一个周六的夜晚，范钦结束加班回到家里，他在朋友圈看到一条“小道消息”：国税地税即将合二为一。那一晚，他失眠了。
　　范钦大学毕业两年，在县地税局当合同工。同事们都说，国、地税合并，一定会裁人，“临时工”首当其冲。可范钦觉得，今年地税要承担水资源税、环保税等新税种的征收任务，合并不会来得这么快吧。
　　3月17日，十三届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案，宣布将改革国税地税征管体制，把省级和省级以下国税地税机构合并。范钦心中的靴子还是落地了。这也意味着，在“分家”24年之后，国税地税将再次“联姻”。

从合作到合并

　　近些年，这两个征税机构合二为一的消息从未间断，这是因为国地税分设的征管模式付出了太高的成本。
　　李春乐同时给三家小企业当会计，他对纳税成本之高深有体会。过去很长一段时间，国地税的业务完全分开，每个月报税或者办理注册、注销手续时，李春乐都要向两个单位分别递送材料，比如缴纳增值税需要到国税局，代扣代缴个人所得税要到地税局。他所在县的国税局设在老城区，地税局则随地方政府搬到了开发区，两处相距十几公里，乘公交要40多分钟。办税大厅常常人满为患，办一次手续得排一两个小时的队。李春乐说，一项并不复杂的业务，两边跑下来却要一整天。
　　每个纳税人都对应着两个单位，递送重复的材料；相应的，税务部门的征收成本也很高。从政策宣讲、税务征收到核查账务，国税与地税的工作重合度很高，却要分别耗费人力物力，相当于同一件事要做两次。
　　王芳在市一级国税局工作了20多年，一直负责企业所得税的征收。问及国税地税分设的弊端，她给《南风窗》记者举了一个例子。按规定，部分在2002年以前创办的企业，其所得税是由地税征收的；但从2002年起，所有新设企业的所得税都要由国税负责征收。但在实际操作时，年限的分界可能是模糊的，这是因为存在着企业合并、分离、重组等特殊情况，有的新企业是2002年以后分离出来的，但其前身却是2002年前创办的老企业。一些定位模糊的企业可以趁机钻政策的空子，他们对两个税务部门分别声称自己在另一边交税，这就导致了漏征漏管。
　　在地税乡镇税务所工作的刘嘉文也深有体会。他过去曾负责增值税附加税的征收，对税源的摸底调查是颇让他头疼的工作，因为把那些不愿如实申报的小企业识别出来要花费他大量的精力。其实，哪些企业应该上缴增值税附加税，国税部门在征收增值税时已经掌握了，但因为两家不是一个单位，业务数据没有打通，地税只好把国税做过的工作再重复一遍。
　　意识到国地税分设耗费了高额征税成本，国家在2015年推出了《深化国税、地税征管体制改革方案》，加强了国地税的合作。最明显的变化是“联合办税”，大多数地区的国地税办税大厅合在了一起，同一个窗口可以办理两家的业务，这减少了纳税人两头奔波的成本。同时，随着税务系统信息化程度的加强与“放管服”改革，报税的流程已经简化，企业常规的交税手续可以在网上完成，不需要再往税务部门跑了。

近些年，这两个征税机构合二为一的消息从未间断，这是因为国地税分设的征管模式付出了太高的成本。

　　但“合作不合并”并沒有彻底解决问题。一方面，国税局与地税局是平级单位，联合办税过程中“谁主导、谁从属”的问题处理不好，很容易出现两家闹矛盾的情况，影响办税效率。另一方面，这两家税务机构仍使用独立的报税系统，纳税人交税时还是要准备两套材料分别提交。在乡镇一级，国税的税务分局与地税的中心税务所分开设立，乡村企业在办理一些手续时还是要跑两趟腿。
　　更重要的是，国地税合作没有完全解决重复劳动的问题，税务稽查就是一个例子。国税与地税都下设有稽查局，负责监督企业的纳税行为。刘嘉文说，偷税漏税的企业往往在国税、地税两边都动了手脚，但是作为地税的稽查人员，他们在查账时只关注地税的问题，即便发现企业在缴纳国税时有不法行为，也不会主动告知同级国税局，因为“两个单位各管各的，国税的问题地税不能干预”。这样一来，一次稽查就能完成的工作，国地税要各做一次。

