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摘 要 本文以C市X区人民检察院近年来加强司法行政队伍执行力的探索实践为视角，介绍该院措施做法，梳理存在的短板难题，并在充分考虑新形势新要求的基础上，提出加强基层检察机关司法行政人员执行力的对策建议。
关键词 检察 行政人员 执行力
作者简介：叶卿，成都市新都区人民检察院党组成员、政治处主任，研究方向：法学理论、司法制度；谢立波，成都市新都区人民检察院政治处副主任，研究方向：刑事法、司法制度。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.075
加强司法行政队伍执行力建设，是应对司法责任制改革新形势，推动新时代检察行政工作实现高质量专业化发展的关键。2016年以来，C市X区人民检察院（以下简称X区院）从优化执行体系、涵养执行文化、强化执行能力等方面着手，对加强司法行政人员执行力建设做了积极探索。笔者现以该院的实践探索为视角，对基层检察机关司法行政队伍执行力建设问题作一简要探讨。
一、问题的提出
（一）事多人少：司法责任制改革后检察行政工作面临的突出矛盾
检察机关虽然是具有较强业务属性的法律监督机关，但司法行政事务仍然繁杂，特别是在全面从严治党、全面从严治检的新形势下，司法行政队伍承担的任务与日俱增，负有的责任也越来越重。然而，与繁重的工作任务和高标准的工作要求相比，司法行政人员比例却被刚性压缩在政法编制数的15%以内，检察系统司法行政工作“事多责任重”与“人少资源缺”的矛盾日益突出。
以X区院为例，人员分类管理改革后，该院共核定司法行政人员9人，占全院实有人数的13.2%。2017年，上级检察院设置的目标考核总分值为1000分，其中归属于司法行政条线的考核分值为350分，占比35%，以一成多的人手承担了三成多的目标考核任务，令司法行政人员疲于奔命、不堪重负。除了承担业务条线繁重的工作任务，司法行政人员还要负责地方党委政府下达的平安创建、综合治理、精准扶贫甚至是招商引资、征地拆迁等等常规或者非常规性工作，这更令本就短缺的人手捉襟见肘。
（二）执行低效：制约检察行政工作高质量开展的突出短板
与检察行政人员“事多人少”矛盾并存的是司法行政队伍“执行低效”的问题。一是对政策尺度把握不准确，执行偏差。部分司法行政人员对相关政策要求和规则程序学习不到位，执行能力出现结构性短板。如，党务工作者对《中国共产党发展党员工作细则》等工作规范不熟悉，在发展党员工作中，疏漏关键环节，致使程序倒流。二是执行速度缓慢，流程繁琐。机关管理层级过多，执行效率低下。如，一篇外宣新闻稿件从采制到发布，需要经科室负责人、政治处负责人、政治工作负责人逐级阅签，任何一个环节梗阻，都会导致工作搁置。三是执行力度不到位，浮于表面。部分司法行政工作人员得过且过，马虎应付，不能把工作做细做透，精益求精。四是执行角度不正确，效果不佳。突出表现在“唯目标论”，以考核项目分配执行资源，对考核比重高的工作项目优先执行，对打基础谋长远的工作则消极懈怠
（三）赢在执行：加强司法行政人员执行力建设的现实意义
习近平总书记强调“如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、水中月”。在司法责任制综合配套改革加速推进、检察监督职能在探索中重构的新形势下，要破解司法行政人力资源和管理资源紧缺的困境，要应对事更多、人更少、要求更高、责任更重的局面，就只有事不避难、内部挖潜，以执行力建设为切入点，涵养有令必行、有命必复的执行文化，解决实践行动不够快、执行标准不够高的问题，提升司法行政队伍抓落实的力度准度效度，才能肩负起新时代赋予的新使命，才能实现“通过高质高效的服务来保障司法办案、来间接推动实现社会的公平正义”的价值追求。
二、实践与反思
（一）培育执行文化，强根树魂
