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【摘 要】 目前，我国的出口产品面临着不断增多的反补贴调查，其中针对我国的国有企业和国有商业银行是否构成反补贴中公共机构的主体标准是多闪点。因此如何把握好公共机构的认定对于我国应对日益增多的反补贴调查是十分有必要的，本文就以美国对华发起的铜版纸案为例探讨反补贴调查中公共机构的认定标准。
【关键词】 反补贴 铜版纸案 公共机构 五要素分析法 国有银行
根据《补贴与反补贴措施协议》相关规定，补贴是指一成员国政府或者政府任何公共机构向产业或企业提供的财政资助，对企业收入和价格的支持。由此可以看出，《补贴与反补贴措施协议》将补贴的主体限定为政府和公共机构，其中对于何为政府的把握相对容易，但是由于WTO的任何官方文件并没有明确的对公共机构的概念进行界定，因此带来了实际贸易中的许多摩擦。由此，各成员国为了保护自身的利益，往往对我国的出口产品发起反补贴调查，其中尤其以美国为重点。因此掌握好美国商务部对公共机构的认定标准对于我国应对日后的反补贴调查是十分有必要的。
1.反補贴调查过程中“公共机构”的认定标准概述
“公共机构”一词最早出现在乌拉圭回合谈判达成的《补贴与反补贴措施协议》中，其英文的表述为“Public Body”，对于这样一个抽象的英文单词各成员国根据自己的语言则会得出各种不同的解释。在中国，在理解公共机构的含义时我们往往会偏重于“公共”的概念，是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。而美国对于公共机构则更多的称之为公共实体（Public Entity），但却也没有给公共实体一个明确的界定。美国商务部往往是根据具体案情适用不同的判断标准，主要使用的两种标准即为五要素分析法和实体股份的绝大多数所有原则，这两种方法都是极度灵活的认定标准，其适用的前提、满足的要素都没有具体的明文规定，因此美国得以将其灵活的运用于各种案例，从而将公共机构的认定服务于自身的贸易利益之下。
面对各种不同的声音，WTO专家组也在竭力为公共机构寻求一个标准的定义，专家组首先尝试在权威词典中寻找公共机构的有关解释，但是由于对词典的不同选择和各国语言文字的巨大差异，造成了解释结果的不统一，因此专家组在对公共机构的认定上往往采用先扩大解释其范围，然后再根据相关的判例或者法律依据排除出一部分可以不认定为公共机构的实体。这种过于简单的做法使得反补贴的应诉政府和企业难以进行有针对性的准备，也无法把握好政府对相关机构的控制程度究竟达到何种地步会使得该机构成为反补贴意义上的公共机构。正是由于整个WTO专家组在审查时缺乏相应的明文规定，其处理方式越来越受到美国模式的影响，倾向于赋予各国一定的自由裁量权而不是给出统一的定义，这就加大了出口产品遭遇反补贴调查的风险以及在应对反补贴过程中的诉讼难度。
2.美国对华铜版纸案的基本案情
2006年10月31日，美国新页纸业集团向美国商务部和国际贸易委员会提出申请，请求对来自中国、印度尼西亚和韩国三个国家进口的铜版纸展开反倾销和反补贴调查，这个案件既是美国首次对其所谓的“非市场经济国家”提出反补贴调查的请求，也是至中国加入WTO以后美国对我国发起的第一起反补贴调查。
随后在商务部立案调查后，选取了中国山东晨鸣纸业股份有限公司和江苏金东纸业有限公司作为中国强制调查的企业，并向中国政府和上述两家企业发放了反补贴调查问卷。在国际贸易委员会公布的初步裁定中认定中国出口的铜版纸对美国国内的相关纸业带来了实质性的损害，其从国有银行获得的大量贷款符合政府或公共机构提供的财政资助，构成了补贴。在我国政府和企业将争端提交给WTO争端解决机构之后，商务部作出了最终的裁决，认定金东纸业的补贴幅度为7.40%，山东晨鸣纸业为44.25%。
