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一、内蒙古生态治理与建设中存在的主要问题
(一)建设项目管理中存在的主要问题
1．内蒙古自治区是华北地区重要的生态环境屏障，也是我国许多独特动植物物种的富集区，具有十分重要的战略地位。其生态环境变化直接影响到我国经济发展与社会安定，关系到我国的可持续发展。所以，内蒙古自治区是我国生态环境保护的重点地区和确保我国生态安全的关键地区，是我国解决沙漠化、石漠化、水土流失和沙尘暴等生态问题的主战场。生态环境治理与建设项目成为内蒙古最大的基本建设项目。虽然这几年在各级政府克服各种困难，在对各项生态工程建设认真布置、积极组织、全面安排、深入指导下，生态环境治理与建设己取得明显成效，也得到了广大农牧民群众的欢迎和支持，但是，从各地出现的各种问题上，反映出我区部分领导、干部、群众对生态项目思想认识上的偏差。一是“一蹴而就”论，被这几年生态建设所取得的一点成绩冲昏头脑，盲目乐观，认为在现在的基础上再稍稍做点努力，最多再用三五年时间就可以完成好生态项目建设；二是“无可奈何”论，没有人定胜天的斗志，没有愚公移山的精神，更没有科学的发展观，唯心地、悲观地认为生态建设是劳民伤财，主张沙进人退、顺从自然。这两种观点都是极其消极有害的，导致人们不能正视目前生态环境恶化的事实，不能正确对待和重视内蒙古生态环境治理与建设项目，不能在生态治理和建设工程中引入标本兼治的长效机制。
2．生态系统基本上是由无机环境和生命系统组成的。无机环境包括大气、水、岩石和土壤等基质及光、无机物、有机化合物的代谢要素，生命系统包括生物的生产者(绿色植物)、消费者(草食和肉食动物)、分解者(腐生微生物)。植物具有多样性和地域性，其中有水土保持植物和防风固沙植物。动物的作用是转化自然界的物质、传递能量、维持生态平衡。微生物在物质循环中起着十分重要的作用，可分解动植物残体等有机物质，还肥于土壤，与植物共生形成的菌根，能增加植物吸收水分、养分的能力和抗逆力。所以生态因子如上述气候条件，土壤条件、生物条件、地理条件是互相制约、互相影响的，生态平衡是不以人的意志而转移的，生态环境恶化的原因也是复杂的、多因素的。为此，生态环境治理与建设就必须遵循客观规律、坚持综合治理。
3．《内蒙古自治区退耕还林管理办法》第三条明确指出：“旗县人民政府为退耕还林承担单位，退耕还林工程实行目标、任务、资金、粮食、责任五到旗县，旗县人民政府主要领导为第一责任人，对本旗县退耕还林工程负总责”。但是，自治区和一些盟市都有将部分建设任务直接下达到部分企、事业单位或乡镇(场)的问题。旗县与这些企、事业单位或乡镇(场)未签订承包经营协议，责、权、利不明确，旗县考虑自身的造林成效，对自治区和盟市直接下达企事业单位的任务不愿意承担检查验收和技术指导的职责。而这些企、事业单位或乡镇(场)承包任务的目的，就是通过转包或分包手段获取经济利益，在无监管的情况下，生态工程质量和后期管护难以保证。
4．退耕还林从1999年开始试点到2004年，每年国家和自治区的计划任务下达太晚，各盟市、旗县为争取投资、完成任务，根据造林工作的特殊性，往往头年就紧锣密鼓地开展次年退耕还林工程的预先规划整地等工作，某种程度上存在超前发动、超前实施的现象。如果当年的计划任务量大于已实施工程量，个别旗县就有利用退耕还林的机会解决修路占地、水利工程占地等的补偿费，利用有林地顶替造林地，利用集体的地顶替退耕地，利用过往的工程地顶替当年任务等问题。如果当年的计划任务量小于己实施工程量，粮款补助难以兑现，就会引发政府与农民的矛盾。2004年国家进行农业结构调整，退耕地造林的指标比2003年缩减了五分之四，农民就提出了“我该退耕，还是复耕”的难题，基层干部也面临着“是积极引导农民退耕、还是‘引导’农民复耕”的尴尬。
(二)工程建设中存在的主要问题