2016年起，X区院开始系统构建檢察文化体系。如，在文化长廊建设中，将“文经我手无差错，事交我办请放心”、“一分部署九分落实”等标语制版上墙；在书香文化建设中，将《把信送给加西亚》、《向解放军学习》等执行力建设书籍列为必读书目。从效果来看，该院通过持续不断的精神文化宣导，司法行政人员“马上就办、有命必复”的整体氛围正在形成。
但是，该院执行文化建设短板依旧突出。一是实践性不强。执行文化多停留在口号植入、教育灌输的层面，偏重精神塑造，忽略行为养成。二是延展性不够。单一强调意识意志因素，而对组织心理认同培育、沟通模型重塑等文化工程思考不够、着墨不多。
（二）健全综合业务管理体系，规范流程
在推行精细化管理的基础上，围绕组织流程、权责体系两个方面，整合修订原有20余项规章制度，形成了以政工、办公室工作、纪检监察、计财工作操作文件为核心的规范化管理体系。近一年半的实践证明，通过以操作文件的方式厘定权责、明确流程，确实在一定程度上减少了各个工作环节之间的摩擦，为队伍整体执行力提供了外部支持。
但是，与预期相比，问题依旧不容忽视。一是管理体系的稳定性不强，甚至出现某项管理制度出台数月就大规模修正甚至推倒重来的情况。二是工作流程繁复，导致了整个管理体系架构越来越庞大，管理记录越来越繁杂。
（三） 运用可视化管理工具，跟踪问效
2017年4月起，X区院开始推行“工作日志”制度。制度要求，在岗司法行政人员每个工作日都须将当天的工作情况及第二天工作安排详记在专用工作日志簿上。为强化跟踪问效，每半个月，工作日志由记录人的直接上级阅批，批阅人应对记录人的工作质效及思考建议做出确定性回应。从实践效果来看，该项工作推行一年多以来，领导对司法行政人员工作动态进一步掌握，上下级间有效沟通进一步增强，司法行政队伍的工作作风切实有所转变，整体工作效能提升明显。 但是，“工作日志”制度运转过程中的不足之处也表现明显。一是记录人负担感明显。记录人为了全面反映工作，往往就繁不就简，花费相当的时间精力对日志进行撰写校对。二是作用发挥不全面。部分领导同志侧重于通过工作日志对记录人的工作过程实施监督管控，而忽略了以批阅为手段，对工作日志输出的结果进行应用。
（四） 完善绩效考核机制，双向激励
2016年11月起，X区院开始着手建立含纳三类人员的绩效考核体系。在司法行政队伍绩效考核指标设计上，设置了工作能力、思想作风、工作业绩等5个一级指标，在一级指标下，设置了出勤率、宣教能力等15个二级指标；在考核结果运用上，以年为单位，依据考核结果将司法行政人员进行“优良中差”区格评价，并以考核结果为依据对被考核人员的薪酬待遇做区别化对待。
但是，从该院考核制度设计及考核机制运行情况来看，考核工作的目标更倾向于对被考核人工作情况做总体性评价，绩效考核工作到了结果告知环节就告一段落，缺失了问题整改和持续性跟踪一环，使得执行主体执行观念和执行行为难以得到针对性矫正。
三、对策建议
（一）培育先进执行文化
鲜明的、有时代感的执行文化，会从组织的角度对个体执行心理和行为进行整合，因而，要从根本上提升检察机关司法行政人员执行力，就必须要高度重视执行文化的培育。一是营造氛围。要将执行文化元素融入环境文化建设方方面面，使无形的执行文化有形化，营造崇尚执行的浓郁氛围。二是意识导入。更加注重顺畅的双向沟通、高度的執行自觉等深层文化内核培养，使有效执行、高效执行成为司法行政人员自觉的价值追求和行为准则。
（二）提升组织认同感
组织行为学研究证明，只有具有较高的价值观契合度，组织和个体才会在行为的趋向上保持一致性，进而促进和强化政策目标的实现，改善执行行为和执行效果。检察机关在该方面，要注重两个方面。一是注重培育亚文化群体。相关研究证明，以非正式群体为代表的亚文化组织能够提供更强的凝聚力和情感归属需求。因此，检察机关应当鼓励司法行政人员组织和参与读书会、文化沙龙等亚文化组织，以提升行政人员的组织认同感。二是畅通司法行政人员自我实现和提升渠道。一方面，在司法行政人员单独职务序列尚未完善之前，要打通司法行政人员内部升迁与外部交流渠道，以增强个体升职预期，另一方面，建立常规化的岗位轮换制度，以最大限度的消减琐碎的行政事务性工作给行政人员带来的职业倦怠感。