在铜版纸案件中，美国的新页纸业集团在申诉书中列举的我国对国内纸制品企业实施的补贴政策和措施涉及我国为促进造纸业发展而制定和实施的一系列补贴政策和措施。其主要包括国家重点科技革新计划基金、政策性贷款计划、所得税优惠措施、关税和增值税优惠措施等几个方面。其中的政策性贷款直接涉及到我国的国有银行在性质上的认定问题，如果将国有银行发放的贷款认定为政策性贷款，则是肯定了政府在国有银行运营中的控制地位，从而将国有银行当成反补贴中的公共机构来对待，这种认定对于我国的应对以后的其他反补贴调查是十分不利的，那么我们就需要探讨国有银行是否构成反补贴中的公共机构。
3.国有银行是否构成反补贴中的公共机构
根据美国的五要素分析法，判断一个实体是否构成公共机构的标准主要有（1）政府所有权；（2）政府在该实体董事会中占有的席位；（3）政府对该实体活动的控制；（4）该实体对政府政策或利益的追求；（5）该实体是否依法设立。正是根据这种判断方法，美国在铜版纸一案中指出，中国政府持有国有银行的大部分股权，并且在运营过程中长期占据一定的支配地位，国有银行的各项措施也围绕着政府的政策和利益展开，其构成依据五要素的分析完全符合公共机构的认定标准，因此将我国的国有银行划归为公共机构。其实除了对华的铜版纸案，在美国对韩国的动态随机存储器案件中也同样将韩国的开发银行和工业银行认定为是提供反补贴的公共机构。这种做法对于我国来说是十分不利的。
目前我国的银行划分为中央银行、商业银行和政策性银行，其中经过中国人民银行的批准，我国商业银行体系中主要有五大国有商业银行（中国工商、中国农业、中国建设、中国银行和交通银行），随着各种国有企业股份制改革的推进，国有商业银行也进行了股份制改革，在各大国有商业银行纷纷上市成功以后，我国的银行业监管机构也提出了国有股份制商业银行的概念。对于美国提出的政策性银行的主张，我国虽然在九十年代根据形式需要设立了政策性银行，但是到了20世纪初其数量已经大大减少，并且其发放的贷款也逐步从政策性贷款演变成商业贷款了。另外我国商银为企业提供的贷款并不构成反补贴意义上的财政资助，这是因为，首先，我国的国有商业银行进行了普遍的股份制改革，并陆续上市，政府的控制是有限的，银行基于市场自主经营，自贷自收，银行对企业发放的各项贷款并不直接来自于政府的委托或者指示，而是银行根据自身的贷款审批程序与企业磋商后的结果。其次，我国国有银行是在商业化的运作模式下进行管理经营的，银行业有自己的监督管理机构——银监会，并且由于引入大量的外资银行，我国国有银行的业务受到不少的冲击，在面对竞争的情况下，各国有银行主要的应对措施不是借助政府的力量，而是从自身的管理手段出发，通过提高服务水平、适时调整贷款利率等商业化措施来增强竞争力。这些都表明我国的国有银行正在朝着商业化经营运作的方向发展。尽管政府的某些政策对于银行的贷款具有一定程度的影响，但不足以认定为是公共机构的财政资助，美国方法无疑加大了反补贴的打击范围，对于那些依靠国有银行贷款维持经营的企业是不公平的。 因此，美国依据五要素分析法将我国的国有银行一律认定为反补贴中的公共机构是不妥的，这种对发达国家和发展中国家采用相同认定标准的做法也违反了WTO协议中给予发展中国家优惠待遇的原则，但是美国的这种分析认定方法却得到了许多国际组织的认可，例如国际货币基金组织虽然承认中国政府减少了对于银行管理和经营的干预，但是同时也指出，由于政府引导贷款的历史遗留问题，让银行完全基于贷款项目的可行性和风险等条件做出贷款决定仍然是一个巨大的改革上的挑戰。①所以，在今后的反补贴调查中，我国一方面要坚持自己的观点，不同意将每个案件中的国有银行都认定为公共机构，但是另一方面也要从自身做起，继续深入推进国有银行的改革措施，努力改变国际上对我国国有银行既有的认识，同时增强应诉的各项策略。
4.带给我们的反思和启示