1．作业设计严重滞后，编制水平不高。由于年内计划任务下达较晚，每年的作业设计都不能及时完成。该问题2004年更严重，大部分作业设计都较往年晚得多，特别是巴彦淖尔市，到11月下旬还未拿出所属项目旗县2004年的作业设计初稿。由于设计者的技术力量不足、业务水平不高，作此设计的编制、审核缺乏必要的监督机制和管理标准，编制的作业设计也是漏洞百出。有的旗县只设计一个立地类型、两种造林模式，未考虑适地适树和将来的经济效益、社会效益、后续产业等问题；有的设计置国家的相关技术标准于不顾，随意确定造林模式，例如随意确定整地深度，而未考虑当地造林地块的土层厚度和造林树种的需求，个别小班初植密度低，不符合国家林业局生态林认定标准；个别建设单位违背群众意愿确定树种，如通辽市奈曼旗强行下达山杏造林任务，由于群众积极性不高、栽植不认真，致使成活率很低；巴彦淖尔市农管局纳林套海农场荒地造林选在湖泊周围，由于土壤盐碱含量高，又没有很好整地，虽栽植三次，全部失败；阿拉善盟额济纳旗2004年承担l.5万亩的荒山荒地造林，造林地为戈壁滩、荒漠滩地和黑河水集聚的丘间低地，造林成活率极低；乌拉特前旗两个林场2004年承担的退耕地、宜林荒山荒地，其中4万亩位于黄河防洪堤内；有的旗县领导随意改变建设地点、改变治理措施，致使个别地区造林位置与设计图上的位置不符。造林树种与设计不符；正镶白旗生态移民、防护林、人工种草、暖棚建设工程实施地点与年度实施方案有的不符，也有易地建设等现象。
2．退耕还林出现复耕及林粮间作现象。退耕还林的目的是防风固沙、防止水土流失。在退耕还林还草工程实施中，国家已经充分考虑到农民退耕后的生计问题，制定了相当优惠的补助政策，如果退耕者在领取国家粮款补助的同时又复耕或林粮间作，国家投资效益无从体现。为此，《退耕还林条例》禁止退耕还林者擅自复耕或者林粮间作，并对擅自复耕或者林粮间作的行为制定了具体量刑和处罚条款。据武川县林业局调查，有个别乡村农户在签订合同退耕后、补助粮款兑现后，进行复耕的；突泉县退耕还林造林地林粮间作面积达3600多亩；扎鲁特旗中部半农半牧区和南部农区荒山荒地造林中林粮间作现象较多，涉及面较广；海拉尔农场局恩和牧场2004年退耕还林间种大豆和土豆。
3．存在部分生态移民返迁现象。内蒙古部分地区草原生态环境十分脆弱，部分草场沙化、退化非常严重，如果围栏禁牧五年后，再让牧民放牧，按现有载畜量，草原生态很快还会恶化，所以需要进行大片围封、长期禁牧。这些地方往往是大面积的远山、远沙区，人口稀少，只有把退牧还草工程与生态移民项目结合起来，在转移牲畜、迁移出牧户后，才能真正保护和建设好这类天然草原。但是生态移民是一项复杂的工程，不仅涉及到生产力布局的重新调整、社会生产资料的重新分配，而且涉及到牧民生产方式、生活方式和思维方式的转变。虽然全区各地部高标准地建设了生态移民小区，还配套建设了暖棚等禁牧舍饲设施，由于牧民难以尽快改变传统的生产、生活方式和旧的思想观念，缺乏农业生产技能及从事二、三产业的经验和资金，加之移民前部分牧民所占有的草场、牲畜等生产资料比较多，生活比较安逸，搬迁后短期内收入水平有所下降，于是出现了部分移民返迁现象，草原移民搬迁后的生态建设成果难以巩固。
4．禁牧草场病虫害防治和防火工作急需加强。由于草原生态失衡，近年来我区牧区大面积爆发蝗虫灾害，如呼和浩特市大青山自然保护区管理局承担2004年度荒山荒地造林任务10万亩，其中完成柠条造林计划5.2万亩，柠条出苗率、成活率均达98%以上。8月份发生蝗虫和芜青灾害，仅一周时间，柠条嫩叶、嫩枚几乎全部被吃光，受灾面积达83万亩，虫口密度为15-20只/平方米，虫害率33%，尤其是五家村林场，出土柠条苗木虫害率为100%。2005年5月末阿拉善左旗2000多万亩天然草原发生虫灾，草原虫灾发生期较往年有所提前，范围有所增加。但目前我区虫害预防资金有限、监测预警设备落后，也没有建立专业的队伍和机构。此外，随着禁牧草场植被的恢复，火灾隐患增大，草原防火工作也需要加强。
5．疏于抚育管护工作。有的旗县退耕还林、退牧还草后，造林地不进行抚育，杂草丛生，侵蚀树苗，草地不中耕锄草。不按作业设计进行田间管理，多年生牧草当年收割影响来年返青；个别地方没把管护措施落到实处，禁牧流于形式，出现夜间偷牧、网围栏内牲畜散放、禁牧区内牲畜毁林等问题。额尔古纳市黑山头镇一户村民2003年直播小叶锦鸡儿，2004年补播山杏，由于围栏已被破坏，牲畜成群结队进入造林地践踏、啃食树苗，导致成活率由春天的59%下降到秋季的不足40%。
(三)生态建设资金管理中存在的主要问题
《内蒙古自治区生态环境建设资金管理办法》和《自治区本级财政专项资金管理暂行办法》下发后，基本规范和加强了全区生态专项资金的使用和管理，过去挤占挪用种苗造林补助费、虚报冒领退耕退牧粮款、做假账欺上瞒下、公款私存贪污浪费等问题明显减少，但是因管理体制和制度不完善造成的资金管理问题凸现：
