论文部分内容阅读
摘要：公共服务是否有着更高的绩效，并不简单取决于政府供给的多寡，供给再多，若民众对其并无感知则与未曾供给并无区别，这就要求政府必须了解民众如何感知公共服务的绩效。就已有研究分析，社会资本、政府角色认知影响着民众对公共服务绩效的感知。本研究利用2015年中国综合社会调查数据作为数据源，采用分层回归方法统计检验了中国情境下个体社会资本、政府角色认知如何影响公共服务绩效的主观评价。检验结果显示，个体社会资本水平对其公共服务绩效的主观评价有显著的正向影响；政府在言论、职业与生活方面的干预程度越高，民众对公共服务绩效的主观评价就越低；在引入阶跃回归函数后，公民的受教育程度、阶层认同和年龄对公共服务绩效主观评价影响具有明显的内部差异性，民众对自我的认知越接近于社会“中间层次”，对公共服务绩效的主观评价就越低。
关键词：社会资本；政府角色认知；公共服务绩效主观评价；CGSS2015
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）15-0016-14
Do Social Capital and Government Role Cognition Affect the Subjective Evaluation of Public Service Performance？——Empirical Evidence from the Chinese General Social Survey in 2015
HUANG Liuzhao
Abstract：The higher performance of public services does not simply depend on the amount of government supply，but requires the government to understand how the public perceive the performance of public services.According to existing studies，the social capital and the cognition of government role could affect the public service performance perceived by the public.Through the Chinese General Social Survey Data in 2015，this study uses the hierarchical regression method to test how the social capital and the cognition of government role affect the public perception of public service performance in the Chinese context.The results show that a high level of social capital can effectively improve people’s subjective evaluation of public service performance.The higher the degree of government intervention in speech，career and life，the lower the subjective evaluation of public service performance.After introducing the step regression function，the three factors of education level，class identity and age have obvious internal differences in influencing the public perception of public service performance.The closer the public self-cognition is to the social“middle level”the lower their subjective evaluation of public service performance perception will be.
Key words：social capital；recognition of the role of government；perception of public service performance；Chinese General Social Survey in 2015
一、问题的提出
改革开放40多年来，中国通過市场化改革实现了经济的可持续增长，也让民众共享了改革开放的成果。这种普惠、共享的改革成果主要体现在基本公共服务的范围不断扩展、服务效能不断提升方面。从某种程度上说，中央和地方不断加大对基础教育、医疗卫生、公共交通等基本公共服务领域的“硬投入”就是民众普遍享受到的改革成果，这些投入显著提高了民众在公共服务领域的人均拥有量。然而，公共服务的改进，其目标是为了群众满意，实现为人民服务的宗旨，就此而言，公共服务提供的成功与否，其绩效的高低不单取决于政府提供的物品数量多寡，更大程度上取决于群众的认知和满意程度，即“人民群众的绩效诉求”[1]。虽然当前我国各类基本公共服务的供给从绝对量而言已经非常丰富，甚至已经赶上一些发达国家，但群众的反响却不够理想，一度出现了“政府大搞民生工程，老百姓却不买账”的尴尬局面。要改变这种窘境，就必须将民众对公共服务的心理认知（感知）纳入到公共服务绩效改进的视野，以“人民为中心”的思路来解决公共服务绩效提升、人民满意问题。 2017年中国社科院对全国38个城市的公共服务满意度进行了调查，发现厦门、珠海、大连位列公共服务满意榜前三，但北上广深等人均GDP高、公共服务领域人均投入比例高的一线城市却未能进入满意榜前十名[2]，可见，更高的公共投入并不一定带来更高的民生服务满意度[3]。同时，在其他各类公共服务满意度调查中也同样呈现出了“在客观评价中，基本公共服务力得分与GDP成正比，而在主观评价中，GDP与公共服务满意度成反比”[4]的局面。可见，政府“埋头”持续“硬投入”并不必然导致民众对公共服务的心理满足。公共服务的供给是否有效最终还得由服务接受者（人民）说了算，否则就会引发政府管理的老问题：政府拼命积极行政，而民众的获得感却非常不佳。要解决这个问题，需要弄清民众对公共服务绩效的心理感知规律，在公共服务提供过程中，遵循公共服务绩效的民众满意规律，提供人民需要的公共服务。正如习近平总书记所言，“我们要继续努力，把人民的期待变成我们的行动，把人民的希望变成生活的现实”[5]；“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”[6]。在公共服务过程中，政府要充分贯彻“人民中心”理念，将公共服务绩效与民众获得感、民众心理认同挂起钩来，进而获得人民需要、人民满意的绩效。
虽然当前的理论研究发现社会资本、政府角色认知影响民众对公共服务绩效的感知，但这种情况在中国治理情境下是如何发生的，它们的作用机制到底如何，目前还缺乏进一步的解释，尤其缺乏大样本实证数据的检验。为了弥补这种缺憾，本研究力图从CGSS2015年的调查数据入手，来实证检验社会资本与政府角色认知是如何影响我国民众的公共服务绩效感知的。
二、文献述评
民众对公共服务绩效的感知是指“公共服务绩效主观评价”抑或“主观满意度”，故而对前者的探索在很大程度上“溶解”在后者之中。从现有文献来看，针对公共服务绩效主观评价的研究主要集中在两个维度：一是公共服务绩效“主观评价”有效性论争；二是何种因素影响民众对公共服务绩效的“主观评价”。这些研究成果为本研究假设的提出奠定了基础。
（一）公共服务绩效的“主观评价”有效吗
当前的政府公共服务绩效评估主要包括客观测量和主观评价两种模式。客观测量方式侧重采用数量化指标对公共服务实际成效或完成情况进行评估，注重投入与支出、成本与效益之间的比率。世界银行对中国120个城市政府的绩效评价，主要依据经济福利、健康、教育、环境等9个指标，并将各指标得出的平均值作为衡量城市构建和谐社会的参考值[7]。马亮认为，中国为发展中国家，不应过多地考虑文化和休闲领域而应从基本公共服务均等化角度选取教育、医疗、环保、交通等维度评估具体指标的表现情况[8]。究竟采用何种客观指标来测量公共服务绩效似乎难以形成共识，而且客观指标的标准值设定亦较为主观，就此而言，采用数量化指标也未必真正确保了公共服务绩效评估的客观性和准确性。主观评价则是基于民众对公共服务质量的总体感知而进行的外部测量，如公共服务满意度等软指标评价[9]，是一种以“人民本位”“社會本位”为导向的绩效评估模式。由于政府供给公共服务的最大目标就是让民众享受更优质的公共服务，无论是衡量公共服务的充足性、均衡性还是普惠性、便利性，只有民众对公共服务的直接感知才能真实反映公共服务供给的直接效果。尽管关于主观评价与客观测量是否存在一致性的争执仍在持续，但由于公共数据的真实性、客观绩效指标选取的主观性等问题仍然存在[10]，故而，本研究认为，相比之下，公共服务绩效的主观评价模式更为有效。
