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[摘要]“十二五”时期是建设中国特色、世界水准的现代职业教育体系的关键时期。推进现代职业教育体系和建设，首先要改革现行教育管理体制。通过对比国外职业教育管理体制，分析中国职业教育管理体制的嬗变过程，中国职业教育管理体制存在这些方面的问题：政府职能有待转变，多维教育体制有待建立，职业教育各项制度需要进一步完善。分析结果表明，借鉴国外发达国家职业教育管理体制，能弥补国内现行职业技术教育体制的缺陷，对推动职业技术教育的发展，具有重要意义。
[关键词]职业教育 管理体制 政府职能
职业教育是推动现代经济与现代科技发展的强大动力。改革开放30年以来，国务院先后召开6次全国职业教育工作会议，并于1991年、2002年和2005年3次作出关于大力发展职业教育的决定，明确把职业教育作为我国经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，要求在整个教育结构和教育布局当中，把职业教育摆到更加突出、更加重要的位置。
早在1915年我国著名的教育家黄炎培先生到美国考察以后，说“观其职业教育之成绩，益觉我国教育之亟宜改革”。可见职业教育在一个国家发展中所处的重要地位以及我国职业教育与国外发达国家职业教育之间的差距。尽管我国的职业教育已经走过了九十多年的历程，但与发达国家相比还存在不少的问题，其中最突出的问题是当前我国落后的职业教育管理体系已经严重阻碍了职业教育发展的步伐。因此，本研究试图解决我国职业教育管理体系方面的弊端，从而扫清我国职业教育发展道路上的主要阻碍。
一、有关教育管理体制概述
教育管理体制的内涵与外延
教育管理体制是一个国家在一定的政治、经济和文化制度基础上建立起来的对教育事业进行组织管理的各项制度的总和，教育管理体制是整个教育体制得以构成和运行的保障，它对学校教育管理体制改革和发展的方向，速度，规模有直接的影响。它涉及教育系统的机构设置、职责范围、隶属关系、权力划分和运行机制等方面，其外延包括以教育领导体制、办学体制和投资体制为核心的一系列教育制度。
由于各国的国情不同，其教育的管理体制各具特色，但发达国家在管理体制上的共同特点是建立在市场经济体制下的管理体制，且都结合本国国情，构建了比较完善的职业教育管理体系和管理制度。
二、国外职业技术教育管理体制的比较
各国的国情不同，所以其职业教育的管理体制各具特色，但发达国家在管理体制上的共同特点是建立在市场经济体制下的管理体制。较中国职业教育管理体制，发达国家职业教育管理体制主要有以下三个方面具有特色。
（一）行政管理体制。由于各国的国家体制和职业教育传统不同，其现代职业教育与培训的管理体制也各有特点，在相互借鉴经验过程中，形成了同时有许多共性，也有一定个性的适合本国国情的管理体系。从三个方面来分析：一是绝大多数国家的职业教育主要由教育行政部门管理，而职业培训特别是公共职业培训，主要由劳动行政部门管理，此外其他产业、行业协会也参与职业教育和职业培训的管理工作，为本行业服务。如美国的国防部设有美国最大的职业训练系统；日本庞大的企业内职业训练是日本职业培训系统的主体；而英国、德国以教育部门为主管理职业教育和职业培训，行业协会参与。三是加强了对职业教育统一管理和协调。德国和美国虽然都是联邦制国家，以州一级管理为主，但在联邦政府都设有统一的教育行政机关负责全国职业教育的管理工作，另外德国还设有一个联邦职业教育研究所，协调联邦、州、企业、工会等方面的关系。
（二）职业资格证书制度。为了使职业教育更贴近经济社会的发展，更贴近社会用人单位对职业教育人才的职业技能的要求，20世纪80年代以来，发达国家如：英国、法国、澳大利亚各国在发展职业教育方面，采取的重要措施就是建立职业教育与培训统一证书制度，推行职业教育考核制度与职业资格考证制度的有机结合。