1.资金拨付效率太低。一是生态建设工程季节性强，每年的四五月份正是施工的关键时期，但是，除2003年国家计划和资金在当年的二三月及时下达以外，其它年度都下达很晚，尤其是2004年的生态建设项目投资计划和资金8月初才刚刚下达到自治区；二是根据《内蒙古生态建设资金管理办法》约有关规定，盟市级财政预留了10-20%的项目建设资金，在工程验收合格后方拨付项目旗县；三是个别旗县的专项资金没有按要求实行“三专一封闭”运行，旗县超调的资金，盟市财政在拨款中逐年扣除，造成专项资金被扣。如杭锦旗、乌审旗2004年退耕还林工程建设资金迟迟不能到位，就是这种原因造成的；四是由于报账制规定的报账程序繁杂、生态监理签认滞后，施工单位或个人不能及时报账，生态专项资金在旗县滞留时间较长，旗县不及时按项目进度拨款，或者造成年终突击报账，或者拖欠民工劳务费;五是专项资金从中央到项目施工单位，至少经过六个环节，资金在途时间过长。
2.出现了无力落实地方配套资金面管理费用支出较大的矛盾。生态项目建设中，国家要求地方配套一定比例的资金，仅2003-2004年内蒙古的退牧还草一项工程，中央就要求地方配套资金2.6亿元。由于自治区财政困难，工程实施地区多为国家级贫困旗县，落实项目的地方配套资金压力很大，甚至有些财政极其困难的旗县无法落实地方配套资金。生态建设是一个复杂的系统工程，涉及范围广，施工难度大，建设周期长。有些偏远旗县，大部分生态治理区交通不便，加之劳动力资源相对缺乏，生态建设项目实施的难度更大，实施和管理生态建设项目的成本要远远高于其它一些地区。随着工程项目的进展，盟市核实统计、检查验收等工作量加大，管理费用增多。为解决盟市、旗县无配套资金面管理费用支出较大的矛盾，自治区有关部门同意按生态项目国家投资总额的2%提取规划设计费，用于各盟市相应项目的管理费。于是，个别盟市按此操作，违反了《内蒙古自治区生态环境建设资金管理办法》第十四条“严禁从中央专项投资中提取或支出管理费”的规定。
3.项目管理中财政管理缺位。现行投资体制下计划部门管理项目立项及投资计划安排，财政部门不参与项目的可行性研究和项目申报工作，只是被动地跟着下达资金，不利于财政部门对项目资金的整体管理和监督。如，2002年我区的退牧还草工程实施方案批复下达较迟，国家下达投资计划和拨付资金较晚，而财政部门未发挥财政管理职能作用，没有采取积极的措施，致使财政专项资金2003年才到位，不仅影响了退牧还草工程进度和牧民禁牧舍饲的积极性，还使全面禁牧工作拖后一年。另外，生态工程涉及千家万户，政策性强，测算工程费用难度较大，财政部门不参与建设项目的前期工作，财政投资决策难免失误。如，阿拉善盟每搬迁安置一个牧民至少需要2.6万元，而财政规定每人补助只有4500元；根据现在的实际情况看，水泥钢材涨价，网围栏建设资金每亩投入至少应为20元，而现在的补助标准仅为15元。
4.个别旗县项目区财务会计人员业务素质较差，会计基础工作不规范。例如有的财务会计人员从未听说过“三专一封闭”和“报账制”名词，执行其制度无从谈起；有的项目区各建设项目总账和明细账在同一本账簿上进行记录，生态建设专项资金和办公经费混记在一本账上。
二、关于内蒙古生态环境治理与建设的建议
(一)治理与建设生态环境必须因地制宜
由于生态环境各要素客观存在地带、地域的差异，各地生态环境恶化的成因、恶化程度的不同，决定了在综合治理与建设生态环境的过程中，必须遵循自然规律，坚持因地制宜原则。一是要根据当地的气候条件选择农牧林业的发展方向。二是必须考虑水资源条件。三是在具体的方式方法上也要根据当时当地的实际情况来处理。
（二）治理与建设生态环境要以人为本
内蒙古草原生态环境恶化的主要原因是人为破坏，近几年生态环境治理与建设中出现的种种矛盾和问题也是因为没有处理好人的问题而引发的。所以在生态环境治理与建设中，想问题、办事情都要以人为本。要做到以人为本，应从以下几个方面入手：首先，坚持“谁治理、谁管护、谁受益”的原则，抓住林权、草权制度这一核心，维护农牧民的合法权益，调动和保护农牧民参与生态建设、保护建设成果的积极性；其次，重视农村牧区的义务教育，重点发展农牧业职业教育和培训，提高农牧民的综合素质，提高农牧民的环境保护意识，以便找到有效的生存办法和创收途径，改变落后的生产生活方式，减轻人对生态的压力；再次，在抓好农村牧区人口计划生育工作的同时，严格控制外来人口向内蒙古农村牧区转移，重点控制来内蒙古农村牧区务农放牧的外来人口。