（二）影响公共服务绩效主观评价的解释
人民眼中的“绩效”为何会与政府眼中的“绩效”产生偏差？何种因素影响着“人民满意”“人民幸福”的真正实现？这是值得深入探讨的问题。从现有研究来看，公共服务绩效主观评价受多重因素影响：第一，民众个体特征的影响，如个体生活水平变化、收入水平、受教育程度、社会阶层地位均影响公民对公共服务绩效的主观评价，这些影响要素塑造了个体基于先验期望与实际绩效间的绩效落差[11][12][13]。第二，公民参与抑或政治参与程度的影响，其作用机制在于公民参与通过影响地方公共服务供给决策与财政支出偏好等塑造公民对公共服务绩效的主观评价[14]。公民参与程度越高，越有利于减少公共服务供给与公众偏好之间的差距[15]，同时公民个体的政治参与能够加强公民与政府之间的“政治沟通”，进而提升辖区的公共服务绩效[16]；此外，有学者认为，财政分权与主观满意度之间存在显著正相关关系，财政透明度、财政自主性程度越高，公众的公共服务满意度也就越高[17][18]。第三，民众的政府信任与社会信任维度的影响。一方面，高水平的政府信任既可以提升民众对政府决策的认同度[19]，也可以促进民众对政府形成稳定和乐观的预期，以此降低公共决策执行过程中的交易成本，减少社会资源的浪费[20]；另一方面，社会信任与政府信任密切相关，政府信任有助于社会信任水平提高，从而促进个体之间合作、互惠以及集体行动的程度[21]。
总体来看，个体特征、政治参与程度、信任程度等多方面因素影响着公民对公共服务绩效主观评价的高低。这些研究成果构成本研究提出假设的基础。
三、理论假说
（一）“社会资本”假设
从上述讨论可知，个体特征差异、政治参与程度以及对政府和社会的信任水平等均会塑造公民对公共服务绩效的主观评价，本研究认为，应该将这些微观因子整合成一个共同的影响因子——“社会资本”。社会资本是一个多维的概念，要对其进行精准定义与测量是件非常困难的事情[22]，最早以布迪厄、科尔曼和帕特南为代表的社会学学者建立了社会资本的理论框架[23]。
布迪厄开创了从社会网络研究社会资本的先河，将社会资本定义为“个体或群体通过或多或少制度化了的相互认可的关系网络而获得资源总和”[24]。科尔曼从功能性视角提出“社会资本与其他形式资本一样也具有生产性，可以帮助行动者实现个体甚至集体行动的目标”[25]。帕特南认为社会资本“由社会信任、互惠规范和公民参与网络等要素构成，这些要素可以促进自愿合作的产生，从而显著提升集体层面的治理绩效”[26]。其中，社会信任是社会资本最关键的要素，互惠规范与公民参与网络则会通过多次重复博弈与交往联系来限制机会主义的行为并最终产生更高水平的社会信任。在帕特南等学者研究的基础上，学术界开始以“社会信任、政治参与、志愿主义、社会公平感、社会规范认知、非正式社交”等基础性指标来衡量社会资本的结构与水平[27][28][29]。 如果单个要素如政治参与、社会信任能够改善公共服务绩效主观评价，那么这种社会资本是否也能够提升民众对公共服务的主观满意度呢？研究发现，公共服务绩效水平高低实质上反映地方政府治理绩效，这种治理绩效源于地方政府自身的治理能力，且后者与社会资本密切相关。民众的社会资本水平越高，往往也认为政府更加负责任、具有更高的政府效能，且可以大大降低政府供给公共服务的成本并提高服务的质量，从而有效提升民众对公共服务绩效的主观评价[30][31]。例如，Suebvises认为，由于政府问责制度的缺失，泰国地方政府缺乏足够动力改善公共服务，而社会资本尤其是社会网络往往会增加公民参与公共事務的动机与能力，导致政府必须作出更高的回应，从而提高政府公共服务供给的有效性和精准性[32]。另外，徐兴兴基于全国10个省份的实证分析发现，农村社区社会资本（“活动参与”“社区安全感”“社区信任”）均正向影响农村居民的公共服务满意度[33]。
总体上，个体的社会资本无论是单个要素维度还是多个要素的综合维度，均积极地塑造了其对公共服务绩效的主观评价，故而，就形成了假设1 a ：个体的总体性社会资本水平对公共服务绩效主观评价具有显著的正向影响。
不少研究发现，社会资本是双向的，既可能存在积极性社会资本，也可能存在消极性社会资本，譬如一些特定群体凭借其强大的社会资本会排斥外部创新、限制个人自由甚至伤害权力弱小的群体从而加剧社会不平等，更为严重的是，一些由犯罪、恐怖主义、毒品形式构成的合作网络往往是一种“反社会的消极性社会资本”并产生危害性后果[34]。虽然个体的总体性社会资本对公共服务绩效的主观评价呈现正向效应，但是不同结构或性质的社会资本对公共服务绩效主观评价产生的影响可能存在差异，因而在假设1a基础上形成两个细化的假设——假设1 b ：个体的“积极性社会资本”水平越高，对公共服务绩效的主观评价越高；假设1 c ：个体的“消极性社会资本”对公共服务绩效主观评价具有显著的负向影响，即“消极性社会资本”会显著地削弱总体性社会资本对公共服务绩效主观评价的正向效应。
（二）“政府角色认知”假设
社会资本结构与水平如政治参与态度、对政府的信任等要素，均会塑造民众对政府在国家与社会关系中扮演何种角色、政府干预合理程度的认知，那么民众对政府角色的认知是否也会制约其对公共服务绩效的主观评价呢？陆铭等基于广西柳州市的调查数据就政府干预对企业家的主观满意度的影响进行评估发现：政府干预程度越高，企业家对政府绩效的主观评价就越低[35]。也有学者利用CGSS2013数据直接验证了“大政府”（积极政府）的倾向性越强，民众对公共服务的满意度越高这一因果机制[36]。值得说明的是，“积极政府”所指向的是民众对于政府角色的主观感知，即民众对政府干预程度的认知。具体而言，越是赞同政府应该管得越多、倾向于“积极政府”的民众，基于政府比其他服务供给者能够提供更有效、更优质的公共服务的理论预设，通常认为政府应提供更多的公共服务，故而对公共服务绩效的主观评价越高。反之，不赞同“积极政府”的民众，基于政府供给公共服务并不总是那么有效的理论假设，通常认为政府应该提供较少的公共服务，对公共服务绩效的主观评价越低。因此形成假设2 a ：民众的政府角色认知与其对公共服务绩效的主观评价有显著的负相关关系，即越是不赞同“积极政府”的民众对公共服务绩效的主观评价就越低。
个体的社会资本水平对公共服务绩效主观评价的影响，是否会随着对政府角色认知的变化而发生变化呢？一般来说，社会资本具有较高的稳定性，而政府角色认知则可能受到社会发展阶段和意识形态的塑造，也可能随着年龄、所处社会阶层、受教育程度等个体因素的变化而发生变化。Andrews和Brewer基于对美国地方政府的实证分析，进一步验证了政府管理能力增强会促进社会资本对政府公共服务绩效的积极影响，倾向于“积极政府”角色认知的民众更相信政府的管理能力和有效性，认为只有政府才是提供公共服务的最佳主体[37]。因此形成假设3 a ：政府角色认知对社会资本与公共服务绩效主观评价二者的关系具有显著的调节效应。
四、研究设计
本研究的数据来源于中国人民大学中国调查与数据中心组织的中国综合社会调查2015年数据（CGSS2015）①，2015年的调查样本覆盖中国的31个省、自治区、直辖市，数据样本10968个。根据各变量的相关测度，本研究对无效样本和存在较多缺失值的样本直接剔除，共选取8417个有效样本。虽然笔者提出了5个研究假设，但这些假设需要通过科学、系统的变量识别，找到检验方法与检验途径才能证明其真伪。
（一）被解释变量：公共服务绩效主观评价
在公共服务绩效主观评价测量方面，本研究选取了CGSS2015问卷中“综合考虑各方面，您对我国目前公共服务各个方面的总体满意度如何”这一问题，包括公共服务资源充足程度、公共服务资源分布的均衡程度、获取公共服务的便利程度和公共服务的普惠性程度4个指标。对4个指标进行主成分分析与因子分析后，提取了一个公共因子：公共服务绩效主观评价②，作为后续计算的因变量。
（二）解释变量：社会资本、政府角色认知
1.社会资本水平
由于志愿主义维度数据的缺失，在已有研究基础上选取了社会信任、政治参与、社会公平感、社会规范认知、非正式社交5个测量指标。其中“社会规范认知”涉及10个要素的评价，采用主成分分析法之后提取一个公共因子：“社会规范认知”。分析发现，社会资本5个指标构成的KMO值为0.53，不太适合主成分分析，尽管分析之后仅有两个因子特征值略大于1，但累计方差贡献率非常低，4个因子各占20%左右，故而将5个指标相加合成一个公共因子：社会资本，得分越高表示个体社会资本水平越高，如表1所示。
2.政府角色认知