（三）优化决策形成机制
相关研究证明，如果组织中的个人对执行决策产生一定的影响，就能更好的发挥执行能动性，更加坚决的落实和执行决策方案。在司法行政队伍高学历、年轻化的背景下，要提升司法行政队伍的执行自觉，就必须满足其参与执行决策的利益诉求，因而，必须改进现有的“领导决定-交付执行”的单向决策执行模式，最大限度的保障司法行政人员参与决策制定的权利，并给予其充分的执行授权，以最大限度激发司法行政人员“检察公民”意识，增强对执行内容的心理认同，改善执行效果。
（五） 重塑执行流程
具有执行性和针对性的制度流程将大大提升执行质效，因此，必须要对司法行政工作流程进行优化再造。一方面，要强调规范性，明确重要行政事项的操作流程，并依照运行流程开展相关管理工作，提高工作的规范性和有序性；另一方面要注重流程运行的简便性，除非确有监督制衡必要，否则就要最大限度减少流程环节，以减少控制性事项对执行者的束缚，节约行政资源，提升执行效率。
（六） 推行绩效管理
必须要认识到，绩效管理并不等同于绩效考核，绩效考核只是绩效管理的一环，目的是通过绩效考核对执行主体的执行情况、执行结果、执行效果等方面的综合评价，进而促使执行主体改变或者维持执行行为，以提升检察机关管理水平和整体绩效。从当前检察管理实际来看，推动检察机关实现从绩效考核向绩效管理的转变，要着重在两方面发力，一是密切检察机关总体目标与个人考核的关系。要在精准把握检察机关总体建设目标的基础上，将司法行政人员绩效评价指标和本单位发展战略有效结合在一起，使个人考核目标与单位管理目标、整体政治目标一致起来，以促成机关整体执行力的提升。二是形成管理闭环。在考核实施后，一方面将绩效考核结果与被考核者的工资和岗位调整挂钩，实现正负激励，另一方面，根据考核结果，分析被考核者的执行能力，评估检察行政工作流程的效用，并依据分析评估结果督促被考核者改进工作，修正本单位管理和执行流程。
参考文献：
[1]陈朝宗.通过问责制与绩效考评提升政府执行力.开放潮.2006（3）.
[2]张亮.司法行政工作也要专业化、职业化.检察日报.2016年1月22日.
[3]葛建华.组织中的契合和认同：员工社会化模型.经济管理.2009（12）.
关键词 检察 行政人员 执行力
作者简介：叶卿，成都市新都区人民检察院党组成员、政治处主任，研究方向：法学理论、司法制度；谢立波，成都市新都区人民检察院政治处副主任，研究方向：刑事法、司法制度。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.075
加强司法行政队伍执行力建设，是应对司法责任制改革新形势，推动新时代检察行政工作实现高质量专业化发展的关键。2016年以来，C市X区人民检察院（以下简称X区院）从优化执行体系、涵养执行文化、强化执行能力等方面着手，对加强司法行政人员执行力建设做了积极探索。笔者现以该院的实践探索为视角，对基层检察机关司法行政队伍执行力建设问题作一简要探讨。
一、问题的提出
（一）事多人少：司法责任制改革后检察行政工作面临的突出矛盾
检察机关虽然是具有较强业务属性的法律监督机关，但司法行政事务仍然繁杂，特别是在全面从严治党、全面从严治检的新形势下，司法行政队伍承担的任务与日俱增，负有的责任也越来越重。然而，与繁重的工作任务和高标准的工作要求相比，司法行政人员比例却被刚性压缩在政法编制数的15%以内，检察系统司法行政工作“事多责任重”与“人少资源缺”的矛盾日益突出。
以X区院为例，人员分类管理改革后，该院共核定司法行政人员9人，占全院实有人数的13.2%。2017年，上级检察院设置的目标考核总分值为1000分，其中归属于司法行政条线的考核分值为350分，占比35%，以一成多的人手承担了三成多的目标考核任务，令司法行政人员疲于奔命、不堪重负。除了承担业务条线繁重的工作任务，司法行政人员还要负责地方党委政府下达的平安创建、综合治理、精准扶贫甚至是招商引资、征地拆迁等等常规或者非常规性工作，这更令本就短缺的人手捉襟见肘。
（二）执行低效：制约检察行政工作高质量开展的突出短板