（三）治理和建设生态环境要与农牧业产业结构调整相结合
要想从根本上治理草原沙化、退化，并巩固生态环境治理和建设成果，就应该从生态保护的角度出发，打破农区和牧区的传统分界线，按草甸草原、典型草原、半荒漠区和荒漠区草原的不同特点，适时调整农牧业产业结构，发展农牧结合的、有经济规模的、高新技术支持的、现代化的畜牧业，走生态保护与经济发展双赢之路。
首先是种养结构的调整，牧区实行草畜平衡制度和禁牧、划区轮牧、休牧等制度，建设高效草地和高产饲料基地，农区既要种地，又要舍饲养殖，从过去牧区单纯放牧养畜，农区单一种粮的格局，调整为牧区“引种入牧”、农区“引牧入农”，形成种植业为畜牧此服务的生产体系；其次是种植结构的调整，不仅使种植业由原来的粮、经二元结构调整为粮、经、草三元结构，而且加大优良牧草在种植业中的比重；第三是畜牧业饲养结构的调整，加快“种子工程”建设，通过畜种改良，实现牲畜良种化；第四是在生态建设中加快产业化进程，发展紫花苜蓿等牧草和麻黄草产业、苁蓉、锁阳沙产业以及林果业，以改良天然草地和发展畜牧业，大力扶持沙柳刨花板、沙械油、柠条饲料等产业开发龙头企此，提升草产品的附加值，使之成为牧民增收的新渠道。
（四）与蒙古国合作防治沙尘暴
由于森林面积的减少和草场的荒漠化，蒙古国近年来也经常发生大范围的沙尘暴，已经成为中国乃至亚洲其它国家沙尘暴的源头。蒙古国正在采取措施防止荒漠化，包括在南部地区建立一道森林“绿色城墙”和实施蒙古“北水南调”计划。考虑蒙古国与中国拥有4600多公里的边界线，边界两侧多是沙地，蒙古国自然环境的状况，直接影响到中国北方地区的环境；气候与环境恶化是带有地区和全球性质的问题，寻求本地区自然环境向良性转化的办法与条件，非一国之力所及，因此中蒙两国应开展防沙治沙合作，并寻求国际间更大环保领域的合作。只有通过中蒙两国人民的积极合作以及国际组织和相关国家的大力支持，才能有效解决蒙古国沙尘暴及草原荒漠化问题，从而有利于内蒙古乃至中国的生态保护与建设。
（五）生态环境治理与建设既要争取国家投资也要广泛吸纳社会资金
《国务院实施中华人民共和国民族区域自治法若干规定》规定中央财政性建设资金、其他专项建设资金和政策性银行贷款，适当增加用于民族自治地方基础设施建设的比重；国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例，民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金；基础设施建设项目属于中央事务的，由中央财政全额安排。《全国生态环境建设规划》也要求把国家生态环境建设重点工程项目纳入国家基本建设计划，将生态环境建设资金列入预算，并统筹安排和使用国家预算内基本建设投资、财政支农资金、农业综合开发等资金。内蒙古生态环境治理与建设项目是内蒙古最大的公益性基础建设项目，也是国家生态环境建设重点工程项目，其生态效益覆盖“三北”、辐射全国，加之内蒙古财政困难，生态环境治理与建设地点全部为国家和自治区级重点贫困旗县，农牧业增效、农牧民增收及生态建设的任务仍很艰巨，所以，内蒙古生态环境治理与建设项目完全符合中央财政全额投资的政策规定。对于这个项目，以后国家不仅不应该再要求地方落实配套资金，还要加大投资的力度。在争取国家投资的同时、我区必须坚持国家、地方、集体、个人一起上，多渠道、多层次、多方位筹集建设资金。
（六）生态资金管理要坚持和完善报账制
报账制是国际上对建设项目资金管理的通行做法，有其合理性和先进性。我区生态资金管理中出现的种种问题，不仅不是报账制引起的，恰恰是因为没有认真执行和完善报账制而出现的。《内蒙古自治区人民政府关于加强财政专项资金管理的若干规定》的三列“直通车”，即：重点专项资金直接由财政厅调度到旗县、实行国库集中支付、财政厅下达预算指标时同时抄送到旗县。该法规对于加强全区专项资金宏观管理具有重大意义，但是，由于生态建设项目的特殊性，这三项措施只是减少了生态资金拨付中盟市这一个环节，从形式上“保障”了生态资金的安全，因为生态资金管理环节中出问题最多的、最容易出问题的是旗县。报账制把旗县确定为会计主体，就是从根本上规范、约束了旗县的行为，增强了旗县加强资金管理的自觉性。同时，只有报账制才能真正有效地形成群众对生态资金管理和使用的监督机制。所以，在生态资金管理中，一定要坚持和完善报账制。