测量民众对政府干预程度的认知，即是否赞同干预程度更高的“积极政府”，从言论、生育、职业/生活自由3个维度进行测量，将3个因子相加合成一个公共因子：政府角色认知（取值：3～15），得分越高表示民众越不赞同“积极政府”，即“政府角色认知”的值越高，越不认同政府更高程度的干预，如表2所示。
（三）控制变量
首先将人口与社会经济变量纳入，如性别、婚姻、政治面貌、户口、民族、年龄、受教育年限①、家庭总收入；其次是地理异质性特征，根据2015年的人均GDP进行赋值：东部=4，东北=3，中部=2，西部=1；最后是社会阶层认同，选取“您认为自己目前在哪个等级上”这一问题，1=最底层，10=最顶层，数值越高表示社会地位自评越高。各主要变量的描述性统计分析如表3所示。
五、实证结果
本研究采用常规最小二乘法（OLS）来验证相关假设，并以层次回归分析方法将自变量逐个放入，进行模型之间的对比（见表4）。为了消除交互性产生的多重共线性问题，对社会资本、政府角色认知进行对中处理，即将两个变量减去各自的样本均值后再构造交互项。在进行回归分析前，对所有的变量进行多重共线性检验，全部变量的VIF值均在1～2.07之间，VIF的总体均值等于1.30。由于單个VIF值都远小于10，平均VIF值也并不明显大于1，这表明各变量间并没有存在严重的近似多重共线性问题[38]。
（一）社会资本与政府角色认知的总体效应分析
表4回归结果显示，个体社会资本与政府角色认知均对公共服务主观评价有显著的影响。第一，模型1中只放入了控制变量，年龄与阶层认同均对民众的公共服务感知绩效有显著的正向影响。受教育程度对公共服务绩效主观评价有显著的负向作用。第二，对比模型1，模型2加入了社会资本后，R2得到大幅增强，模型的解释力达到4.9%，F值也达到最高且在0.01水平上显著，个体社会资本与公共服务绩效主观评价呈显著的正相关（假设1a成立），且除了受教育程度和阶层认同与公共服务绩效主观评价呈显著相关之外，拥有非农业户口的民众比拥有农业户口的民众对政府提供的公共服务绩效更为满意（p<0.01）。第三，模型3加入了政府角色认知，R2的值继续提高到5.48%，模型3解释力提高，政府角色认知与公共服务绩效主观评价有显著的负相关关系（p<0.01），当民众越不赞同“积极政府”，对公共服务绩效的主观评价就越低（假设2a成立）。非农业户口、受教育程度、阶层认同依然与民众的公共服务绩效感知水平有显著的相关关系。第四，模型4是全模型，加入了政府角色认知与社会资本的交互项，但并无明显的调节效应（假设3a不成立）。从4个模型来看，模型3与模型4的解释效果相同（R2相同，均为0.548），但模型3的解释力最强且为最简约模型。
（二）社会资本与政府角色认知的分效应分析
表5的回归结果显示，第一，民众越是不认同政府对言论、职业与生活的干预，对公共服务绩效的主观评价就越高，而生育干预对主观感知绩效的影响并不显著且系数为正，可能的原因在于，随着受教育水平提高和生活水平变化，民众可能更加认同生育干预政策的合理性。此外，模型6加入社会资本与言论、生育、职业与生活3个变量的交互项，发现社会资本与公共服务绩效感知呈显著的正相关，但是3个交互项均无显著的调节作用。第二，为了进一步检验社会资本内部各个维度的影响差异，模型7将5个维度分别进行回归，结果发现，社会信任、社会公平、政治参与、社会规范认知4个维度与民众的公共服务绩效感知呈现显著的正相关，但是非正式社交与民众的公共服务绩效感知却呈现明显的负相关（假设1b、假设1c均成立）。可见非正式社交对于公共服务绩效主观评价的影响是复杂的，非正式社交活动越频繁，越容易形成一种消极社会资本而阻碍集体行动，即“小圈子”文化越是盛行的地方，越容易对外部产生排斥文化，这使得政府不得不付出更高的成本进行政策供给、花费更多资源满足地区公共服务供给[39]。故而，非正式社交减弱了社会资本对公共服务绩效主观评价的正向影响，当5个因子分别进行回归时，R2达到最大值，即模型7的解释力度达到7.39%。总体而言，“消极性社会资本”会减弱部分社会资本对公共服务绩效主观评价的提升作用，但是由于存在强大的“积极性社会资本”，能够抵消部分“消极性社会资本”的作用，使得个体社会资本对公共服务绩效主观评价仍然有显著的正向预测作用。
（三）受教育水平、年龄和阶层认同的分效应分析
从零模型（模型1）到全模型均可看到受教育程度、年龄、阶层认同3个变量与公共服务绩效主观评价呈显著的相关关系。引入阶跃函数回归方法后，识别受教育程度、年龄①与阶层认同对公共服务绩效主观评价影响的内部差异性（如表6所示）。第一，阶层认同对公共服务绩效感知的影响具有分段效应。当民众认为自己处于“中间阶层”（阶层5～7）时对公共服务绩效评价越高（p<0.01），而其他阶层等级（除了最顶层）对公共服务绩效感知并无显著影响，当民众认为自己处于较低的社会层次时，越不满意政府供给的公共服务。然而，家庭经济收入水平高低对民众的公共服务绩效感知并无显著性影响②，这说明社会阶层“中产”与收入“中产”有明显的差异，社会地位自评上的“中间阶层”不仅包含“收入中产”，而且可能涵盖政治与社会地位等方面的中间水平。第二，民众受教育程度越高，对政府公共服务绩效感知水平越低（p< 0.01）。第三，年龄效应则集中于18～40岁之间，即“中青年”民众对公共服务更不满意，尤其是处于29～40岁之间的中青年群体，相对于“老年参考组”来说，年龄越小对公共服务绩效的主观评价就越低。
六、稳健性检验
基于结果的可靠性考虑，本研究采用了多种方法进行回归诊断。第一，在进行常规OLS线性回归前进行多重共线性诊断，如前文所述，并不存在严重的近似多重共线性问题。第二，通过异方差检验，并没有显著的异方差性①，在大样本条件下确保了符合线性回归的独立同分布、正态分布、同方差性假定。第三，对模型之间的R2增量执行F检验，纳入交互项模型4的△R2不显著，模型2与模型3均显著，并且加入社会资本、政府角色认知两个变量之后，总体上R2的解释力更大、模型拟合更优，如表4所示。第四，由于在CGSS问卷中除了本研究选取民众对公共服务满意度总体评价作为因变量，还有研究选用另外两个更为微观具体的满意度测评作为因变量[40]，一个是质量感知维度，问卷选项为“您对政府提供的各项公共服务满意度如何：对公共教育、医疗卫生、住房保障、社会管理等9项”从0到100进行打分；另一个是政府能力感知，问卷选项为“对政府各项工作表现是否满意：为患者提供医疗服务、为老人提供适当的生活保障、提供优质的基础教育等9项”从1到5进行打分（1=非常满意，5=非常不满意）。本研究选取政府能力感知变量②对因变量进行替换，采用Logistic回归方法验证民众对于宏观与微观维度上的公共服务绩效感知是否具有一致性。
表7中序次Logistic回归结果显示，社会资本與政府角色认知两个解释变量依然在0.01水平上显著，二者间交互项的调节效应不明显，通过比较AIC/BIC和似然比检验，模型3_11为最优模型，与表4的OLS回归中模型3的结果一致。此外，除了受教育程度、年龄、户口、阶层认同与公共服务绩效感知有显著相关关系之外，家庭经济收入和所处经济区域与被解释变量呈现显著的负相关关系（表4的OLS回归中，家庭经济收入仅在0.1水平上显著，个体所处经济区域没有呈现显著的相关性），即家庭经济收入越高、越处于经济发达地区，对政府供给的公共服务越不满意。表7中两个变量的优势比均小于1且在0.01水平上显著，原因在于序次Logic模型的约束性相对于OLS回归更不强，前者并没有假设各类别之间是等距的，而OLS回归通常假定因变量各类别间的等距是相同的[41]，所以会产生仅此两个变量的结果差异。总体上，无论是从模型解释力、嵌套模型间的模型拟合优度，还是从主要解释变量对被解释变量的显著性水平来看，在两种回归模型中均得到一致的结果：假设1a、假设1b、假设1c与假设2a均成立，而假设3a不成立。这说明民众对公共服务绩效感知的态度测度在CGSS问卷中具有一致性和有效性，本研究选取的问卷中因变量测度具有较高的内容效度。
七、结论与讨论
本研究基于CGSS2015年数据，分析公共服务绩效主观评价的决定因素，研究发现：第一，个体社会资本对公共服务绩效主观评价有显著的正向影响，并且对公共服务绩效主观评价的提升效益远高于其他因素。第二，社会资本的多个维度，即“社会信任、政治参与、社会公平感、社会规范认知”共同构成的“积极性社会资本”均显著提升了公共服务绩效主观评价，而“非正式社交”所形成的“消极性社会资本”与公共服务绩效主观感知呈显著负相关。第三，政府角色认知对公共服务绩效主观评价有显著的负向影响，在某种程度上，政府减少对“私领域”的直接干预能够有效提升公民对公共服务绩效的主观评价，但可能由于民众对政府的生育干预政策关注度较低，导致生育干预程度的倾向性与公共服务绩效感知并无显著的负相关。第四，引入阶跃函数方法后发现，自我认知处于“中产阶层”的民众对公共服务绩效的主观评价最高；受教育程度越高的民众对公共服务绩效的主观评价越低；年龄越大的民众对公共服务绩效的主观满意度越高，分群样本检验后发现处于29～40岁之间的中青年群体对公共服务绩效的主观评价最低，即政府公共服务提供的“供需矛盾”更易出现在中间层次。