水到渠成

　　陈世勋是县级地税局的局长，他告诉《南风窗》记者，国地税合并是水到渠成的事，现在就是最好的时机。2016年5月“营改增”全面实施之后，地税系统的主体税种营业税全部划归国税，这使得国税局的业务量激增，而人员编制却没有及时扩充，基层国税人员工作压力非常大，需要经常加班。与此同时，地税的日子也不好过。营业税取消之后，地税局只负责征管一些零散的小税种，存在的必要性下降了。随着营业税发票一并移交国税局管理，地税局“以票控税”的管理方法失效，征管难度大了很多，要“好言好语地求着纳税人办理业务”。
　　税务系统的另一个顽疾是“老龄化”，这尤其体现在一线的征收、稽查队伍中。刘嘉文所在的税务所，人员的平均年龄超过了45岁，许多50多岁的老同志仍然在一线工作；而分配到他们所的年轻人根本留不住，过不了几年就会上调到县局乃至市局。这是因为最近几年税务系统的信息化水平提高很快，许多对技术要求高的岗位都得年轻人来做，老同志学习新技术比较慢，学习的动力也不足，只好长期留在基层，做征税和稽查工作。
　　陈世勋说，不管国税还是地税，现在都面临着基层人数少、年龄大、工作繁重的困扰。他认为这次机构合并就是要解决这些问题，因为合并不仅能节约工作精力，还能挤压两套系统中重复设置的机构，把更多人力转移到征管业务上去。 　　据统计，分税制实施之前的1993年末，全国共有不到60万税务人员，这一数据在1994年国地税分设后达到了100万。可想而知，机构分设后，税务系统的人力与公务开支必然有明显的上涨。目前，中国共有80万税务人员，不少是非业务人员。各级国地税局都设有办公室、监察室、人事科等服务型科室，这些重复设置的机构其实是不小的浪费。国地税合并之后，必然会有一部分非业务人员分流到其他部门。
　　在分税制建立之初，征税、缴税都要用现金、靠人工操作，过程很不透明。那时，中央的担心是地方政府会截流税款，使得中央财力不足。中央专设国税系统，就是要越过地方政府，将税款直接征收至国库。但随着技术的升级，缴纳税款已经全部转为网上办理，税务数据一目了然，地方政府几乎没有截流国税的机会，国地税分家的必要性就大大降低了。按照王芳的理解，国地税两个系统合一后，纳税人只需要申报一次表格，交纳一次税款，计算机会根据央地分成的比例，将款项直接划入国库和地方财政。
　　也有财税专家担心，国地税合并可能会影响地方和中央“两个积极性”，尤其是地方政府征税的积极性。因为合并后的税务局主要由国家税务总局领导，地方政府的话语权相对较少，征税人员可能会“重国税、轻地税”。
　　对于这种说法，陈世勋并不认同：“之前地方政府对地税的干预不是太弱了，而是太强了。”他说，此前一些地方主政者出于政绩的需要，总要在财政数据上弄虚作假，地税部门往往不好推脱。两家合并之后，税务局更多受上级业务主管部门的领导，地方政府再想往财政数据里“注水”就难得多了，这有助于遏制“唯GDP论英雄”的趋势。
　　按照国务院机构改革方案的说法，国地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。也就是说，地方政府对税务部门仍能起到一定的领导作用。虽然税务局的人、财、物都由业务上级管理，但是局里的工作人员大都是本地人，地方政府也把税务局看作本地部门。刘嘉文说，目前两个税务部门的党建、扶贫等工作都受地方政府的領导，地税的征税指标也由地方政府决定，合并后不太可能出现地税收入锐减的情况。

等待另外一只靴子

　　上级税务部门与地方政府的领导权问题，只是国地税合并的一个看点，这场时隔24年的再“携手”还有更多值得重视的实际问题。
　　杨语在乡镇一级的国税分局上班，负责审阅报表、监控税源的工作。在得知国地税行将合并的消息后，杨语和身边的同事都有不少顾虑：“市局专门开了会，要求稳住军心，平稳过渡，但大家心里还是会犯嘀咕。”

目前两个税务部门的党建、扶贫等工作都受地方政府的领导，地税的征税指标也由地方政府决定，合并后不太可能出现地税收入锐减的情况。

　　杨语说，同事们最在乎的还是合并后的人事问题。领导层关心职务怎样分配：县里的国税局长和地税局长都是正科级，合并之后谁当新局长呢？像杨语这样的年轻人更担心晋升的空间：如果人员都不降级，短期内会有大量副职候补，年轻人想要提拔就难得多了。而年纪大一些的员工则会为可能的提前退休而焦虑，因为“退休后的待遇肯定比不上现在”。在采访中，一位国税局的工作人员还透露出对“小圈子”、“局中局”的担忧，他说地税局人多、副局长也多，合并之后的势力肯定比国税大，“老国税”们怕是会受排挤。
　　人事之外，业务能力也是税务人员要考虑的问题。拿杨语来说，入职三年，他只熟悉国税的相关业务，对地税业务所知甚少。在税务之外，这次机构改革还将基本养老保险、基本医疗保险等社会保险费，以及行政事业性收费等非税收入交由税务部门统一征收，这对一线税务人员的业务能力提出了更大的考验。
　　一线人员以老同志为主，他们学习新业务并不容易。刘嘉文就表示，自己已经过了学习的年龄，很难再静下心来看书、学知识了。看到身边有勤奋的同事早早买了国税业务的书籍，他直言压力很大。
　　陈世勋告诉《南风窗》记者，目前只是确认了两家单位的合并，大致给出了合并时间，但没有公布具体的方案，同事们有担忧的情绪可以理解。他开会时常常宽慰下属，要他们只管做好本职工作，合并后一定不会受委屈的。
　　“临时工”范钦也在等待合并方案出炉。他不知道自己还能在地税局工作多久，但他已经开始浏览招聘信息，为可能的失业做准备了。
　　他说，他是在等待另外一只靴子的落地。