（三）职业指导制度。职业指导运动兴起于20世纪初的美国，随后西方发达国家纷纷仿效。50年代以后，世界各国相继推行职业指导，职业指导的理论和实施体制日趋完善。在一些发达国家，职业指导已形成了从中央到地方、从校内到校外、从管理研究到实施比较完备的职业指导体系。法国、德国在中学阶段就开设了职业指导课，并配有专职指导人员，通过课堂教学、实地调查、个别咨询等方式，了解学生的职业意识，提供职业信息与知识，制定职业指导计划，使学生能够健康地发展、正确地择业。
三、中国职业教育管理体制的演进过程与现状分析
（一）中国职业教育管理体制历史演进过程。
从新中国成立到21世纪初，我国职业教育管理体制经历了五个阶段：基本形成阶段、调整阶段、瘫痪阶段、恢复、改革和发展阶段[1]。
1949年～1951年是我国职业技术教育管理体制的基本形成期。我国从恢复国民经济开始，就逐步建立起权力高度集中的中央领导体制和计划经济体制。与此相适应，我国这一时期的职业教育按照“谁用干部谁办学校”的原则，对各类中等专科学校（除中等师范学校）采取由中央教育部门、劳动部门间接管理，中央各业务部门直接办学和管理的管理体制[2]。最先建立了中等职业技术教育管理组织机构。
1958～1965年：调整发展阶段。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中专门论述了中央和地方的关系，指出苏联高度集中的管理体制把地方卡得过死，一些资本主义国家的经验可以值得我们学习。中共八大召开之后，陈云主持经济体制改革，完成了关于改进工业、商业和财政管理体制等的规定。文件的中心精神是：适当调整中央同地方、国家同企业之间的关系，把一部分工业、商业、财政的权力下放给地方行政机关和工矿企业，以更好地调动和发挥企业和地方的积极性。与“权力下放”这一思想相符合，我国在职业技术教育管理体制基本形成以后，也将权力开始适度下放。1958年4月，中共中央颁布《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》。 1966～1976年：瘫痪、调整阶段。职业教育遭到严重破坏，职业教育体制也开始解体，接近瘫痪。1970年6月22日，中共中央批示全国各部委进行机构调整，成立了国务院科教组这一临时性的工作机构，恢复了国家对教育事业的行政领导。调整和恢复一段时间后，职业教育的管理体制、运行方面的政策措施散布于1973年7月颁发的《国务院批转国家计委和国务院科教组关于中等专业学校、技工学校办学中几个问题的意见》中。此时中国的教育管理体制是计划经济体制下“条块分割”的管理体制和职业教育统一招生、统一分配、统一工资标准的运行机制。
1977～1990年：调整恢复期。改革阶段经历了十年浩劫，已接近瘫痪的职业教育管理体制并没有进行与经济体制和行政管理体制改革相适应的调整，而是首先恢复原有的管理体制。这一期间的职业教育管理也发生了一些变化，即更注重各部门之间的协调，“统一管理，分工负责，通力协作”成为改革开放后我国职业教育管理体制的显著特点。
20世纪90年代到21世纪初：发展阶段。90年代以来，随着国家经济体制和政治体制改革的深入，多头管理、条块分割、政府缺乏有效统筹的职业教育管理体制弊端愈发凸显。这一时期，我国加快了对职业教育管理体制的改革。继续完善职业教育“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。
（二）我国职业教育管理体制的现状分析。
进入新世纪以来，我国的职业教育管理体制进行过几次改革，比如在2005年国务院正式建立了职业教育联席会议制度，这使职业教育的管理体制和运行机制得到了完善。但是，我国的职业教育依然没有摆脱过去计划经济体制下的政府主导干预为主的弊端，导致我国的职业教育管理体制现状仍不能满足职业教育发展的需求。
1.从宏观上看。目前，国家对职业教育进行管理主要通过两个部门：教育部、人力资源和社会保障部[3]。两家分别规划、分别管理。由于存在许多沟通和衔接上的困难，比如，职前培养和职后培训难以融通、课程内容难以衔接、职业学校资源和社会企业培训机构的资源难以共享等问题。管理体制的分割，造成管理体制不顺、管理部门多头、管理机构分设、管理职能交叉、管理机制不灵活等问题。
