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摘 要 公共服务市场化作为一种全新的政府治理理念是我国转变公共服务供给模式的必由之路。目前我国公共服务市场化改革已有所发展，但远不能满足社会发展的需要，与发达国家公共服务市场化水平相比存在较大差距。本文在结合公共服务市场化理论的基础上着重阐述中国公共服务市场化改革过程中存在的问题，并提出相应对策。
关键词 政府 公共服务 市场化 对策
中图分类号：D630 文献标识码：A
20世纪80年代以来，伴随着市场化的不断发展，西方各国陆续迈入了以转变传统的公共服务垄断供给为主特征的政府改革时代。通过此次改革，公共服务市场化在有效改善西方各国公共服务质量的同时，也给世界其他国家产生了广泛的影响。我国在向市场经济转轨过程中，由政府垄断的公共服务领域存在着服务效率低、质量差等弊端。因此，在对我国公共服务市场化的现状分析的基础上，发现其存在的问题，并结合理论和实践提出相应的对策，对于探索适合我国国情的以市场为导向的公共服务改革无疑具有重要意义。
一、我国公共服务市场化发展现状及存在的问题
公共服务市场化是新公共管理改革的核心内容之一，所谓公共服务市场化就是“政府通过法定程序做出决策，确定公共服务供给数量和质量要求，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非营利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。这些私营部门、非营利部门都成为了公共物品和服务的供给者。”其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。从而在不扩大政府规模、不增加政府开支的情况下改善服务和提高效率。经过十多年的发展，我国的公共服务市场化取得了初步的进展，较好地满足了公民的公共服务需求，但是我们应该清醒地看到，公共服务市场化改革在我国还面临着诸多困境，具体而言，主要表现在以下几个方面：
（一）政府公共责任缺失。
在公共服务市场化的改革进程中，我国政府同时扮演着改革的实施者和改革主体的双重角色，政府能否承担起自己的责任就成了决定改革走向和成功与否的关键，因此政府责任缺失就成为了公共服务市场化进程中最突出的问题。第一，政府对公共服务缺乏财力投入，尽管政府在公共服务的一些领域不再是直接生产者，但政府仍是责无旁贷的提供者，仍然需要加大对公共服务的财力投入。第二，政府在公共服务中的职能转变不到位，推行公共服务市场化改革，政府职能主要是宏观方面的调节和管理、监督与服务，而应该把微观的职能交给市场去完成，但是当前政府过多的行政干预和过少的监督管理都在一定程度上限制了公共服务多元化供给的形成，阻碍了市场化的发展。第三，政府在建立公共服务市场化的相关机制中缺位，目前我国政府对市场化改革主要是依靠政策引导来推进，国家连续出台了一系列关于非公共部门投资公共服务的许可性政策，如《关于促进和引导民间投资的若干意见》等，但仅靠政策引导是远远不够的。政府应逐步建立起相应的法律制度、运行机制、责任机制、绩效评估和监督约束机制等等，才能避免公共服务市场化改革的盲目和混乱。
（二）腐败及私人垄断。
在公共服务市场化的改革进程中，随着公私合作等机制的引入，会逐渐增加腐败的机会。因此，有学者指出，“民营化使公与私广泛接触，腐败最容易发生。”许多公共权力被一些寻求自身利益的官僚或官僚集团掌管，特别是在一些公共服务项目的行政审批和许可证发放中，存在着大量的权钱交易。企业改制和重组乃至出售过程中，伴随着大量的国有资产流失，部门权力化和权力利益化的问题尤为严重，这些年来，一些官员的相继落马也体现了争权夺利倾向日趋明显，贪婪私欲达到了疯狂的程度。与此同时，市场化在部分领域的深入带来了新的私人垄断现象，由于企业在市场化中因腐败问题留下的巨额利润空缺，使一些企业挖空心思去掘取垄断利润；同时，由于民营化没有形成真正的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实条件，于是，新的私人垄断就会产生。这对于公共而言，市场化就是用私人垄断代替政府垄断。
（三）第三部门发展滞后。