正是由于对公共机构的认定在国际上缺乏统一的标准才使得相似的案件由于各种因素可能往往导致不同的结果，我国自从加入WTO以来应诉的许多案件都以失败而告终，这一方面与我国特殊的经济体制有关，但是也与我国应诉技巧和策略密不可分，虽然反补贴中公共机构的认定仍然处于各国自由裁量的阶段，但是我们仍可以把握好机会做出对自己有利的解释。美国虽然以五要素分析法占据大部分的主动权，但是其在不同案件中处理模式也是不尽相同的，归根究底是因为个案具有特殊性，即使是美国这种经常发起贸易战的大国也无法长久使用一种标准。找准每个案件的争议点和突破口，并且有针对性的收集有利于己方的证据是面对反补贴调查时最重要的策略。
加入世贸组织是一个机会与挑战并存的选择，就目前的形式来看，我国仍然处在忙于应对各种反倾销、反补贴和保障措施调查的阶段，一方面中国的出口产业遭到越来越多的挑战，另一方面入市后市场的开放引入大量外商也冲击了国内的相关企业，面对这种内外皆困的局面，如何从疲于应对各种调查的被动地位转变成利用WTO的各项政策措施主动发展我国市场经济成为不可回避的课题。
注释：
①See August 30 Memorandum at 52， n.248 （citing Finance and Development ， Next Steps for China ， Washington DC： International Monetary Fund ， September 2005）.
参考文献：
[1]白树强：《世界贸易组织教程》，北京大学出版社， 2009年.
[2]何海燕：《贸易安全政策与实践研究--补贴与反补贴新论》，首都经济贸易大学出版社， 2011年.
[3]龚柏华：《国有企业是否当然为补贴与反补贴协定第1.1条意义上“公共机构”辨析》，载于《国际商务研究》2010年第6期.
[4]李婧：《美国对华铜版纸反补贴案带来的思考》，载于《法制与社会》2008年第1期.
[5]叶波：《中美铜版纸案分析》，载于《世界贸易组织动态与研究》，2007年第12期.
[6]张斌，孙超：《补贴行为主体的认定，基于反补贴案例的国际比较》，载于《世界贸易组织动态与研究》，2011年1月.
作者简介：熊秋月（1988.8--），女，湖北襄阳人，硕士研究生学历，中国政法大学法律硕士在读，主要研究方向：法律。
（作者单位：中国政法大学）
【关键词】 反补贴 铜版纸案 公共机构 五要素分析法 国有银行
根据《补贴与反补贴措施协议》相关规定，补贴是指一成员国政府或者政府任何公共机构向产业或企业提供的财政资助，对企业收入和价格的支持。由此可以看出，《补贴与反补贴措施协议》将补贴的主体限定为政府和公共机构，其中对于何为政府的把握相对容易，但是由于WTO的任何官方文件并没有明确的对公共机构的概念进行界定，因此带来了实际贸易中的许多摩擦。由此，各成员国为了保护自身的利益，往往对我国的出口产品发起反补贴调查，其中尤其以美国为重点。因此掌握好美国商务部对公共机构的认定标准对于我国应对日后的反补贴调查是十分有必要的。
1.反補贴调查过程中“公共机构”的认定标准概述
“公共机构”一词最早出现在乌拉圭回合谈判达成的《补贴与反补贴措施协议》中，其英文的表述为“Public Body”，对于这样一个抽象的英文单词各成员国根据自己的语言则会得出各种不同的解释。在中国，在理解公共机构的含义时我们往往会偏重于“公共”的概念，是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。而美国对于公共机构则更多的称之为公共实体（Public Entity），但却也没有给公共实体一个明确的界定。美国商务部往往是根据具体案情适用不同的判断标准，主要使用的两种标准即为五要素分析法和实体股份的绝大多数所有原则，这两种方法都是极度灵活的认定标准，其适用的前提、满足的要素都没有具体的明文规定，因此美国得以将其灵活的运用于各种案例，从而将公共机构的认定服务于自身的贸易利益之下。