2.从教育系统内部来看。职业教育管理同样是多头的，计划、招生、学生管理、师资、基础教育、高等教育、成人教育、公办教育、民办学校，哪一块都包含职教部分，哪一块几乎都把职业教育放在不太重要的补充位置[4]。职业教育被边缘化的现象在很多地方的教育部门客观存在。调查发现现行职业教育管理体制中条块分割、部门分割的现象是一个比较普遍的问题，它是过去计划经济体制下的政府主导干预为主的产物。
3.从微观上看。缺乏层级衔接的统一和学校自主办学。目前在管理上按层次分割，中等和高等职校分开管理，造成高职院校的地位在高等教育中难以保证。由于对中职和高职分开管理，使中高职衔接问题、中高职一体化、中职与高等教育沟通等都产生不少问题。另外，学校没有充分的自主招生、办学等权力，相关的职业教育管理部门对学校事务干涉过多，管得太死。这种僵化的管理体制，必然会束缚各个职业学校的正常发展，最终使我国的职业教育缺乏特色，没有竞争性。
四、改革我国现行职业技术教育管理体制的几点建议
推进现代职业教育体系和建设，首先要改革现行教育管理体制。结合以上分析和对比，提出如下建议。
1.转变政府职能，给予职业教育的办学主体以更多的办学自主权。政府要定位于办好职业教育，而不是具体举办和直接管理职业学校。要切实保证职业院校在专业设置、招生方式、招生规模、学籍管理、课程开发、教师聘用及经费使用、工资分配等方面的自主权。把学校当做是社会中相对独立的实体，使学校的眼光从政府转向社会、转向市场、转向企业、转向产业、变从向上为向下，使办学与各种社会需求、市场需求挂钩，激发学校办学的自身活力[3]。
2.建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。2012年5月，在上海举行的第三次国际职业技术教育大会上，联合国教科文组织总干事伊琳娜·博科娃在接受中国青年报记着采访时说：“在有些国家和地区，职业教育并不具有吸引力，因为年轻人不能通过接受职业教育过上独立、尊严与体面地生活。”这次大会最后形成的建议书《上海共识》中，明确提出“今后一个时期，中国政府将强化发展职业技术教育与转变经济发展方式紧密结合、进一步落实各级政府发展职业教育的职责，充分调动行业、企业参与职业教育发展的积极性，调整优化职业教育结构，加强职业技术教育能力建设，完善职业教育制度鼓励行业与企业参与职业教育和培训。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确指出我国职业教育要放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，政府、企业、行业共同举办职业教育，实现职业教育提供主体和提供方式多元化[6]。为此，职业教育要整合现有的职业技能鉴定所（站）与行业协会资源，把职业资格的认定纳入职业教育体系，实行学历证书、学位证书和《职业资格证书》并重的制度，使《职业资格证书》真正成为用人单位聘用劳动者的主要依据之一；成立全国性的职业教育行业指导机构，给予编制和经费，促进行业积极发挥作用；鼓励企业为职业教育和培训提供实习实训岗位，企业对职业学校的投入和捐助应享受免税政策等。
3.完善职业教育的职业指导和职业证书制度。逐步建立中央到地方、校内到校外、管理研究到实施比较完备的职业指导体系[7]。建立职业教育与培训统一证书制度，推行职业教育考核制度与职业资格考证制度的有机结合。
[参考文献]
[1]王立祥.我国职业教育管理体制的历史嬗变及改革方向[J].职业技术教育，2011，（19）：51-53.
[2]李蔺田，王萍等.中国职业技术教育史[M].北京：高等教育出版社，1994：293.
[3]教育部.中等技术学校暂行实施办法[Z].1952.08.28.
[4]牟晖，杨挺.我国职业教育管理体制改革研究综述[J].教育与职业，2009，（27）：11-13.[5]张惠玲.关于职业教育管理体制改革的思考[J].河南职业技术师范学院学报（职业教育版），2001，（3）：58.