公共服务市场化要求政府将一些监管、服务职能转交给社会中介组织，即第三部门来实施，这就需要有成熟的第三部门。这些第三部门必须有较强的社会整合能力来承担政府剥离的公共服务，而这恰恰是我国所欠缺的。我国的第三部门虽然在20世纪后期年代获得了迅速发展，但总体来说，还存在不少问题：在宏观方面，第三部门发展所需要的法律制度、文化背景不健全；市场经济发育程度较低；社会自治传统与公民参与意识、权利意识较差。微观方面，第三部门严重依赖政府，官办性质浓厚，自主性较差；经费严重不足，部分无法正常开展活动；组织的管理能力、创新能力较差；条块分割严重，各类非营利组织，分头管理，自成系统，资源难以整合。
二、完善我国公共服务市场化的对策
公共服务市场化是当今世界各国政府改革的主流趋势，即使困难重重，我们也要以勇于挑战、开拓创新的态度来推进公共服务市场化，以提高我国政府的国际竞争力。以下是笔者对推进市场化改革的几点建议：
（一）强化公共服务市场化的政府公共責任。
公共服务市场化后，并不等于政府对公共服务供给的职责彻底消失。这是因为：首先，私营部门潜在的“掠夺性”往往导致市场的无序竞争，需要由政府来建立行业管制机构，制定管制制度，以保证市场竞争的有序进行。在公共服务市场化中，管制是永存的，政府的角色并不会消失，只是活动范围在减少。其次，政府一开始并没有建立竞争的框架，这使得以后引入竞争相当困难，需要政府持续地介入。最后，公共服务即使市场化了，仍然具有重要的政治意义，公共服务是服务于每一个公民的，价格的制定和服务的提供不单纯是一个经济问题，更是一个政治问题，政府要避免公共服务的等级化局面出现。可见，强化公共责任对于公共服务市场化的有效运作至关重要。具体地说，政府在公共服务市场化中应扮演以下几种角色：制度供给者、决策者、协调者、监控者。提供公共服务是政府的主要职责。虽然政府可以把具体的服务事项以承包或其他方式移交给民间机构去办，但政府移交的是具体服务事项的经营权和部分管理权，而不是所有权和带根本性的公共服务责任。由于委托授权使双方的关系变成委托代理关系。这就产生了委托——代理问题。即委托人的目标与代理人的目标并不总是一致。因此政府作为委托人必须对其代理人（私营部门或第三部门）进行监督控制，促使承包方以最小的成本实现约定目标，降低风险，并且鼓励其创新和提高效率。以上是政府在公共服务市场化中应该承担的责任和扮演的角色。然而，这是一种应然的状态。政府在现实的公共服务市场化过程中，并没有扮演好这四种角色，从而造成政府责任的缺失。 （二）完善公共服务市场化的法律法规。
公共服务市场化需要政府建立一个良好的法律和制度环境。法律和制度的健全和完善实际上是解决公共服务市场化过程中的规范性和规则性问题。第一，要完善目前的法律体系，防止私营部门弄虚作假和公私勾结，以减少寻租等腐败现象的发生。第二，政府要通过立法，为公共服务市场化创造公平的发展环境，只有在一个产权清晰、个人利益得到法律法规有效保障的市场环境中，私营部门才有动力涉足公共服务领域.才能杜绝私人垄断现象的发生。
（三）促进第三部门的发展。
在现代开放社会中，各类非营利组织在社会公共事务中有着政府不可替代的重要作用，是社会治理结构中的重要力量。我国的非政府组织，其主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市场和社会、政府组织内部层级间的各种关系，改变政府作为社会唯一权力中心的格局，通过授权和分权，将非政府组织、非营种组织和公民自治组织等多中心的组织制度安排引入到公共服务和公共物品的提供与生产之中，使它们与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任。正如上面第二部分第四点所说，我国的第三部门存在着诸多的缺陷和不足。因此，要不断改革和完善第三部门。首先要对第三部门进行重新定位，它不应成为接受政府机关离退休人员的场所，而应该是承接政府部门社会职能的组织，它的发展不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会，它是政府之外最活跃的公共部门。其次，要不断完善第三部门的相关法律法规，为其在注册登记、筹措资金、开展活动等方面提供帮助，为第三部门的发展创造一个宽松的政策环境。第三，推动事业单位改革，突出其公益服务性质。第四，要理顺第三部门与政府部门的关系，政府与第三部门是合作关系，而不是领导与被领导关系。
（作者：王伟，西南政法大学行政管理专业硕士研究；刘蒙，西南政法大学思想政治教育專业硕士研究生）
参考文献：
[1]郭子臣.我国政府公共服务市场化改革的困境及化解[J].理论月刊，2008（4）.
[2]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社.