(一)建设项目管理中存在的主要问题
1．内蒙古自治区是华北地区重要的生态环境屏障，也是我国许多独特动植物物种的富集区，具有十分重要的战略地位。其生态环境变化直接影响到我国经济发展与社会安定，关系到我国的可持续发展。所以，内蒙古自治区是我国生态环境保护的重点地区和确保我国生态安全的关键地区，是我国解决沙漠化、石漠化、水土流失和沙尘暴等生态问题的主战场。生态环境治理与建设项目成为内蒙古最大的基本建设项目。虽然这几年在各级政府克服各种困难，在对各项生态工程建设认真布置、积极组织、全面安排、深入指导下，生态环境治理与建设己取得明显成效，也得到了广大农牧民群众的欢迎和支持，但是，从各地出现的各种问题上，反映出我区部分领导、干部、群众对生态项目思想认识上的偏差。一是“一蹴而就”论，被这几年生态建设所取得的一点成绩冲昏头脑，盲目乐观，认为在现在的基础上再稍稍做点努力，最多再用三五年时间就可以完成好生态项目建设；二是“无可奈何”论，没有人定胜天的斗志，没有愚公移山的精神，更没有科学的发展观，唯心地、悲观地认为生态建设是劳民伤财，主张沙进人退、顺从自然。这两种观点都是极其消极有害的，导致人们不能正视目前生态环境恶化的事实，不能正确对待和重视内蒙古生态环境治理与建设项目，不能在生态治理和建设工程中引入标本兼治的长效机制。
2．生态系统基本上是由无机环境和生命系统组成的。无机环境包括大气、水、岩石和土壤等基质及光、无机物、有机化合物的代谢要素，生命系统包括生物的生产者(绿色植物)、消费者(草食和肉食动物)、分解者(腐生微生物)。植物具有多样性和地域性，其中有水土保持植物和防风固沙植物。动物的作用是转化自然界的物质、传递能量、维持生态平衡。微生物在物质循环中起着十分重要的作用，可分解动植物残体等有机物质，还肥于土壤，与植物共生形成的菌根，能增加植物吸收水分、养分的能力和抗逆力。所以生态因子如上述气候条件，土壤条件、生物条件、地理条件是互相制约、互相影响的，生态平衡是不以人的意志而转移的，生态环境恶化的原因也是复杂的、多因素的。为此，生态环境治理与建设就必须遵循客观规律、坚持综合治理。
3．《内蒙古自治区退耕还林管理办法》第三条明确指出：“旗县人民政府为退耕还林承担单位，退耕还林工程实行目标、任务、资金、粮食、责任五到旗县，旗县人民政府主要领导为第一责任人，对本旗县退耕还林工程负总责”。但是，自治区和一些盟市都有将部分建设任务直接下达到部分企、事业单位或乡镇(场)的问题。旗县与这些企、事业单位或乡镇(场)未签订承包经营协议，责、权、利不明确，旗县考虑自身的造林成效，对自治区和盟市直接下达企事业单位的任务不愿意承担检查验收和技术指导的职责。而这些企、事业单位或乡镇(场)承包任务的目的，就是通过转包或分包手段获取经济利益，在无监管的情况下，生态工程质量和后期管护难以保证。
4．退耕还林从1999年开始试点到2004年，每年国家和自治区的计划任务下达太晚，各盟市、旗县为争取投资、完成任务，根据造林工作的特殊性，往往头年就紧锣密鼓地开展次年退耕还林工程的预先规划整地等工作，某种程度上存在超前发动、超前实施的现象。如果当年的计划任务量大于已实施工程量，个别旗县就有利用退耕还林的机会解决修路占地、水利工程占地等的补偿费，利用有林地顶替造林地，利用集体的地顶替退耕地，利用过往的工程地顶替当年任务等问题。如果当年的计划任务量小于己实施工程量，粮款补助难以兑现，就会引发政府与农民的矛盾。2004年国家进行农业结构调整，退耕地造林的指标比2003年缩减了五分之四，农民就提出了“我该退耕，还是复耕”的难题，基层干部也面临着“是积极引导农民退耕、还是‘引导’农民复耕”的尴尬。
(二)工程建设中存在的主要问题