面对各种不同的声音，WTO专家组也在竭力为公共机构寻求一个标准的定义，专家组首先尝试在权威词典中寻找公共机构的有关解释，但是由于对词典的不同选择和各国语言文字的巨大差异，造成了解释结果的不统一，因此专家组在对公共机构的认定上往往采用先扩大解释其范围，然后再根据相关的判例或者法律依据排除出一部分可以不认定为公共机构的实体。这种过于简单的做法使得反补贴的应诉政府和企业难以进行有针对性的准备，也无法把握好政府对相关机构的控制程度究竟达到何种地步会使得该机构成为反补贴意义上的公共机构。正是由于整个WTO专家组在审查时缺乏相应的明文规定，其处理方式越来越受到美国模式的影响，倾向于赋予各国一定的自由裁量权而不是给出统一的定义，这就加大了出口产品遭遇反补贴调查的风险以及在应对反补贴过程中的诉讼难度。
2.美国对华铜版纸案的基本案情
2006年10月31日，美国新页纸业集团向美国商务部和国际贸易委员会提出申请，请求对来自中国、印度尼西亚和韩国三个国家进口的铜版纸展开反倾销和反补贴调查，这个案件既是美国首次对其所谓的“非市场经济国家”提出反补贴调查的请求，也是至中国加入WTO以后美国对我国发起的第一起反补贴调查。
随后在商务部立案调查后，选取了中国山东晨鸣纸业股份有限公司和江苏金东纸业有限公司作为中国强制调查的企业，并向中国政府和上述两家企业发放了反补贴调查问卷。在国际贸易委员会公布的初步裁定中认定中国出口的铜版纸对美国国内的相关纸业带来了实质性的损害，其从国有银行获得的大量贷款符合政府或公共机构提供的财政资助，构成了补贴。在我国政府和企业将争端提交给WTO争端解决机构之后，商务部作出了最终的裁决，认定金东纸业的补贴幅度为7.40%，山东晨鸣纸业为44.25%。
在铜版纸案件中，美国的新页纸业集团在申诉书中列举的我国对国内纸制品企业实施的补贴政策和措施涉及我国为促进造纸业发展而制定和实施的一系列补贴政策和措施。其主要包括国家重点科技革新计划基金、政策性贷款计划、所得税优惠措施、关税和增值税优惠措施等几个方面。其中的政策性贷款直接涉及到我国的国有银行在性质上的认定问题，如果将国有银行发放的贷款认定为政策性贷款，则是肯定了政府在国有银行运营中的控制地位，从而将国有银行当成反补贴中的公共机构来对待，这种认定对于我国的应对以后的其他反补贴调查是十分不利的，那么我们就需要探讨国有银行是否构成反补贴中的公共机构。
3.国有银行是否构成反补贴中的公共机构
根据美国的五要素分析法，判断一个实体是否构成公共机构的标准主要有（1）政府所有权；（2）政府在该实体董事会中占有的席位；（3）政府对该实体活动的控制；（4）该实体对政府政策或利益的追求；（5）该实体是否依法设立。正是根据这种判断方法，美国在铜版纸一案中指出，中国政府持有国有银行的大部分股权，并且在运营过程中长期占据一定的支配地位，国有银行的各项措施也围绕着政府的政策和利益展开，其构成依据五要素的分析完全符合公共机构的认定标准，因此将我国的国有银行划归为公共机构。其实除了对华的铜版纸案，在美国对韩国的动态随机存储器案件中也同样将韩国的开发银行和工业银行认定为是提供反补贴的公共机构。这种做法对于我国来说是十分不利的。
目前我国的银行划分为中央银行、商业银行和政策性银行，其中经过中国人民银行的批准，我国商业银行体系中主要有五大国有商业银行（中国工商、中国农业、中国建设、中国银行和交通银行），随着各种国有企业股份制改革的推进，国有商业银行也进行了股份制改革，在各大国有商业银行纷纷上市成功以后，我国的银行业监管机构也提出了国有股份制商业银行的概念。对于美国提出的政策性银行的主张，我国虽然在九十年代根据形式需要设立了政策性银行，但是到了20世纪初其数量已经大大减少，并且其发放的贷款也逐步从政策性贷款演变成商业贷款了。另外我国商银为企业提供的贷款并不构成反补贴意义上的财政资助，这是因为，首先，我国的国有商业银行进行了普遍的股份制改革，并陆续上市，政府的控制是有限的，银行基于市场自主经营，自贷自收，银行对企业发放的各项贷款并不直接来自于政府的委托或者指示，而是银行根据自身的贷款审批程序与企业磋商后的结果。