[3]张青.关于我国公共服务市场化的思考[J].现代管理科学，2004（7）.
[4]孔凡河.我国公共服务市场化的多维困境及其路径选择[J].学习与探索，2006（5）.
关键词 政府 公共服务 市场化 对策
中图分类号：D630 文献标识码：A
20世纪80年代以来，伴随着市场化的不断发展，西方各国陆续迈入了以转变传统的公共服务垄断供给为主特征的政府改革时代。通过此次改革，公共服务市场化在有效改善西方各国公共服务质量的同时，也给世界其他国家产生了广泛的影响。我国在向市场经济转轨过程中，由政府垄断的公共服务领域存在着服务效率低、质量差等弊端。因此，在对我国公共服务市场化的现状分析的基础上，发现其存在的问题，并结合理论和实践提出相应的对策，对于探索适合我国国情的以市场为导向的公共服务改革无疑具有重要意义。
一、我国公共服务市场化发展现状及存在的问题
公共服务市场化是新公共管理改革的核心内容之一，所谓公共服务市场化就是“政府通过法定程序做出决策，确定公共服务供给数量和质量要求，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非营利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。这些私营部门、非营利部门都成为了公共物品和服务的供给者。”其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。从而在不扩大政府规模、不增加政府开支的情况下改善服务和提高效率。经过十多年的发展，我国的公共服务市场化取得了初步的进展，较好地满足了公民的公共服务需求，但是我们应该清醒地看到，公共服务市场化改革在我国还面临着诸多困境，具体而言，主要表现在以下几个方面：
（一）政府公共责任缺失。
在公共服务市场化的改革进程中，我国政府同时扮演着改革的实施者和改革主体的双重角色，政府能否承担起自己的责任就成了决定改革走向和成功与否的关键，因此政府责任缺失就成为了公共服务市场化进程中最突出的问题。第一，政府对公共服务缺乏财力投入，尽管政府在公共服务的一些领域不再是直接生产者，但政府仍是责无旁贷的提供者，仍然需要加大对公共服务的财力投入。第二，政府在公共服务中的职能转变不到位，推行公共服务市场化改革，政府职能主要是宏观方面的调节和管理、监督与服务，而应该把微观的职能交给市场去完成，但是当前政府过多的行政干预和过少的监督管理都在一定程度上限制了公共服务多元化供给的形成，阻碍了市场化的发展。第三，政府在建立公共服务市场化的相关机制中缺位，目前我国政府对市场化改革主要是依靠政策引导来推进，国家连续出台了一系列关于非公共部门投资公共服务的许可性政策，如《关于促进和引导民间投资的若干意见》等，但仅靠政策引导是远远不够的。政府应逐步建立起相应的法律制度、运行机制、责任机制、绩效评估和监督约束机制等等，才能避免公共服务市场化改革的盲目和混乱。
（二）腐败及私人垄断。
在公共服务市场化的改革进程中，随着公私合作等机制的引入，会逐渐增加腐败的机会。因此，有学者指出，“民营化使公与私广泛接触，腐败最容易发生。”许多公共权力被一些寻求自身利益的官僚或官僚集团掌管，特别是在一些公共服务项目的行政审批和许可证发放中，存在着大量的权钱交易。企业改制和重组乃至出售过程中，伴随着大量的国有资产流失，部门权力化和权力利益化的问题尤为严重，这些年来，一些官员的相继落马也体现了争权夺利倾向日趋明显，贪婪私欲达到了疯狂的程度。与此同时，市场化在部分领域的深入带来了新的私人垄断现象，由于企业在市场化中因腐败问题留下的巨额利润空缺，使一些企业挖空心思去掘取垄断利润；同时，由于民营化没有形成真正的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实条件，于是，新的私人垄断就会产生。这对于公共而言，市场化就是用私人垄断代替政府垄断。
（三）第三部门发展滞后。
公共服务市场化要求政府将一些监管、服务职能转交给社会中介组织，即第三部门来实施，这就需要有成熟的第三部门。这些第三部门必须有较强的社会整合能力来承担政府剥离的公共服务，而这恰恰是我国所欠缺的。我国的第三部门虽然在20世纪后期年代获得了迅速发展，但总体来说，还存在不少问题：在宏观方面，第三部门发展所需要的法律制度、文化背景不健全；市场经济发育程度较低；社会自治传统与公民参与意识、权利意识较差。微观方面，第三部门严重依赖政府，官办性质浓厚，自主性较差；经费严重不足，部分无法正常开展活动；组织的管理能力、创新能力较差；条块分割严重，各类非营利组织，分头管理，自成系统，资源难以整合。
