之比2003年仍扩大到3.2:1。这是统计数字，如果再考虑城市享有国家补贴，城市全是现金、农村多为实物等等因素，城乡收入实际上相差5—6倍。据国际劳工组织36个国家的统计资料显示，绝大多数国家城乡收入差距均小于1.6倍，过大的城乡差距就会成为社会的振荡器。
（二）区域之间不和谐
近年来，中国东中西部之间的差距也越拉越大。表现在：1．经济总量的差距越拉越大。从1980年到2003年，东部地区在全国经济总量上的比重从50％上升到59％，而中西部则相反。２.人均GDP的差距越拉越大。1980年东部地区比全国平均数高34％，2002年则达53％；同期，中部地区从全国平均数的88％下降为75％，西部地区从全国平均数的70％下降为59％。3.人均GDP的相对差距也是越拉越大。1980—2003年，西部与东部之比由1:1.92扩大为1:2.59。
（三）经济与社会之间不和谐
1.经济增长与社会事业不和谐。我国在科教文卫体、安全方面还相当落后。比如教育经费只相当于GDP的百分之二点几，不抵美国的二分之一,卫生方面，我国的卫生医疗体系，在世界卫生组织的191个成员国中排144名。2.经济增长与分配相对不和谐。根据国家统计局的数据，我国1988年的基尼系数(衡量贫富差距)为0.341，2000年为0.417。而发达国家1990年的平均数为0.338。3.经济增长与就业状况不和谐。13年来中国的GDP以年均9.3％的幅度增长,而国家统计局统计登记的失业率是4.3％。国家民政部《2001年白皮书》公布的失业率是10％。4.经济增长与人的发展不和谐。卫生部1998年发表的统计数字显示，中国有5％的人患上不同程度的精神病和精神障碍,每年自杀的人在28万以上，高于世界的平均数，而每年在安全事故中丧生的达十几万人。
二、公共财政的特征和运行模式
公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动。其具有以下特征：第一，政府是公共财政分配的主体，处于主动的、支配的地位；第二，公共财政的分配目的是为了满足公共需要；第三，公共财政收入的取得具有个体无偿性和整体有偿性；第四，公共财政分配具有公共性和非赢利性特征。
不同社会制度下的公共财政运行模式有相通之处，主要表现在：
（一）预算的公共性和统一性
公共财政从出发点和归宿点来看，是应社会的公共需要而产生，为满足公共需要而存在的。因而通过预算收支提供的公共产品也必须由公众的偏好和意愿决定，受公众的制约和监督。预算要做到公开、透明，政府作为“代理人”不能侵犯公众的利益。为此，政府绝大部分甚至全部的收支活动，都应该通过统一的公共预算来体现，包括经费预算、公共投资预算及社会保障基金预算。
（二）支出的公共性
财政的供给范围通常限制在公共性领域，包括为国家机构的正常运转提供经费，如建立国防、开展外交、维护社会秩序、进行工商行政管理等等；提供市场资源配置所不能解决的社会事业经费，如科学、教育、文化、卫生等社会事业；公益工程与公共工程投资，如电讯、自来水、电力、煤气以及公共交通等；政府在提供公共服务中所必需的政策性支出，如社会保险支出、补贴性支出、税式支出等。财政投资一般不进入竞争性领域。
（三）收入的公共性
公共财政只能以税收为最主要与最基本的收入来源。因为税收的征税依据是公共权力，是政府提供公共服务的收费，税收“取之于民、用之于民”，符合受益原则。
三、公共财政具有以下三大基本功能
（一）满足社会公共需要的功能
这是公共财政最基本的功能，其突出特征体现于它的“公共性”，而与市场经济中的赢利性、竞争性相区别。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，具有非赢利性和非竞争性，同时也区别于个人或集团性消费。公共财政作为市场经济条件下的财政，主要是为全社会提供包括教育在内的公共产品和公共服务，体现整体公众利益。
（二）法制规范的功能
社会主义市场经济是法制经济，作为市场经济条件下的公共财政必须以法制建设为基础，组织财政收入，必须严格按照有关法律法规行事。从公共财政的支出来看，各项支出都要严格按照《预算法》等法律安排。政府制定的年度财政预算草案，一经人民代表大会批准，就必须严格执行，政府不能随意超支或增设新的支出项目。如遇特殊情况需要临时追加预算，必须根据有关法律程序来批准。