本研究的实证检验揭示：社会资本、政府角色认知是公共服务绩效主观评价的有效预测变量。党的十九大报告提出“要建设人民满意的服务型政府”，这就要求各级政府在供给公共服务的过程中必须秉持“民之所望，施政所向”理念。
首先，要提供“人民满意”的公共服务，必须不断培育良性社会资本，加强社会“软投入”。一方面，通过完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理体系，提升民众参与公共事务的兴趣，培育和发展城乡社区社会组织，拓展公共活动空间，加强民众与政府的有效沟通、有效连接，以此提高民众对政府、社会的信任水平。另一方面，要切实推动政府职能从“管制型”过渡为“服务型”、从“全能型”发展为“有限型”，不仅让市场在资源配置中起决定性作用，更让社会力量在公共服务供给中更好地发挥基础性作用，不断鼓励、支持、培育社会服务类组织的发展，使之成为政府提供公共服务的“帮助之手”，同时逐渐减少“看得见的手”对个体“私领域”的直接干预，不断推动自治、共治、德治、法治为一体的基层社会治理模式，让良性社会资本更好地发挥治理作用。
其次，国家应该加大对社会“中间阶层”的关注，尤其是处于29至40岁之间受过高等教育的“80后”“90后”一代，这些中青年群体可能不再满足于“物质提高式”公共服务而进一步追求“非物质性式”的个性化、精细化服务。近年来，国内各城市之间的“抢人大战”愈演愈烈，相比“抢人”，更应将注意力放在如何“留人”上，确保中青年人才既“进得来”也“留得住”，这就跟一个城市公共服务绩效水平有密切的关联，要求政府在进行地区性公共服务建设时更应注重“中间需求”，既让这些承担社会压力最多的青年人才感受到城市公共服务供给的“温度”与“风度”，也让高效化、个性化、精细化的公共服务成为城市吸引人才的“风向标”与“稳定器”，进而提高“中间阶层”对公共服务绩效的主观评价。 最后，值得说明的是，由于社会资本测量的复杂性和多维度，本研究无法宣称所选取的社会信任、非正式社交等5个维度完全展现了个体社会资本的存量与结构，CGSS2015调查数据也并无民众参加志愿组织、公益活动的态度和事实测量，故而忽略了志愿主义维度，可能会导致本研究结果有所偏差。另外，由于CGSS共涵盖2003年至2015年的数据，其中仅2013年与2015年涉及受访者对公共服务绩效的主观评价，而2013年缺乏对个体社会资本的测量，所以本研究并没有对多年的样本数据进行合并与追踪，这也是未来研究需要进一步完善之处。
参考文献：
[1]尚虎平.政府绩效评估中“结果导向”的操作性偏误与矫治[J].政治学研究，2015，（3）.
[2]钟君，等.公共服务蓝皮书：中国城市基本公共服务力评价（2017）[M].北京：社科文献出版社，2017：15.
[3]王伟同，汤雨萌，魏胜广.基于民生满意度视角的基本公共服务绩效评价——来自中国家庭动态跟踪调查数据的分析[J].地方财政研究，2016，（3）.
[4]尚虎平，陈星宇.人民满意、人民幸福与公共服务绩效的和谐图景——一个“宜居重庆”的脚本分析[J].行政论坛，2012，（1）.
[5]习近平主席发表2015年新年贺词[EB/OL]. http：//zqb.cyol.com/html/2015-01/01/nw.D11000 0zgqnb_20150101_2-01.htm，2014-12-31.
[6]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[EB/OL]. http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2016-05/10/c_128972667.htm，2016-01-18.
[7]The World Bank.Governance，investment climate， andharmonioussociety：competitivenessenhancements for 120 cities in China[M].Beijing： China Financial&Economic Publishing House， 2006：455.
[8]马亮.公共服务绩效与公民幸福感：中国地级市的实证研究[J].中国行政管理，2013，（2）.
[9]曾莉.公共服务绩效主客观评价的一致性论争：来自不同的声音[J].东南学术，2013，（1）.
[10]倪星，李佳源.政府绩效的公众主观评价模式：有效，抑或无效？——关于公众主观评价效度争议的述评[J].中国人民大学学报，2010，（4）.
[11][40]陈世香，谢秋山.居民个体生活水平变化与地方公共服务满意度[J].中国人口科学，2014，（1）.
[12]陈新宇，裴志军.居民收入、受教育程度对政府公共服务供给满意度的影响——基于2012年中国家庭追踪调查的实证分析[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2016，（4）.
[13][36]姬生翔，姜流.社会地位、政府角色认知与公共服务满意度——基于CGSS2013的结构方程分析[J].软科学，2017，（1）.
[14]官永彬.公众参与对民生类公共服务满意度影响的理论分析[J].重庆师范大学学报（社会科学版），2014，（6）.
[15]赵永亮，赵德余.分权体制下的民主参与、政府响应程度和公共品供需偏差[J].经济社会体制比较，2012，（2）.
[16]郑建君.政治参与、政治沟通对公共服务满意度影响机制的性别差异——基于6159份中国公民调查数据的实证分析[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2017，（5）.
[17]李敬涛，陈志斌.财政透明、晋升激励与公共服务满意度——基于中国市级面板数据的经验证据[J].现代财经（天津财经大学学报），2015，（7）.
[18]高琳.分权与民生：财政自主权影响公共服务满意度的经验研究[J].经济研究，2012，（7）.
[19]Grimes， M. Consent， political trust and compliance： rejoinder to kaina’s remarks on‘organizing consent’[j]. European Journal of Political Research， 2010，（4）.
[20]Hudson， J. Institutional trust and subjective well- being across the EU[J]. Kyklos， 2010，（1）.
[21]Schyns， P. & C. Koop. Political distrust and social capital in Europe and the USA[J]. Social Indicators Research， 2010，（1）.
[22]Portes， A. Social capital： its origins and applications in modern sociology[J]. Annual Review of Sociology， 1998，（1）.
[23]Schmid， A. Social capital： critical perspectives[J]. Journal of Economic Issues， 2002，（3）.
[24]周紅云.社会资本：布迪厄、科尔曼和帕特南的比较[J].经济社会体制比较，2003，（4） [25][美]科尔曼.社会理论的基础[M].邓方，译.北京：社会科学文献出版社，1999：351-357.
[26][美]帕特南.使民主运转起来：现代意大利的公民传统[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001：196-207.
[27][美]帕特南.独立打保龄：美国社区的衰落与复兴[M].刘波，等，译.北京：北京大学出版社，2011：121.
[28]Andrews， R. Exploring the impact of communi- ty and organizational social capital on government performance： evidence from England[J]. Political Research Quarterly， 2011，（4）.
[29]黄荣贵，桂勇.集体性社会资本对社区参与的影响——基于多层次数据的分析[J].社会，2011，（6）.
[30]Rice， T. W. Social capital and government performance in Iowa communities[J]. Journal of Urban Affairs， 2010，（3）.