其次，我国国有银行是在商业化的运作模式下进行管理经营的，银行业有自己的监督管理机构——银监会，并且由于引入大量的外资银行，我国国有银行的业务受到不少的冲击，在面对竞争的情况下，各国有银行主要的应对措施不是借助政府的力量，而是从自身的管理手段出发，通过提高服务水平、适时调整贷款利率等商业化措施来增强竞争力。这些都表明我国的国有银行正在朝着商业化经营运作的方向发展。尽管政府的某些政策对于银行的贷款具有一定程度的影响，但不足以认定为是公共机构的财政资助，美国方法无疑加大了反补贴的打击范围，对于那些依靠国有银行贷款维持经营的企业是不公平的。 因此，美国依据五要素分析法将我国的国有银行一律认定为反补贴中的公共机构是不妥的，这种对发达国家和发展中国家采用相同认定标准的做法也违反了WTO协议中给予发展中国家优惠待遇的原则，但是美国的这种分析认定方法却得到了许多国际组织的认可，例如国际货币基金组织虽然承认中国政府减少了对于银行管理和经营的干预，但是同时也指出，由于政府引导贷款的历史遗留问题，让银行完全基于贷款项目的可行性和风险等条件做出贷款决定仍然是一个巨大的改革上的挑戰。①所以，在今后的反补贴调查中，我国一方面要坚持自己的观点，不同意将每个案件中的国有银行都认定为公共机构，但是另一方面也要从自身做起，继续深入推进国有银行的改革措施，努力改变国际上对我国国有银行既有的认识，同时增强应诉的各项策略。
4.带给我们的反思和启示
正是由于对公共机构的认定在国际上缺乏统一的标准才使得相似的案件由于各种因素可能往往导致不同的结果，我国自从加入WTO以来应诉的许多案件都以失败而告终，这一方面与我国特殊的经济体制有关，但是也与我国应诉技巧和策略密不可分，虽然反补贴中公共机构的认定仍然处于各国自由裁量的阶段，但是我们仍可以把握好机会做出对自己有利的解释。美国虽然以五要素分析法占据大部分的主动权，但是其在不同案件中处理模式也是不尽相同的，归根究底是因为个案具有特殊性，即使是美国这种经常发起贸易战的大国也无法长久使用一种标准。找准每个案件的争议点和突破口，并且有针对性的收集有利于己方的证据是面对反补贴调查时最重要的策略。
加入世贸组织是一个机会与挑战并存的选择，就目前的形式来看，我国仍然处在忙于应对各种反倾销、反补贴和保障措施调查的阶段，一方面中国的出口产业遭到越来越多的挑战，另一方面入市后市场的开放引入大量外商也冲击了国内的相关企业，面对这种内外皆困的局面，如何从疲于应对各种调查的被动地位转变成利用WTO的各项政策措施主动发展我国市场经济成为不可回避的课题。
注释：
①See August 30 Memorandum at 52， n.248 （citing Finance and Development ， Next Steps for China ， Washington DC： International Monetary Fund ， September 2005）.
参考文献：
[1]白树强：《世界贸易组织教程》，北京大学出版社， 2009年.
[2]何海燕：《贸易安全政策与实践研究--补贴与反补贴新论》，首都经济贸易大学出版社， 2011年.
[3]龚柏华：《国有企业是否当然为补贴与反补贴协定第1.1条意义上“公共机构”辨析》，载于《国际商务研究》2010年第6期.
[4]李婧：《美国对华铜版纸反补贴案带来的思考》，载于《法制与社会》2008年第1期.
[5]叶波：《中美铜版纸案分析》，载于《世界贸易组织动态与研究》，2007年第12期.
[6]张斌，孙超：《补贴行为主体的认定，基于反补贴案例的国际比较》，载于《世界贸易组织动态与研究》，2011年1月.
作者简介：熊秋月（1988.8--），女，湖北襄阳人，硕士研究生学历，中国政法大学法律硕士在读，主要研究方向：法律。
（作者单位：中国政法大学）