1．作业设计严重滞后，编制水平不高。由于年内计划任务下达较晚，每年的作业设计都不能及时完成。该问题2004年更严重，大部分作业设计都较往年晚得多，特别是巴彦淖尔市，到11月下旬还未拿出所属项目旗县2004年的作业设计初稿。由于设计者的技术力量不足、业务水平不高，作此设计的编制、审核缺乏必要的监督机制和管理标准，编制的作业设计也是漏洞百出。有的旗县只设计一个立地类型、两种造林模式，未考虑适地适树和将来的经济效益、社会效益、后续产业等问题；有的设计置国家的相关技术标准于不顾，随意确定造林模式，例如随意确定整地深度，而未考虑当地造林地块的土层厚度和造林树种的需求，个别小班初植密度低，不符合国家林业局生态林认定标准；个别建设单位违背群众意愿确定树种，如通辽市奈曼旗强行下达山杏造林任务，由于群众积极性不高、栽植不认真，致使成活率很低；巴彦淖尔市农管局纳林套海农场荒地造林选在湖泊周围，由于土壤盐碱含量高，又没有很好整地，虽栽植三次，全部失败；阿拉善盟额济纳旗2004年承担l.5万亩的荒山荒地造林，造林地为戈壁滩、荒漠滩地和黑河水集聚的丘间低地，造林成活率极低；乌拉特前旗两个林场2004年承担的退耕地、宜林荒山荒地，其中4万亩位于黄河防洪堤内；有的旗县领导随意改变建设地点、改变治理措施，致使个别地区造林位置与设计图上的位置不符。造林树种与设计不符；正镶白旗生态移民、防护林、人工种草、暖棚建设工程实施地点与年度实施方案有的不符，也有易地建设等现象。
2．退耕还林出现复耕及林粮间作现象。退耕还林的目的是防风固沙、防止水土流失。在退耕还林还草工程实施中，国家已经充分考虑到农民退耕后的生计问题，制定了相当优惠的补助政策，如果退耕者在领取国家粮款补助的同时又复耕或林粮间作，国家投资效益无从体现。为此，《退耕还林条例》禁止退耕还林者擅自复耕或者林粮间作，并对擅自复耕或者林粮间作的行为制定了具体量刑和处罚条款。据武川县林业局调查，有个别乡村农户在签订合同退耕后、补助粮款兑现后，进行复耕的；突泉县退耕还林造林地林粮间作面积达3600多亩；扎鲁特旗中部半农半牧区和南部农区荒山荒地造林中林粮间作现象较多，涉及面较广；海拉尔农场局恩和牧场2004年退耕还林间种大豆和土豆。
3．存在部分生态移民返迁现象。内蒙古部分地区草原生态环境十分脆弱，部分草场沙化、退化非常严重，如果围栏禁牧五年后，再让牧民放牧，按现有载畜量，草原生态很快还会恶化，所以需要进行大片围封、长期禁牧。这些地方往往是大面积的远山、远沙区，人口稀少，只有把退牧还草工程与生态移民项目结合起来，在转移牲畜、迁移出牧户后，才能真正保护和建设好这类天然草原。但是生态移民是一项复杂的工程，不仅涉及到生产力布局的重新调整、社会生产资料的重新分配，而且涉及到牧民生产方式、生活方式和思维方式的转变。虽然全区各地部高标准地建设了生态移民小区，还配套建设了暖棚等禁牧舍饲设施，由于牧民难以尽快改变传统的生产、生活方式和旧的思想观念，缺乏农业生产技能及从事二、三产业的经验和资金，加之移民前部分牧民所占有的草场、牲畜等生产资料比较多，生活比较安逸，搬迁后短期内收入水平有所下降，于是出现了部分移民返迁现象，草原移民搬迁后的生态建设成果难以巩固。
4．禁牧草场病虫害防治和防火工作急需加强。由于草原生态失衡，近年来我区牧区大面积爆发蝗虫灾害，如呼和浩特市大青山自然保护区管理局承担2004年度荒山荒地造林任务10万亩，其中完成柠条造林计划5.2万亩，柠条出苗率、成活率均达98%以上。8月份发生蝗虫和芜青灾害，仅一周时间，柠条嫩叶、嫩枚几乎全部被吃光，受灾面积达83万亩，虫口密度为15-20只/平方米，虫害率33%，尤其是五家村林场，出土柠条苗木虫害率为100%。2005年5月末阿拉善左旗2000多万亩天然草原发生虫灾，草原虫灾发生期较往年有所提前，范围有所增加。但目前我区虫害预防资金有限、监测预警设备落后，也没有建立专业的队伍和机构。此外，随着禁牧草场植被的恢复，火灾隐患增大，草原防火工作也需要加强。
5．疏于抚育管护工作。有的旗县退耕还林、退牧还草后，造林地不进行抚育，杂草丛生，侵蚀树苗，草地不中耕锄草。不按作业设计进行田间管理，多年生牧草当年收割影响来年返青；个别地方没把管护措施落到实处，禁牧流于形式，出现夜间偷牧、网围栏内牲畜散放、禁牧区内牲畜毁林等问题。额尔古纳市黑山头镇一户村民2003年直播小叶锦鸡儿，2004年补播山杏，由于围栏已被破坏，牲畜成群结队进入造林地践踏、啃食树苗，导致成活率由春天的59%下降到秋季的不足40%。
(三)生态建设资金管理中存在的主要问题
《内蒙古自治区生态环境建设资金管理办法》和《自治区本级财政专项资金管理暂行办法》下发后，基本规范和加强了全区生态专项资金的使用和管理，过去挤占挪用种苗造林补助费、虚报冒领退耕退牧粮款、做假账欺上瞒下、公款私存贪污浪费等问题明显减少，但是因管理体制和制度不完善造成的资金管理问题凸现：