[31]Fukuyama， F. Social capital， civil society and development[J]. Third World Quarterly， 2001，（1）.
[32]Suebvises， P. Social capital， citizen participation in public administration， and public sector performance in Thailand[J]. Word Development， 2018， 109（1）.
[33]徐兴兴.民主参与、社会资本与农村公共服务供给满意度——基于全国10省95县（市、区）数据的实证分析[J].四川行政学院学报，2017，（2）.
[34]Adhikari， K. P. & P. Goldey. Social capital and its“downside”： the impact on sustainability of induced community-based organizations in Nepal[J]. World Development， 2010，（2）.
[35]陆铭，王亦琳，潘慧，杨真真.政府干预与企业家满意度——以广西柳州为例的实证研究[J].管理世界，2008，（7）.
[37][39]Andrews， R. & G. Brewer. A. Social capital， management capacity and public service performance[J]. Public Management Review， 2013，（1）.
[38]谢宇.回归分析（第2版）[M].北京：社会科学文献出版社，2013：190-191.
[41][美]唐启明.量化数据分析：通过社会研究检验想法[M].北京：社会科学文献出版社，2018：158-159.
责任编辑：赵春燕
基金项目：2018年教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”（18JZD047）；2017年教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“政府向社会组织购买服务模式的创新研究”（17JZD029）。
作者单位：黄六招，广西大学公共管理学院；广西南宁530022；Email：1837656569@qq.com。
①CGSS2015是中国国家调查数据库官网公布的最新数据，截至2019年7月25日，官网并未公布2015年之后的数据。
②公共服务绩效主观评价4个指标的总体KMO值等于0.83，第一个因子的特征根值远大于1，等于2.99，并解释了累积75%的方差，而后几个因子的解释贡献率较低，由此提取一个公共因子。
①受教育年限的转换方法为：没有受过任何教育=0，私塾、扫盲班=3，小学=6，初中=9，职高、普高、中专、大专=12，大学专科=14，大学本科=16，研究生及以上=19。
①将年龄进行初次的重新编码，用2015年减去出生年，得数即为被调查对象年龄，根据常用年龄分组划分法，将18～28岁=6、29～40岁=5、41～48岁=4、49～55岁=3、56～65岁=2、66～94岁=1。
②对家庭经济收入总体情况重新进行赋值，200～10000=1，10001～20000=2，20001～40800=3，40801～74921=4，74922～100000=5，100001～150000=6，150001～250000=6，250001～500000=7，500001～1000000=8，1000001～5000001=9，≥5000001=10，分别对应民眾社会地位自评的1到10等级，5～7级属于中产阶层，但经济收入“中产”对民众的公共服务绩效感知没有显著影响。
①异方差检验：其中chi2（1） = 1.22，Prob > chi2= 0.2685。
②政府能力感知（取值范围：9～45），对评分进行重新反向编码：9～18=1、19～27=2、28～37=3、38～45=4，编码的值越大，表示满意度越高。
关键词：社会资本；政府角色认知；公共服务绩效主观评价；CGSS2015
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）15-0016-14
Do Social Capital and Government Role Cognition Affect the Subjective Evaluation of Public Service Performance？——Empirical Evidence from the Chinese General Social Survey in 2015
HUANG Liuzhao
Abstract：The higher performance of public services does not simply depend on the amount of government supply，but requires the government to understand how the public perceive the performance of public services.According to existing studies，the social capital and the cognition of government role could affect the public service performance perceived by the public.Through the Chinese General Social Survey Data in 2015，this study uses the hierarchical regression method to test how the social capital and the cognition of government role affect the public perception of public service performance in the Chinese context.The results show that a high level of social capital can effectively improve people’s subjective evaluation of public service performance.The higher the degree of government intervention in speech，career and life，the lower the subjective evaluation of public service performance.After introducing the step regression function，the three factors of education level，class identity and age have obvious internal differences in influencing the public perception of public service performance.The closer the public self-cognition is to the social“middle level”the lower their subjective evaluation of public service performance perception will be.
Key words：social capital；recognition of the role of government；perception of public service performance；Chinese General Social Survey in 2015
一、问题的提出