[6]孟令臣.关于职业教育管理体制改革的思考[J].中国职业技术教育，2005，（17）：24.
[7]我国职业教育管理体制改革与创新.肖玉梅，李茂荣.江西师范大学学报，第38卷第5期.
（作者单位：湖南农业大学 湖南长沙）
[关键词]职业教育 管理体制 政府职能
职业教育是推动现代经济与现代科技发展的强大动力。改革开放30年以来，国务院先后召开6次全国职业教育工作会议，并于1991年、2002年和2005年3次作出关于大力发展职业教育的决定，明确把职业教育作为我国经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，要求在整个教育结构和教育布局当中，把职业教育摆到更加突出、更加重要的位置。
早在1915年我国著名的教育家黄炎培先生到美国考察以后，说“观其职业教育之成绩，益觉我国教育之亟宜改革”。可见职业教育在一个国家发展中所处的重要地位以及我国职业教育与国外发达国家职业教育之间的差距。尽管我国的职业教育已经走过了九十多年的历程，但与发达国家相比还存在不少的问题，其中最突出的问题是当前我国落后的职业教育管理体系已经严重阻碍了职业教育发展的步伐。因此，本研究试图解决我国职业教育管理体系方面的弊端，从而扫清我国职业教育发展道路上的主要阻碍。
一、有关教育管理体制概述
教育管理体制的内涵与外延
教育管理体制是一个国家在一定的政治、经济和文化制度基础上建立起来的对教育事业进行组织管理的各项制度的总和，教育管理体制是整个教育体制得以构成和运行的保障，它对学校教育管理体制改革和发展的方向，速度，规模有直接的影响。它涉及教育系统的机构设置、职责范围、隶属关系、权力划分和运行机制等方面，其外延包括以教育领导体制、办学体制和投资体制为核心的一系列教育制度。
由于各国的国情不同，其教育的管理体制各具特色，但发达国家在管理体制上的共同特点是建立在市场经济体制下的管理体制，且都结合本国国情，构建了比较完善的职业教育管理体系和管理制度。
二、国外职业技术教育管理体制的比较
各国的国情不同，所以其职业教育的管理体制各具特色，但发达国家在管理体制上的共同特点是建立在市场经济体制下的管理体制。较中国职业教育管理体制，发达国家职业教育管理体制主要有以下三个方面具有特色。
（一）行政管理体制。由于各国的国家体制和职业教育传统不同，其现代职业教育与培训的管理体制也各有特点，在相互借鉴经验过程中，形成了同时有许多共性，也有一定个性的适合本国国情的管理体系。从三个方面来分析：一是绝大多数国家的职业教育主要由教育行政部门管理，而职业培训特别是公共职业培训，主要由劳动行政部门管理，此外其他产业、行业协会也参与职业教育和职业培训的管理工作，为本行业服务。如美国的国防部设有美国最大的职业训练系统；日本庞大的企业内职业训练是日本职业培训系统的主体；而英国、德国以教育部门为主管理职业教育和职业培训，行业协会参与。三是加强了对职业教育统一管理和协调。德国和美国虽然都是联邦制国家，以州一级管理为主，但在联邦政府都设有统一的教育行政机关负责全国职业教育的管理工作，另外德国还设有一个联邦职业教育研究所，协调联邦、州、企业、工会等方面的关系。
（二）职业资格证书制度。为了使职业教育更贴近经济社会的发展，更贴近社会用人单位对职业教育人才的职业技能的要求，20世纪80年代以来，发达国家如：英国、法国、澳大利亚各国在发展职业教育方面，采取的重要措施就是建立职业教育与培训统一证书制度，推行职业教育考核制度与职业资格考证制度的有机结合。
（三）职业指导制度。职业指导运动兴起于20世纪初的美国，随后西方发达国家纷纷仿效。50年代以后，世界各国相继推行职业指导，职业指导的理论和实施体制日趋完善。在一些发达国家，职业指导已形成了从中央到地方、从校内到校外、从管理研究到实施比较完备的职业指导体系。法国、德国在中学阶段就开设了职业指导课，并配有专职指导人员，通过课堂教学、实地调查、个别咨询等方式，了解学生的职业意识，提供职业信息与知识，制定职业指导计划，使学生能够健康地发展、正确地择业。