（三）宏观调控的功能
财政政策是国家进行宏观调控的重要手段。在市场机制调节出现严重缺陷或不足时，国家可以综合运用预算、税收、国债、转移支付、政府采购、贴息、补助等手段，发挥财政政策见效快、导向作用大、配置资源合理的特点，对经济运行实施宏观调控。
四、公共财政的基本框架
公共财政的基本框架是围绕着市场提供公共服务这一中心来形成的，可以从以下几个方面来具体把握：第一，从政府支出方面来看：一是不能安排和从事营利性投资支出；二是必须按照市场经济的要求，为建立和提供必要的社会保障体系承担自己的职责。第二，从政府收入方面来看，税收是公共财政基本和主要的收入方式，绝大部分的公共收入都应当采用税收手段来完成。第三，从财政平衡方面来看，在市场经济条件下，公共财政应当发挥“功能财政”的作用，运用财政政策积极主动地作用于宏观经济，去影响和调节宏观经济的运行态势。第四，从财政体制方面来看，分税制是与公共财政相适应的财政体制形式。在建立公共财政的基本框架过程中，可以在现有基础上进一步完善，从而实现向真正的分税制分级财政体制过渡。第五，从政府预算方面来看，必须强化各级政府预算的法律效力，各级政府所有的收支除某些特殊情况外，都必须纳入各级预算。
五、改善我国公共财政，建立和谐社会的路径
公共财政在构建和谐社会的过程中责无旁贷。具体来说，公共财政重点要在以下几个方面化解当前社会中不和谐的因素：
（一）为国民提供均等的致富机会
它通过建立规范的市场体制、完善的社会保障体制，为国民提供公平的致富机会。在“富裕－贫穷”的路径中，保证充分的竞争，防止“富者愈富、贫者愈贫”的马太效应，给市场竞争中的失败者提供最基本的社会保
障；为和谐社会的构建创造良好的制度环境。
（二）规范财政分权
财政分权必须有一个度，它应该加强国家政权的整合力，而不是削弱。当前地方政府部门之间的财政竞争愈演愈烈，两个辖区间的“负外部效应”无人治理现象屡见不鲜，最终损失的是国家的整体利益，也不利于构建社会的和谐环境。同时，贫富差距过大的地方财政，会成为分离主义、恐怖主义煽动群众，形成潜在破坏力的威胁。
（三）控制债务危机
部分地区领导人为了政绩的需要进行经济竞争，把任内直接投资或担保项目贷款偿还期延迟到任外。结果，地方政府的或有负债和潜在负债越积越多，财政支付的潜在风险非常大，直接表现为部分农民工工资支付困难、银行出现大量呆坏账等问题。我国应建立长效的财政补贴风险预警机制，以加强财政的债务危机管理，特别是地方的债务危机管理。
（四）加强财政宏观调控,支持经济增长方式转变,实现人与自然和谐相处
一是要做好能源基地建设基金政策的延续争取工作,为构建有效的资源和环境补偿机制提供财力保障；二是落实好建设新型能源和工业基地、推进行业结构调整的财政促进政策；三是统筹预算内外资金,建立财政扶持资金投入、退出机制；四是发挥导向作用,通过财力转移和政策倾斜大力支持清洁生产,发展循环经济,促进传统产业新型化和新型产业规模化。
（五）优化资源配置结构,实现经济社会协调发展,最大限度满足人们对健康安全和精神文化的全面需求
一是新增财政支出和固定资产投资向农业、农村、农民倾斜,逐步建立稳定的农业投入增长机制,进一步改变农村经济在资源配置中的不利地位,以工养农、以城促乡；二是要加大财政对科学、教育事业的投入,切实保证科学事业费和教育事业费的增长比例高于经常性财政收入的增长比例；三是要研究制定相关财税政策,促进文化事业和文化产业的协调发展。
（六）合理调节收入分配,实现社会公平,促进人与人之间的和谐相处
国际发展经验表明,收入差距过大,呈“金字塔”型的社会是不稳定的,不稳定的社会不可能实现人与人之间的和谐相处。所以，一要通过提高资源税额、个人所得税征税起征点、加强税收征管等手段调节过高收入；二要提高中等收入群体比重；三要加大社会保障资金投入力度,提高低收入者的收入水平。总之,要通过不同群体和不同地区之间收入的相对均衡,缩小收入差距,为人与人之间的和谐相处提供坚实基础。
(作者单位：浙江工商职业技术学院 )