改革开放40多年来，中国通過市场化改革实现了经济的可持续增长，也让民众共享了改革开放的成果。这种普惠、共享的改革成果主要体现在基本公共服务的范围不断扩展、服务效能不断提升方面。从某种程度上说，中央和地方不断加大对基础教育、医疗卫生、公共交通等基本公共服务领域的“硬投入”就是民众普遍享受到的改革成果，这些投入显著提高了民众在公共服务领域的人均拥有量。然而，公共服务的改进，其目标是为了群众满意，实现为人民服务的宗旨，就此而言，公共服务提供的成功与否，其绩效的高低不单取决于政府提供的物品数量多寡，更大程度上取决于群众的认知和满意程度，即“人民群众的绩效诉求”[1]。虽然当前我国各类基本公共服务的供给从绝对量而言已经非常丰富，甚至已经赶上一些发达国家，但群众的反响却不够理想，一度出现了“政府大搞民生工程，老百姓却不买账”的尴尬局面。要改变这种窘境，就必须将民众对公共服务的心理认知（感知）纳入到公共服务绩效改进的视野，以“人民为中心”的思路来解决公共服务绩效提升、人民满意问题。 2017年中国社科院对全国38个城市的公共服务满意度进行了调查，发现厦门、珠海、大连位列公共服务满意榜前三，但北上广深等人均GDP高、公共服务领域人均投入比例高的一线城市却未能进入满意榜前十名[2]，可见，更高的公共投入并不一定带来更高的民生服务满意度[3]。同时，在其他各类公共服务满意度调查中也同样呈现出了“在客观评价中，基本公共服务力得分与GDP成正比，而在主观评价中，GDP与公共服务满意度成反比”[4]的局面。可见，政府“埋头”持续“硬投入”并不必然导致民众对公共服务的心理满足。公共服务的供给是否有效最终还得由服务接受者（人民）说了算，否则就会引发政府管理的老问题：政府拼命积极行政，而民众的获得感却非常不佳。要解决这个问题，需要弄清民众对公共服务绩效的心理感知规律，在公共服务提供过程中，遵循公共服务绩效的民众满意规律，提供人民需要的公共服务。正如习近平总书记所言，“我们要继续努力，把人民的期待变成我们的行动，把人民的希望变成生活的现实”[5]；“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”[6]。在公共服务过程中，政府要充分贯彻“人民中心”理念，将公共服务绩效与民众获得感、民众心理认同挂起钩来，进而获得人民需要、人民满意的绩效。
虽然当前的理论研究发现社会资本、政府角色认知影响民众对公共服务绩效的感知，但这种情况在中国治理情境下是如何发生的，它们的作用机制到底如何，目前还缺乏进一步的解释，尤其缺乏大样本实证数据的检验。为了弥补这种缺憾，本研究力图从CGSS2015年的调查数据入手，来实证检验社会资本与政府角色认知是如何影响我国民众的公共服务绩效感知的。
二、文献述评
民众对公共服务绩效的感知是指“公共服务绩效主观评价”抑或“主观满意度”，故而对前者的探索在很大程度上“溶解”在后者之中。从现有文献来看，针对公共服务绩效主观评价的研究主要集中在两个维度：一是公共服务绩效“主观评价”有效性论争；二是何种因素影响民众对公共服务绩效的“主观评价”。这些研究成果为本研究假设的提出奠定了基础。
（一）公共服务绩效的“主观评价”有效吗
当前的政府公共服务绩效评估主要包括客观测量和主观评价两种模式。客观测量方式侧重采用数量化指标对公共服务实际成效或完成情况进行评估，注重投入与支出、成本与效益之间的比率。世界银行对中国120个城市政府的绩效评价，主要依据经济福利、健康、教育、环境等9个指标，并将各指标得出的平均值作为衡量城市构建和谐社会的参考值[7]。马亮认为，中国为发展中国家，不应过多地考虑文化和休闲领域而应从基本公共服务均等化角度选取教育、医疗、环保、交通等维度评估具体指标的表现情况[8]。究竟采用何种客观指标来测量公共服务绩效似乎难以形成共识，而且客观指标的标准值设定亦较为主观，就此而言，采用数量化指标也未必真正确保了公共服务绩效评估的客观性和准确性。主观评价则是基于民众对公共服务质量的总体感知而进行的外部测量，如公共服务满意度等软指标评价[9]，是一种以“人民本位”“社會本位”为导向的绩效评估模式。由于政府供给公共服务的最大目标就是让民众享受更优质的公共服务，无论是衡量公共服务的充足性、均衡性还是普惠性、便利性，只有民众对公共服务的直接感知才能真实反映公共服务供给的直接效果。尽管关于主观评价与客观测量是否存在一致性的争执仍在持续，但由于公共数据的真实性、客观绩效指标选取的主观性等问题仍然存在[10]，故而，本研究认为，相比之下，公共服务绩效的主观评价模式更为有效。
（二）影响公共服务绩效主观评价的解释
人民眼中的“绩效”为何会与政府眼中的“绩效”产生偏差？何种因素影响着“人民满意”“人民幸福”的真正实现？这是值得深入探讨的问题。从现有研究来看，公共服务绩效主观评价受多重因素影响：第一，民众个体特征的影响，如个体生活水平变化、收入水平、受教育程度、社会阶层地位均影响公民对公共服务绩效的主观评价，这些影响要素塑造了个体基于先验期望与实际绩效间的绩效落差[11][12][13]。第二，公民参与抑或政治参与程度的影响，其作用机制在于公民参与通过影响地方公共服务供给决策与财政支出偏好等塑造公民对公共服务绩效的主观评价[14]。公民参与程度越高，越有利于减少公共服务供给与公众偏好之间的差距[15]，同时公民个体的政治参与能够加强公民与政府之间的“政治沟通”，进而提升辖区的公共服务绩效[16]；此外，有学者认为，财政分权与主观满意度之间存在显著正相关关系，财政透明度、财政自主性程度越高，公众的公共服务满意度也就越高[17][18]。第三，民众的政府信任与社会信任维度的影响。一方面，高水平的政府信任既可以提升民众对政府决策的认同度[19]，也可以促进民众对政府形成稳定和乐观的预期，以此降低公共决策执行过程中的交易成本，减少社会资源的浪费[20]；另一方面，社会信任与政府信任密切相关，政府信任有助于社会信任水平提高，从而促进个体之间合作、互惠以及集体行动的程度[21]。
总体来看，个体特征、政治参与程度、信任程度等多方面因素影响着公民对公共服务绩效主观评价的高低。这些研究成果构成本研究提出假设的基础。
三、理论假说
（一）“社会资本”假设
从上述讨论可知，个体特征差异、政治参与程度以及对政府和社会的信任水平等均会塑造公民对公共服务绩效的主观评价，本研究认为，应该将这些微观因子整合成一个共同的影响因子——“社会资本”。社会资本是一个多维的概念，要对其进行精准定义与测量是件非常困难的事情[22]，最早以布迪厄、科尔曼和帕特南为代表的社会学学者建立了社会资本的理论框架[23]。
布迪厄开创了从社会网络研究社会资本的先河，将社会资本定义为“个体或群体通过或多或少制度化了的相互认可的关系网络而获得资源总和”[24]。科尔曼从功能性视角提出“社会资本与其他形式资本一样也具有生产性，可以帮助行动者实现个体甚至集体行动的目标”[25]。帕特南认为社会资本“由社会信任、互惠规范和公民参与网络等要素构成，这些要素可以促进自愿合作的产生，从而显著提升集体层面的治理绩效”[26]。其中，社会信任是社会资本最关键的要素，互惠规范与公民参与网络则会通过多次重复博弈与交往联系来限制机会主义的行为并最终产生更高水平的社会信任。在帕特南等学者研究的基础上，学术界开始以“社会信任、政治参与、志愿主义、社会公平感、社会规范认知、非正式社交”等基础性指标来衡量社会资本的结构与水平[27][28][29]。 如果单个要素如政治参与、社会信任能够改善公共服务绩效主观评价，那么这种社会资本是否也能够提升民众对公共服务的主观满意度呢？研究发现，公共服务绩效水平高低实质上反映地方政府治理绩效，这种治理绩效源于地方政府自身的治理能力，且后者与社会资本密切相关。民众的社会资本水平越高，往往也认为政府更加负责任、具有更高的政府效能，且可以大大降低政府供给公共服务的成本并提高服务的质量，从而有效提升民众对公共服务绩效的主观评价[30][31]。例如，Suebvises认为，由于政府问责制度的缺失，泰国地方政府缺乏足够动力改善公共服务，而社会资本尤其是社会网络往往会增加公民参与公共事務的动机与能力，导致政府必须作出更高的回应，从而提高政府公共服务供给的有效性和精准性[32]。另外，徐兴兴基于全国10个省份的实证分析发现，农村社区社会资本（“活动参与”“社区安全感”“社区信任”）均正向影响农村居民的公共服务满意度[33]。
总体上，个体的社会资本无论是单个要素维度还是多个要素的综合维度，均积极地塑造了其对公共服务绩效的主观评价，故而，就形成了假设1 a ：个体的总体性社会资本水平对公共服务绩效主观评价具有显著的正向影响。
不少研究发现，社会资本是双向的，既可能存在积极性社会资本，也可能存在消极性社会资本，譬如一些特定群体凭借其强大的社会资本会排斥外部创新、限制个人自由甚至伤害权力弱小的群体从而加剧社会不平等，更为严重的是，一些由犯罪、恐怖主义、毒品形式构成的合作网络往往是一种“反社会的消极性社会资本”并产生危害性后果[34]。虽然个体的总体性社会资本对公共服务绩效的主观评价呈现正向效应，但是不同结构或性质的社会资本对公共服务绩效主观评价产生的影响可能存在差异，因而在假设1a基础上形成两个细化的假设——假设1 b ：个体的“积极性社会资本”水平越高，对公共服务绩效的主观评价越高；假设1 c ：个体的“消极性社会资本”对公共服务绩效主观评价具有显著的负向影响，即“消极性社会资本”会显著地削弱总体性社会资本对公共服务绩效主观评价的正向效应。
（二）“政府角色认知”假设