三、中国职业教育管理体制的演进过程与现状分析
（一）中国职业教育管理体制历史演进过程。
从新中国成立到21世纪初，我国职业教育管理体制经历了五个阶段：基本形成阶段、调整阶段、瘫痪阶段、恢复、改革和发展阶段[1]。
1949年～1951年是我国职业技术教育管理体制的基本形成期。我国从恢复国民经济开始，就逐步建立起权力高度集中的中央领导体制和计划经济体制。与此相适应，我国这一时期的职业教育按照“谁用干部谁办学校”的原则，对各类中等专科学校（除中等师范学校）采取由中央教育部门、劳动部门间接管理，中央各业务部门直接办学和管理的管理体制[2]。最先建立了中等职业技术教育管理组织机构。
1958～1965年：调整发展阶段。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中专门论述了中央和地方的关系，指出苏联高度集中的管理体制把地方卡得过死，一些资本主义国家的经验可以值得我们学习。中共八大召开之后，陈云主持经济体制改革，完成了关于改进工业、商业和财政管理体制等的规定。文件的中心精神是：适当调整中央同地方、国家同企业之间的关系，把一部分工业、商业、财政的权力下放给地方行政机关和工矿企业，以更好地调动和发挥企业和地方的积极性。与“权力下放”这一思想相符合，我国在职业技术教育管理体制基本形成以后，也将权力开始适度下放。1958年4月，中共中央颁布《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》。 1966～1976年：瘫痪、调整阶段。职业教育遭到严重破坏，职业教育体制也开始解体，接近瘫痪。1970年6月22日，中共中央批示全国各部委进行机构调整，成立了国务院科教组这一临时性的工作机构，恢复了国家对教育事业的行政领导。调整和恢复一段时间后，职业教育的管理体制、运行方面的政策措施散布于1973年7月颁发的《国务院批转国家计委和国务院科教组关于中等专业学校、技工学校办学中几个问题的意见》中。此时中国的教育管理体制是计划经济体制下“条块分割”的管理体制和职业教育统一招生、统一分配、统一工资标准的运行机制。
1977～1990年：调整恢复期。改革阶段经历了十年浩劫，已接近瘫痪的职业教育管理体制并没有进行与经济体制和行政管理体制改革相适应的调整，而是首先恢复原有的管理体制。这一期间的职业教育管理也发生了一些变化，即更注重各部门之间的协调，“统一管理，分工负责，通力协作”成为改革开放后我国职业教育管理体制的显著特点。
20世纪90年代到21世纪初：发展阶段。90年代以来，随着国家经济体制和政治体制改革的深入，多头管理、条块分割、政府缺乏有效统筹的职业教育管理体制弊端愈发凸显。这一时期，我国加快了对职业教育管理体制的改革。继续完善职业教育“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。
（二）我国职业教育管理体制的现状分析。
进入新世纪以来，我国的职业教育管理体制进行过几次改革，比如在2005年国务院正式建立了职业教育联席会议制度，这使职业教育的管理体制和运行机制得到了完善。但是，我国的职业教育依然没有摆脱过去计划经济体制下的政府主导干预为主的弊端，导致我国的职业教育管理体制现状仍不能满足职业教育发展的需求。
1.从宏观上看。目前，国家对职业教育进行管理主要通过两个部门：教育部、人力资源和社会保障部[3]。两家分别规划、分别管理。由于存在许多沟通和衔接上的困难，比如，职前培养和职后培训难以融通、课程内容难以衔接、职业学校资源和社会企业培训机构的资源难以共享等问题。管理体制的分割，造成管理体制不顺、管理部门多头、管理机构分设、管理职能交叉、管理机制不灵活等问题。
2.从教育系统内部来看。职业教育管理同样是多头的，计划、招生、学生管理、师资、基础教育、高等教育、成人教育、公办教育、民办学校，哪一块都包含职教部分，哪一块几乎都把职业教育放在不太重要的补充位置[4]。职业教育被边缘化的现象在很多地方的教育部门客观存在。调查发现现行职业教育管理体制中条块分割、部门分割的现象是一个比较普遍的问题，它是过去计划经济体制下的政府主导干预为主的产物。