二、完善我国公共服务市场化的对策
公共服务市场化是当今世界各国政府改革的主流趋势，即使困难重重，我们也要以勇于挑战、开拓创新的态度来推进公共服务市场化，以提高我国政府的国际竞争力。以下是笔者对推进市场化改革的几点建议：
（一）强化公共服务市场化的政府公共責任。
公共服务市场化后，并不等于政府对公共服务供给的职责彻底消失。这是因为：首先，私营部门潜在的“掠夺性”往往导致市场的无序竞争，需要由政府来建立行业管制机构，制定管制制度，以保证市场竞争的有序进行。在公共服务市场化中，管制是永存的，政府的角色并不会消失，只是活动范围在减少。其次，政府一开始并没有建立竞争的框架，这使得以后引入竞争相当困难，需要政府持续地介入。最后，公共服务即使市场化了，仍然具有重要的政治意义，公共服务是服务于每一个公民的，价格的制定和服务的提供不单纯是一个经济问题，更是一个政治问题，政府要避免公共服务的等级化局面出现。可见，强化公共责任对于公共服务市场化的有效运作至关重要。具体地说，政府在公共服务市场化中应扮演以下几种角色：制度供给者、决策者、协调者、监控者。提供公共服务是政府的主要职责。虽然政府可以把具体的服务事项以承包或其他方式移交给民间机构去办，但政府移交的是具体服务事项的经营权和部分管理权，而不是所有权和带根本性的公共服务责任。由于委托授权使双方的关系变成委托代理关系。这就产生了委托——代理问题。即委托人的目标与代理人的目标并不总是一致。因此政府作为委托人必须对其代理人（私营部门或第三部门）进行监督控制，促使承包方以最小的成本实现约定目标，降低风险，并且鼓励其创新和提高效率。以上是政府在公共服务市场化中应该承担的责任和扮演的角色。然而，这是一种应然的状态。政府在现实的公共服务市场化过程中，并没有扮演好这四种角色，从而造成政府责任的缺失。 （二）完善公共服务市场化的法律法规。
公共服务市场化需要政府建立一个良好的法律和制度环境。法律和制度的健全和完善实际上是解决公共服务市场化过程中的规范性和规则性问题。第一，要完善目前的法律体系，防止私营部门弄虚作假和公私勾结，以减少寻租等腐败现象的发生。第二，政府要通过立法，为公共服务市场化创造公平的发展环境，只有在一个产权清晰、个人利益得到法律法规有效保障的市场环境中，私营部门才有动力涉足公共服务领域.才能杜绝私人垄断现象的发生。
（三）促进第三部门的发展。
在现代开放社会中，各类非营利组织在社会公共事务中有着政府不可替代的重要作用，是社会治理结构中的重要力量。我国的非政府组织，其主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市场和社会、政府组织内部层级间的各种关系，改变政府作为社会唯一权力中心的格局，通过授权和分权，将非政府组织、非营种组织和公民自治组织等多中心的组织制度安排引入到公共服务和公共物品的提供与生产之中，使它们与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任。正如上面第二部分第四点所说，我国的第三部门存在着诸多的缺陷和不足。因此，要不断改革和完善第三部门。首先要对第三部门进行重新定位，它不应成为接受政府机关离退休人员的场所，而应该是承接政府部门社会职能的组织，它的发展不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会，它是政府之外最活跃的公共部门。其次，要不断完善第三部门的相关法律法规，为其在注册登记、筹措资金、开展活动等方面提供帮助，为第三部门的发展创造一个宽松的政策环境。第三，推动事业单位改革，突出其公益服务性质。第四，要理顺第三部门与政府部门的关系，政府与第三部门是合作关系，而不是领导与被领导关系。
（作者：王伟，西南政法大学行政管理专业硕士研究；刘蒙，西南政法大学思想政治教育專业硕士研究生）
参考文献：
[1]郭子臣.我国政府公共服务市场化改革的困境及化解[J].理论月刊，2008（4）.
[2]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社.
[3]张青.关于我国公共服务市场化的思考[J].现代管理科学，2004（7）.
[4]孔凡河.我国公共服务市场化的多维困境及其路径选择[J].学习与探索，2006（5）.