社会资本结构与水平如政治参与态度、对政府的信任等要素，均会塑造民众对政府在国家与社会关系中扮演何种角色、政府干预合理程度的认知，那么民众对政府角色的认知是否也会制约其对公共服务绩效的主观评价呢？陆铭等基于广西柳州市的调查数据就政府干预对企业家的主观满意度的影响进行评估发现：政府干预程度越高，企业家对政府绩效的主观评价就越低[35]。也有学者利用CGSS2013数据直接验证了“大政府”（积极政府）的倾向性越强，民众对公共服务的满意度越高这一因果机制[36]。值得说明的是，“积极政府”所指向的是民众对于政府角色的主观感知，即民众对政府干预程度的认知。具体而言，越是赞同政府应该管得越多、倾向于“积极政府”的民众，基于政府比其他服务供给者能够提供更有效、更优质的公共服务的理论预设，通常认为政府应提供更多的公共服务，故而对公共服务绩效的主观评价越高。反之，不赞同“积极政府”的民众，基于政府供给公共服务并不总是那么有效的理论假设，通常认为政府应该提供较少的公共服务，对公共服务绩效的主观评价越低。因此形成假设2 a ：民众的政府角色认知与其对公共服务绩效的主观评价有显著的负相关关系，即越是不赞同“积极政府”的民众对公共服务绩效的主观评价就越低。
个体的社会资本水平对公共服务绩效主观评价的影响，是否会随着对政府角色认知的变化而发生变化呢？一般来说，社会资本具有较高的稳定性，而政府角色认知则可能受到社会发展阶段和意识形态的塑造，也可能随着年龄、所处社会阶层、受教育程度等个体因素的变化而发生变化。Andrews和Brewer基于对美国地方政府的实证分析，进一步验证了政府管理能力增强会促进社会资本对政府公共服务绩效的积极影响，倾向于“积极政府”角色认知的民众更相信政府的管理能力和有效性，认为只有政府才是提供公共服务的最佳主体[37]。因此形成假设3 a ：政府角色认知对社会资本与公共服务绩效主观评价二者的关系具有显著的调节效应。
四、研究设计
本研究的数据来源于中国人民大学中国调查与数据中心组织的中国综合社会调查2015年数据（CGSS2015）①，2015年的调查样本覆盖中国的31个省、自治区、直辖市，数据样本10968个。根据各变量的相关测度，本研究对无效样本和存在较多缺失值的样本直接剔除，共选取8417个有效样本。虽然笔者提出了5个研究假设，但这些假设需要通过科学、系统的变量识别，找到检验方法与检验途径才能证明其真伪。
（一）被解释变量：公共服务绩效主观评价
在公共服务绩效主观评价测量方面，本研究选取了CGSS2015问卷中“综合考虑各方面，您对我国目前公共服务各个方面的总体满意度如何”这一问题，包括公共服务资源充足程度、公共服务资源分布的均衡程度、获取公共服务的便利程度和公共服务的普惠性程度4个指标。对4个指标进行主成分分析与因子分析后，提取了一个公共因子：公共服务绩效主观评价②，作为后续计算的因变量。
（二）解释变量：社会资本、政府角色认知
1.社会资本水平
由于志愿主义维度数据的缺失，在已有研究基础上选取了社会信任、政治参与、社会公平感、社会规范认知、非正式社交5个测量指标。其中“社会规范认知”涉及10个要素的评价，采用主成分分析法之后提取一个公共因子：“社会规范认知”。分析发现，社会资本5个指标构成的KMO值为0.53，不太适合主成分分析，尽管分析之后仅有两个因子特征值略大于1，但累计方差贡献率非常低，4个因子各占20%左右，故而将5个指标相加合成一个公共因子：社会资本，得分越高表示个体社会资本水平越高，如表1所示。
2.政府角色认知
测量民众对政府干预程度的认知，即是否赞同干预程度更高的“积极政府”，从言论、生育、职业/生活自由3个维度进行测量，将3个因子相加合成一个公共因子：政府角色认知（取值：3～15），得分越高表示民众越不赞同“积极政府”，即“政府角色认知”的值越高，越不认同政府更高程度的干预，如表2所示。
（三）控制变量
首先将人口与社会经济变量纳入，如性别、婚姻、政治面貌、户口、民族、年龄、受教育年限①、家庭总收入；其次是地理异质性特征，根据2015年的人均GDP进行赋值：东部=4，东北=3，中部=2，西部=1；最后是社会阶层认同，选取“您认为自己目前在哪个等级上”这一问题，1=最底层，10=最顶层，数值越高表示社会地位自评越高。各主要变量的描述性统计分析如表3所示。
五、实证结果
本研究采用常规最小二乘法（OLS）来验证相关假设，并以层次回归分析方法将自变量逐个放入，进行模型之间的对比（见表4）。为了消除交互性产生的多重共线性问题，对社会资本、政府角色认知进行对中处理，即将两个变量减去各自的样本均值后再构造交互项。在进行回归分析前，对所有的变量进行多重共线性检验，全部变量的VIF值均在1～2.07之间，VIF的总体均值等于1.30。由于單个VIF值都远小于10，平均VIF值也并不明显大于1，这表明各变量间并没有存在严重的近似多重共线性问题[38]。
（一）社会资本与政府角色认知的总体效应分析
表4回归结果显示，个体社会资本与政府角色认知均对公共服务主观评价有显著的影响。第一，模型1中只放入了控制变量，年龄与阶层认同均对民众的公共服务感知绩效有显著的正向影响。受教育程度对公共服务绩效主观评价有显著的负向作用。第二，对比模型1，模型2加入了社会资本后，R2得到大幅增强，模型的解释力达到4.9%，F值也达到最高且在0.01水平上显著，个体社会资本与公共服务绩效主观评价呈显著的正相关（假设1a成立），且除了受教育程度和阶层认同与公共服务绩效主观评价呈显著相关之外，拥有非农业户口的民众比拥有农业户口的民众对政府提供的公共服务绩效更为满意（p<0.01）。第三，模型3加入了政府角色认知，R2的值继续提高到5.48%，模型3解释力提高，政府角色认知与公共服务绩效主观评价有显著的负相关关系（p<0.01），当民众越不赞同“积极政府”，对公共服务绩效的主观评价就越低（假设2a成立）。非农业户口、受教育程度、阶层认同依然与民众的公共服务绩效感知水平有显著的相关关系。第四，模型4是全模型，加入了政府角色认知与社会资本的交互项，但并无明显的调节效应（假设3a不成立）。从4个模型来看，模型3与模型4的解释效果相同（R2相同，均为0.548），但模型3的解释力最强且为最简约模型。
（二）社会资本与政府角色认知的分效应分析
表5的回归结果显示，第一，民众越是不认同政府对言论、职业与生活的干预，对公共服务绩效的主观评价就越高，而生育干预对主观感知绩效的影响并不显著且系数为正，可能的原因在于，随着受教育水平提高和生活水平变化，民众可能更加认同生育干预政策的合理性。此外，模型6加入社会资本与言论、生育、职业与生活3个变量的交互项，发现社会资本与公共服务绩效感知呈显著的正相关，但是3个交互项均无显著的调节作用。第二，为了进一步检验社会资本内部各个维度的影响差异，模型7将5个维度分别进行回归，结果发现，社会信任、社会公平、政治参与、社会规范认知4个维度与民众的公共服务绩效感知呈现显著的正相关，但是非正式社交与民众的公共服务绩效感知却呈现明显的负相关（假设1b、假设1c均成立）。可见非正式社交对于公共服务绩效主观评价的影响是复杂的，非正式社交活动越频繁，越容易形成一种消极社会资本而阻碍集体行动，即“小圈子”文化越是盛行的地方，越容易对外部产生排斥文化，这使得政府不得不付出更高的成本进行政策供给、花费更多资源满足地区公共服务供给[39]。故而，非正式社交减弱了社会资本对公共服务绩效主观评价的正向影响，当5个因子分别进行回归时，R2达到最大值，即模型7的解释力度达到7.39%。总体而言，“消极性社会资本”会减弱部分社会资本对公共服务绩效主观评价的提升作用，但是由于存在强大的“积极性社会资本”，能够抵消部分“消极性社会资本”的作用，使得个体社会资本对公共服务绩效主观评价仍然有显著的正向预测作用。
（三）受教育水平、年龄和阶层认同的分效应分析
从零模型（模型1）到全模型均可看到受教育程度、年龄、阶层认同3个变量与公共服务绩效主观评价呈显著的相关关系。引入阶跃函数回归方法后，识别受教育程度、年龄①与阶层认同对公共服务绩效主观评价影响的内部差异性（如表6所示）。第一，阶层认同对公共服务绩效感知的影响具有分段效应。当民众认为自己处于“中间阶层”（阶层5～7）时对公共服务绩效评价越高（p<0.01），而其他阶层等级（除了最顶层）对公共服务绩效感知并无显著影响，当民众认为自己处于较低的社会层次时，越不满意政府供给的公共服务。然而，家庭经济收入水平高低对民众的公共服务绩效感知并无显著性影响②，这说明社会阶层“中产”与收入“中产”有明显的差异，社会地位自评上的“中间阶层”不仅包含“收入中产”，而且可能涵盖政治与社会地位等方面的中间水平。第二，民众受教育程度越高，对政府公共服务绩效感知水平越低（p< 0.01）。第三，年龄效应则集中于18～40岁之间，即“中青年”民众对公共服务更不满意，尤其是处于29～40岁之间的中青年群体，相对于“老年参考组”来说，年龄越小对公共服务绩效的主观评价就越低。
六、稳健性检验