与检察行政人员“事多人少”矛盾并存的是司法行政队伍“执行低效”的问题。一是对政策尺度把握不准确，执行偏差。部分司法行政人员对相关政策要求和规则程序学习不到位，执行能力出现结构性短板。如，党务工作者对《中国共产党发展党员工作细则》等工作规范不熟悉，在发展党员工作中，疏漏关键环节，致使程序倒流。二是执行速度缓慢，流程繁琐。机关管理层级过多，执行效率低下。如，一篇外宣新闻稿件从采制到发布，需要经科室负责人、政治处负责人、政治工作负责人逐级阅签，任何一个环节梗阻，都会导致工作搁置。三是执行力度不到位，浮于表面。部分司法行政工作人员得过且过，马虎应付，不能把工作做细做透，精益求精。四是执行角度不正确，效果不佳。突出表现在“唯目标论”，以考核项目分配执行资源，对考核比重高的工作项目优先执行，对打基础谋长远的工作则消极懈怠
（三）赢在执行：加强司法行政人员执行力建设的现实意义
习近平总书记强调“如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、水中月”。在司法责任制综合配套改革加速推进、检察监督职能在探索中重构的新形势下，要破解司法行政人力资源和管理资源紧缺的困境，要应对事更多、人更少、要求更高、责任更重的局面，就只有事不避难、内部挖潜，以执行力建设为切入点，涵养有令必行、有命必复的执行文化，解决实践行动不够快、执行标准不够高的问题，提升司法行政队伍抓落实的力度准度效度，才能肩负起新时代赋予的新使命，才能实现“通过高质高效的服务来保障司法办案、来间接推动实现社会的公平正义”的价值追求。
二、实践与反思
（一）培育执行文化，强根树魂
2016年起，X区院开始系统构建檢察文化体系。如，在文化长廊建设中，将“文经我手无差错，事交我办请放心”、“一分部署九分落实”等标语制版上墙；在书香文化建设中，将《把信送给加西亚》、《向解放军学习》等执行力建设书籍列为必读书目。从效果来看，该院通过持续不断的精神文化宣导，司法行政人员“马上就办、有命必复”的整体氛围正在形成。
但是，该院执行文化建设短板依旧突出。一是实践性不强。执行文化多停留在口号植入、教育灌输的层面，偏重精神塑造，忽略行为养成。二是延展性不够。单一强调意识意志因素，而对组织心理认同培育、沟通模型重塑等文化工程思考不够、着墨不多。
（二）健全综合业务管理体系，规范流程
在推行精细化管理的基础上，围绕组织流程、权责体系两个方面，整合修订原有20余项规章制度，形成了以政工、办公室工作、纪检监察、计财工作操作文件为核心的规范化管理体系。近一年半的实践证明，通过以操作文件的方式厘定权责、明确流程，确实在一定程度上减少了各个工作环节之间的摩擦，为队伍整体执行力提供了外部支持。
但是，与预期相比，问题依旧不容忽视。一是管理体系的稳定性不强，甚至出现某项管理制度出台数月就大规模修正甚至推倒重来的情况。二是工作流程繁复，导致了整个管理体系架构越来越庞大，管理记录越来越繁杂。
（三） 运用可视化管理工具，跟踪问效
2017年4月起，X区院开始推行“工作日志”制度。制度要求，在岗司法行政人员每个工作日都须将当天的工作情况及第二天工作安排详记在专用工作日志簿上。为强化跟踪问效，每半个月，工作日志由记录人的直接上级阅批，批阅人应对记录人的工作质效及思考建议做出确定性回应。从实践效果来看，该项工作推行一年多以来，领导对司法行政人员工作动态进一步掌握，上下级间有效沟通进一步增强，司法行政队伍的工作作风切实有所转变，整体工作效能提升明显。 但是，“工作日志”制度运转过程中的不足之处也表现明显。一是记录人负担感明显。记录人为了全面反映工作，往往就繁不就简，花费相当的时间精力对日志进行撰写校对。二是作用发挥不全面。部分领导同志侧重于通过工作日志对记录人的工作过程实施监督管控，而忽略了以批阅为手段，对工作日志输出的结果进行应用。
（四） 完善绩效考核机制，双向激励