1.资金拨付效率太低。一是生态建设工程季节性强，每年的四五月份正是施工的关键时期，但是，除2003年国家计划和资金在当年的二三月及时下达以外，其它年度都下达很晚，尤其是2004年的生态建设项目投资计划和资金8月初才刚刚下达到自治区；二是根据《内蒙古生态建设资金管理办法》约有关规定，盟市级财政预留了10-20%的项目建设资金，在工程验收合格后方拨付项目旗县；三是个别旗县的专项资金没有按要求实行“三专一封闭”运行，旗县超调的资金，盟市财政在拨款中逐年扣除，造成专项资金被扣。如杭锦旗、乌审旗2004年退耕还林工程建设资金迟迟不能到位，就是这种原因造成的；四是由于报账制规定的报账程序繁杂、生态监理签认滞后，施工单位或个人不能及时报账，生态专项资金在旗县滞留时间较长，旗县不及时按项目进度拨款，或者造成年终突击报账，或者拖欠民工劳务费;五是专项资金从中央到项目施工单位，至少经过六个环节，资金在途时间过长。
2.出现了无力落实地方配套资金面管理费用支出较大的矛盾。生态项目建设中，国家要求地方配套一定比例的资金，仅2003-2004年内蒙古的退牧还草一项工程，中央就要求地方配套资金2.6亿元。由于自治区财政困难，工程实施地区多为国家级贫困旗县，落实项目的地方配套资金压力很大，甚至有些财政极其困难的旗县无法落实地方配套资金。生态建设是一个复杂的系统工程，涉及范围广，施工难度大，建设周期长。有些偏远旗县，大部分生态治理区交通不便，加之劳动力资源相对缺乏，生态建设项目实施的难度更大，实施和管理生态建设项目的成本要远远高于其它一些地区。随着工程项目的进展，盟市核实统计、检查验收等工作量加大，管理费用增多。为解决盟市、旗县无配套资金面管理费用支出较大的矛盾，自治区有关部门同意按生态项目国家投资总额的2%提取规划设计费，用于各盟市相应项目的管理费。于是，个别盟市按此操作，违反了《内蒙古自治区生态环境建设资金管理办法》第十四条“严禁从中央专项投资中提取或支出管理费”的规定。
3.项目管理中财政管理缺位。现行投资体制下计划部门管理项目立项及投资计划安排，财政部门不参与项目的可行性研究和项目申报工作，只是被动地跟着下达资金，不利于财政部门对项目资金的整体管理和监督。如，2002年我区的退牧还草工程实施方案批复下达较迟，国家下达投资计划和拨付资金较晚，而财政部门未发挥财政管理职能作用，没有采取积极的措施，致使财政专项资金2003年才到位，不仅影响了退牧还草工程进度和牧民禁牧舍饲的积极性，还使全面禁牧工作拖后一年。另外，生态工程涉及千家万户，政策性强，测算工程费用难度较大，财政部门不参与建设项目的前期工作，财政投资决策难免失误。如，阿拉善盟每搬迁安置一个牧民至少需要2.6万元，而财政规定每人补助只有4500元；根据现在的实际情况看，水泥钢材涨价，网围栏建设资金每亩投入至少应为20元，而现在的补助标准仅为15元。
4.个别旗县项目区财务会计人员业务素质较差，会计基础工作不规范。例如有的财务会计人员从未听说过“三专一封闭”和“报账制”名词，执行其制度无从谈起；有的项目区各建设项目总账和明细账在同一本账簿上进行记录，生态建设专项资金和办公经费混记在一本账上。
二、关于内蒙古生态环境治理与建设的建议
(一)治理与建设生态环境必须因地制宜
由于生态环境各要素客观存在地带、地域的差异，各地生态环境恶化的成因、恶化程度的不同，决定了在综合治理与建设生态环境的过程中，必须遵循自然规律，坚持因地制宜原则。一是要根据当地的气候条件选择农牧林业的发展方向。二是必须考虑水资源条件。三是在具体的方式方法上也要根据当时当地的实际情况来处理。
（二）治理与建设生态环境要以人为本
内蒙古草原生态环境恶化的主要原因是人为破坏，近几年生态环境治理与建设中出现的种种矛盾和问题也是因为没有处理好人的问题而引发的。所以在生态环境治理与建设中，想问题、办事情都要以人为本。要做到以人为本，应从以下几个方面入手：首先，坚持“谁治理、谁管护、谁受益”的原则，抓住林权、草权制度这一核心，维护农牧民的合法权益，调动和保护农牧民参与生态建设、保护建设成果的积极性；其次，重视农村牧区的义务教育，重点发展农牧业职业教育和培训，提高农牧民的综合素质，提高农牧民的环境保护意识，以便找到有效的生存办法和创收途径，改变落后的生产生活方式，减轻人对生态的压力；再次，在抓好农村牧区人口计划生育工作的同时，严格控制外来人口向内蒙古农村牧区转移，重点控制来内蒙古农村牧区务农放牧的外来人口。