3.从微观上看。缺乏层级衔接的统一和学校自主办学。目前在管理上按层次分割，中等和高等职校分开管理，造成高职院校的地位在高等教育中难以保证。由于对中职和高职分开管理，使中高职衔接问题、中高职一体化、中职与高等教育沟通等都产生不少问题。另外，学校没有充分的自主招生、办学等权力，相关的职业教育管理部门对学校事务干涉过多，管得太死。这种僵化的管理体制，必然会束缚各个职业学校的正常发展，最终使我国的职业教育缺乏特色，没有竞争性。
四、改革我国现行职业技术教育管理体制的几点建议
推进现代职业教育体系和建设，首先要改革现行教育管理体制。结合以上分析和对比，提出如下建议。
1.转变政府职能，给予职业教育的办学主体以更多的办学自主权。政府要定位于办好职业教育，而不是具体举办和直接管理职业学校。要切实保证职业院校在专业设置、招生方式、招生规模、学籍管理、课程开发、教师聘用及经费使用、工资分配等方面的自主权。把学校当做是社会中相对独立的实体，使学校的眼光从政府转向社会、转向市场、转向企业、转向产业、变从向上为向下，使办学与各种社会需求、市场需求挂钩，激发学校办学的自身活力[3]。
2.建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。2012年5月，在上海举行的第三次国际职业技术教育大会上，联合国教科文组织总干事伊琳娜·博科娃在接受中国青年报记着采访时说：“在有些国家和地区，职业教育并不具有吸引力，因为年轻人不能通过接受职业教育过上独立、尊严与体面地生活。”这次大会最后形成的建议书《上海共识》中，明确提出“今后一个时期，中国政府将强化发展职业技术教育与转变经济发展方式紧密结合、进一步落实各级政府发展职业教育的职责，充分调动行业、企业参与职业教育发展的积极性，调整优化职业教育结构，加强职业技术教育能力建设，完善职业教育制度鼓励行业与企业参与职业教育和培训。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确指出我国职业教育要放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，政府、企业、行业共同举办职业教育，实现职业教育提供主体和提供方式多元化[6]。为此，职业教育要整合现有的职业技能鉴定所（站）与行业协会资源，把职业资格的认定纳入职业教育体系，实行学历证书、学位证书和《职业资格证书》并重的制度，使《职业资格证书》真正成为用人单位聘用劳动者的主要依据之一；成立全国性的职业教育行业指导机构，给予编制和经费，促进行业积极发挥作用；鼓励企业为职业教育和培训提供实习实训岗位，企业对职业学校的投入和捐助应享受免税政策等。
3.完善职业教育的职业指导和职业证书制度。逐步建立中央到地方、校内到校外、管理研究到实施比较完备的职业指导体系[7]。建立职业教育与培训统一证书制度，推行职业教育考核制度与职业资格考证制度的有机结合。
[参考文献]
[1]王立祥.我国职业教育管理体制的历史嬗变及改革方向[J].职业技术教育，2011，（19）：51-53.
[2]李蔺田，王萍等.中国职业技术教育史[M].北京：高等教育出版社，1994：293.
[3]教育部.中等技术学校暂行实施办法[Z].1952.08.28.
[4]牟晖，杨挺.我国职业教育管理体制改革研究综述[J].教育与职业，2009，（27）：11-13.[5]张惠玲.关于职业教育管理体制改革的思考[J].河南职业技术师范学院学报（职业教育版），2001，（3）：58.
[6]孟令臣.关于职业教育管理体制改革的思考[J].中国职业技术教育，2005，（17）：24.
[7]我国职业教育管理体制改革与创新.肖玉梅，李茂荣.江西师范大学学报，第38卷第5期.
（作者单位：湖南农业大学 湖南长沙）