2016年11月起，X区院开始着手建立含纳三类人员的绩效考核体系。在司法行政队伍绩效考核指标设计上，设置了工作能力、思想作风、工作业绩等5个一级指标，在一级指标下，设置了出勤率、宣教能力等15个二级指标；在考核结果运用上，以年为单位，依据考核结果将司法行政人员进行“优良中差”区格评价，并以考核结果为依据对被考核人员的薪酬待遇做区别化对待。
但是，从该院考核制度设计及考核机制运行情况来看，考核工作的目标更倾向于对被考核人工作情况做总体性评价，绩效考核工作到了结果告知环节就告一段落，缺失了问题整改和持续性跟踪一环，使得执行主体执行观念和执行行为难以得到针对性矫正。
三、对策建议
（一）培育先进执行文化
鲜明的、有时代感的执行文化，会从组织的角度对个体执行心理和行为进行整合，因而，要从根本上提升检察机关司法行政人员执行力，就必须要高度重视执行文化的培育。一是营造氛围。要将执行文化元素融入环境文化建设方方面面，使无形的执行文化有形化，营造崇尚执行的浓郁氛围。二是意识导入。更加注重顺畅的双向沟通、高度的執行自觉等深层文化内核培养，使有效执行、高效执行成为司法行政人员自觉的价值追求和行为准则。
（二）提升组织认同感
组织行为学研究证明，只有具有较高的价值观契合度，组织和个体才会在行为的趋向上保持一致性，进而促进和强化政策目标的实现，改善执行行为和执行效果。检察机关在该方面，要注重两个方面。一是注重培育亚文化群体。相关研究证明，以非正式群体为代表的亚文化组织能够提供更强的凝聚力和情感归属需求。因此，检察机关应当鼓励司法行政人员组织和参与读书会、文化沙龙等亚文化组织，以提升行政人员的组织认同感。二是畅通司法行政人员自我实现和提升渠道。一方面，在司法行政人员单独职务序列尚未完善之前，要打通司法行政人员内部升迁与外部交流渠道，以增强个体升职预期，另一方面，建立常规化的岗位轮换制度，以最大限度的消减琐碎的行政事务性工作给行政人员带来的职业倦怠感。
（三）优化决策形成机制
相关研究证明，如果组织中的个人对执行决策产生一定的影响，就能更好的发挥执行能动性，更加坚决的落实和执行决策方案。在司法行政队伍高学历、年轻化的背景下，要提升司法行政队伍的执行自觉，就必须满足其参与执行决策的利益诉求，因而，必须改进现有的“领导决定-交付执行”的单向决策执行模式，最大限度的保障司法行政人员参与决策制定的权利，并给予其充分的执行授权，以最大限度激发司法行政人员“检察公民”意识，增强对执行内容的心理认同，改善执行效果。
（五） 重塑执行流程
具有执行性和针对性的制度流程将大大提升执行质效，因此，必须要对司法行政工作流程进行优化再造。一方面，要强调规范性，明确重要行政事项的操作流程，并依照运行流程开展相关管理工作，提高工作的规范性和有序性；另一方面要注重流程运行的简便性，除非确有监督制衡必要，否则就要最大限度减少流程环节，以减少控制性事项对执行者的束缚，节约行政资源，提升执行效率。
（六） 推行绩效管理
必须要认识到，绩效管理并不等同于绩效考核，绩效考核只是绩效管理的一环，目的是通过绩效考核对执行主体的执行情况、执行结果、执行效果等方面的综合评价，进而促使执行主体改变或者维持执行行为，以提升检察机关管理水平和整体绩效。从当前检察管理实际来看，推动检察机关实现从绩效考核向绩效管理的转变，要着重在两方面发力，一是密切检察机关总体目标与个人考核的关系。要在精准把握检察机关总体建设目标的基础上，将司法行政人员绩效评价指标和本单位发展战略有效结合在一起，使个人考核目标与单位管理目标、整体政治目标一致起来，以促成机关整体执行力的提升。二是形成管理闭环。在考核实施后，一方面将绩效考核结果与被考核者的工资和岗位调整挂钩，实现正负激励，另一方面，根据考核结果，分析被考核者的执行能力，评估检察行政工作流程的效用，并依据分析评估结果督促被考核者改进工作，修正本单位管理和执行流程。
参考文献：
[1]陈朝宗.通过问责制与绩效考评提升政府执行力.开放潮.2006（3）.
[2]张亮.司法行政工作也要专业化、职业化.检察日报.2016年1月22日.
[3]葛建华.组织中的契合和认同：员工社会化模型.经济管理.2009（12）.