（三）治理和建设生态环境要与农牧业产业结构调整相结合
要想从根本上治理草原沙化、退化，并巩固生态环境治理和建设成果，就应该从生态保护的角度出发，打破农区和牧区的传统分界线，按草甸草原、典型草原、半荒漠区和荒漠区草原的不同特点，适时调整农牧业产业结构，发展农牧结合的、有经济规模的、高新技术支持的、现代化的畜牧业，走生态保护与经济发展双赢之路。
首先是种养结构的调整，牧区实行草畜平衡制度和禁牧、划区轮牧、休牧等制度，建设高效草地和高产饲料基地，农区既要种地，又要舍饲养殖，从过去牧区单纯放牧养畜，农区单一种粮的格局，调整为牧区“引种入牧”、农区“引牧入农”，形成种植业为畜牧此服务的生产体系；其次是种植结构的调整，不仅使种植业由原来的粮、经二元结构调整为粮、经、草三元结构，而且加大优良牧草在种植业中的比重；第三是畜牧业饲养结构的调整，加快“种子工程”建设，通过畜种改良，实现牲畜良种化；第四是在生态建设中加快产业化进程，发展紫花苜蓿等牧草和麻黄草产业、苁蓉、锁阳沙产业以及林果业，以改良天然草地和发展畜牧业，大力扶持沙柳刨花板、沙械油、柠条饲料等产业开发龙头企此，提升草产品的附加值，使之成为牧民增收的新渠道。
（四）与蒙古国合作防治沙尘暴
由于森林面积的减少和草场的荒漠化，蒙古国近年来也经常发生大范围的沙尘暴，已经成为中国乃至亚洲其它国家沙尘暴的源头。蒙古国正在采取措施防止荒漠化，包括在南部地区建立一道森林“绿色城墙”和实施蒙古“北水南调”计划。考虑蒙古国与中国拥有4600多公里的边界线，边界两侧多是沙地，蒙古国自然环境的状况，直接影响到中国北方地区的环境；气候与环境恶化是带有地区和全球性质的问题，寻求本地区自然环境向良性转化的办法与条件，非一国之力所及，因此中蒙两国应开展防沙治沙合作，并寻求国际间更大环保领域的合作。只有通过中蒙两国人民的积极合作以及国际组织和相关国家的大力支持，才能有效解决蒙古国沙尘暴及草原荒漠化问题，从而有利于内蒙古乃至中国的生态保护与建设。
（五）生态环境治理与建设既要争取国家投资也要广泛吸纳社会资金
《国务院实施中华人民共和国民族区域自治法若干规定》规定中央财政性建设资金、其他专项建设资金和政策性银行贷款，适当增加用于民族自治地方基础设施建设的比重；国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例，民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金；基础设施建设项目属于中央事务的，由中央财政全额安排。《全国生态环境建设规划》也要求把国家生态环境建设重点工程项目纳入国家基本建设计划，将生态环境建设资金列入预算，并统筹安排和使用国家预算内基本建设投资、财政支农资金、农业综合开发等资金。内蒙古生态环境治理与建设项目是内蒙古最大的公益性基础建设项目，也是国家生态环境建设重点工程项目，其生态效益覆盖“三北”、辐射全国，加之内蒙古财政困难，生态环境治理与建设地点全部为国家和自治区级重点贫困旗县，农牧业增效、农牧民增收及生态建设的任务仍很艰巨，所以，内蒙古生态环境治理与建设项目完全符合中央财政全额投资的政策规定。对于这个项目，以后国家不仅不应该再要求地方落实配套资金，还要加大投资的力度。在争取国家投资的同时、我区必须坚持国家、地方、集体、个人一起上，多渠道、多层次、多方位筹集建设资金。
（六）生态资金管理要坚持和完善报账制
报账制是国际上对建设项目资金管理的通行做法，有其合理性和先进性。我区生态资金管理中出现的种种问题，不仅不是报账制引起的，恰恰是因为没有认真执行和完善报账制而出现的。《内蒙古自治区人民政府关于加强财政专项资金管理的若干规定》的三列“直通车”，即：重点专项资金直接由财政厅调度到旗县、实行国库集中支付、财政厅下达预算指标时同时抄送到旗县。该法规对于加强全区专项资金宏观管理具有重大意义，但是，由于生态建设项目的特殊性，这三项措施只是减少了生态资金拨付中盟市这一个环节，从形式上“保障”了生态资金的安全，因为生态资金管理环节中出问题最多的、最容易出问题的是旗县。报账制把旗县确定为会计主体，就是从根本上规范、约束了旗县的行为，增强了旗县加强资金管理的自觉性。同时，只有报账制才能真正有效地形成群众对生态资金管理和使用的监督机制。所以，在生态资金管理中，一定要坚持和完善报账制。