基于结果的可靠性考虑，本研究采用了多种方法进行回归诊断。第一，在进行常规OLS线性回归前进行多重共线性诊断，如前文所述，并不存在严重的近似多重共线性问题。第二，通过异方差检验，并没有显著的异方差性①，在大样本条件下确保了符合线性回归的独立同分布、正态分布、同方差性假定。第三，对模型之间的R2增量执行F检验，纳入交互项模型4的△R2不显著，模型2与模型3均显著，并且加入社会资本、政府角色认知两个变量之后，总体上R2的解释力更大、模型拟合更优，如表4所示。第四，由于在CGSS问卷中除了本研究选取民众对公共服务满意度总体评价作为因变量，还有研究选用另外两个更为微观具体的满意度测评作为因变量[40]，一个是质量感知维度，问卷选项为“您对政府提供的各项公共服务满意度如何：对公共教育、医疗卫生、住房保障、社会管理等9项”从0到100进行打分；另一个是政府能力感知，问卷选项为“对政府各项工作表现是否满意：为患者提供医疗服务、为老人提供适当的生活保障、提供优质的基础教育等9项”从1到5进行打分（1=非常满意，5=非常不满意）。本研究选取政府能力感知变量②对因变量进行替换，采用Logistic回归方法验证民众对于宏观与微观维度上的公共服务绩效感知是否具有一致性。
表7中序次Logistic回归结果显示，社会资本與政府角色认知两个解释变量依然在0.01水平上显著，二者间交互项的调节效应不明显，通过比较AIC/BIC和似然比检验，模型3_11为最优模型，与表4的OLS回归中模型3的结果一致。此外，除了受教育程度、年龄、户口、阶层认同与公共服务绩效感知有显著相关关系之外，家庭经济收入和所处经济区域与被解释变量呈现显著的负相关关系（表4的OLS回归中，家庭经济收入仅在0.1水平上显著，个体所处经济区域没有呈现显著的相关性），即家庭经济收入越高、越处于经济发达地区，对政府供给的公共服务越不满意。表7中两个变量的优势比均小于1且在0.01水平上显著，原因在于序次Logic模型的约束性相对于OLS回归更不强，前者并没有假设各类别之间是等距的，而OLS回归通常假定因变量各类别间的等距是相同的[41]，所以会产生仅此两个变量的结果差异。总体上，无论是从模型解释力、嵌套模型间的模型拟合优度，还是从主要解释变量对被解释变量的显著性水平来看，在两种回归模型中均得到一致的结果：假设1a、假设1b、假设1c与假设2a均成立，而假设3a不成立。这说明民众对公共服务绩效感知的态度测度在CGSS问卷中具有一致性和有效性，本研究选取的问卷中因变量测度具有较高的内容效度。
七、结论与讨论
本研究基于CGSS2015年数据，分析公共服务绩效主观评价的决定因素，研究发现：第一，个体社会资本对公共服务绩效主观评价有显著的正向影响，并且对公共服务绩效主观评价的提升效益远高于其他因素。第二，社会资本的多个维度，即“社会信任、政治参与、社会公平感、社会规范认知”共同构成的“积极性社会资本”均显著提升了公共服务绩效主观评价，而“非正式社交”所形成的“消极性社会资本”与公共服务绩效主观感知呈显著负相关。第三，政府角色认知对公共服务绩效主观评价有显著的负向影响，在某种程度上，政府减少对“私领域”的直接干预能够有效提升公民对公共服务绩效的主观评价，但可能由于民众对政府的生育干预政策关注度较低，导致生育干预程度的倾向性与公共服务绩效感知并无显著的负相关。第四，引入阶跃函数方法后发现，自我认知处于“中产阶层”的民众对公共服务绩效的主观评价最高；受教育程度越高的民众对公共服务绩效的主观评价越低；年龄越大的民众对公共服务绩效的主观满意度越高，分群样本检验后发现处于29～40岁之间的中青年群体对公共服务绩效的主观评价最低，即政府公共服务提供的“供需矛盾”更易出现在中间层次。
本研究的实证检验揭示：社会资本、政府角色认知是公共服务绩效主观评价的有效预测变量。党的十九大报告提出“要建设人民满意的服务型政府”，这就要求各级政府在供给公共服务的过程中必须秉持“民之所望，施政所向”理念。
首先，要提供“人民满意”的公共服务，必须不断培育良性社会资本，加强社会“软投入”。一方面，通过完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理体系，提升民众参与公共事务的兴趣，培育和发展城乡社区社会组织，拓展公共活动空间，加强民众与政府的有效沟通、有效连接，以此提高民众对政府、社会的信任水平。另一方面，要切实推动政府职能从“管制型”过渡为“服务型”、从“全能型”发展为“有限型”，不仅让市场在资源配置中起决定性作用，更让社会力量在公共服务供给中更好地发挥基础性作用，不断鼓励、支持、培育社会服务类组织的发展，使之成为政府提供公共服务的“帮助之手”，同时逐渐减少“看得见的手”对个体“私领域”的直接干预，不断推动自治、共治、德治、法治为一体的基层社会治理模式，让良性社会资本更好地发挥治理作用。
其次，国家应该加大对社会“中间阶层”的关注，尤其是处于29至40岁之间受过高等教育的“80后”“90后”一代，这些中青年群体可能不再满足于“物质提高式”公共服务而进一步追求“非物质性式”的个性化、精细化服务。近年来，国内各城市之间的“抢人大战”愈演愈烈，相比“抢人”，更应将注意力放在如何“留人”上，确保中青年人才既“进得来”也“留得住”，这就跟一个城市公共服务绩效水平有密切的关联，要求政府在进行地区性公共服务建设时更应注重“中间需求”，既让这些承担社会压力最多的青年人才感受到城市公共服务供给的“温度”与“风度”，也让高效化、个性化、精细化的公共服务成为城市吸引人才的“风向标”与“稳定器”，进而提高“中间阶层”对公共服务绩效的主观评价。 最后，值得说明的是，由于社会资本测量的复杂性和多维度，本研究无法宣称所选取的社会信任、非正式社交等5个维度完全展现了个体社会资本的存量与结构，CGSS2015调查数据也并无民众参加志愿组织、公益活动的态度和事实测量，故而忽略了志愿主义维度，可能会导致本研究结果有所偏差。另外，由于CGSS共涵盖2003年至2015年的数据，其中仅2013年与2015年涉及受访者对公共服务绩效的主观评价，而2013年缺乏对个体社会资本的测量，所以本研究并没有对多年的样本数据进行合并与追踪，这也是未来研究需要进一步完善之处。
参考文献：
[1]尚虎平.政府绩效评估中“结果导向”的操作性偏误与矫治[J].政治学研究，2015，（3）.
[2]钟君，等.公共服务蓝皮书：中国城市基本公共服务力评价（2017）[M].北京：社科文献出版社，2017：15.
[3]王伟同，汤雨萌，魏胜广.基于民生满意度视角的基本公共服务绩效评价——来自中国家庭动态跟踪调查数据的分析[J].地方财政研究，2016，（3）.
[4]尚虎平，陈星宇.人民满意、人民幸福与公共服务绩效的和谐图景——一个“宜居重庆”的脚本分析[J].行政论坛，2012，（1）.
[5]习近平主席发表2015年新年贺词[EB/OL]. http：//zqb.cyol.com/html/2015-01/01/nw.D11000 0zgqnb_20150101_2-01.htm，2014-12-31.
[6]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[EB/OL]. http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2016-05/10/c_128972667.htm，2016-01-18.
[7]The World Bank.Governance，investment climate， andharmonioussociety：competitivenessenhancements for 120 cities in China[M].Beijing： China Financial&Economic Publishing House， 2006：455.
[8]马亮.公共服务绩效与公民幸福感：中国地级市的实证研究[J].中国行政管理，2013，（2）.
[9]曾莉.公共服务绩效主客观评价的一致性论争：来自不同的声音[J].东南学术，2013，（1）.
[10]倪星，李佳源.政府绩效的公众主观评价模式：有效，抑或无效？——关于公众主观评价效度争议的述评[J].中国人民大学学报，2010，（4）.
[11][40]陈世香，谢秋山.居民个体生活水平变化与地方公共服务满意度[J].中国人口科学，2014，（1）.
[12]陈新宇，裴志军.居民收入、受教育程度对政府公共服务供给满意度的影响——基于2012年中国家庭追踪调查的实证分析[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2016，（4）.
[13][36]姬生翔，姜流.社会地位、政府角色认知与公共服务满意度——基于CGSS2013的结构方程分析[J].软科学，2017，（1）.
[14]官永彬.公众参与对民生类公共服务满意度影响的理论分析[J].重庆师范大学学报（社会科学版），2014，（6）.
[15]赵永亮，赵德余.分权体制下的民主参与、政府响应程度和公共品供需偏差[J].经济社会体制比较，2012，（2）.
[16]郑建君.政治参与、政治沟通对公共服务满意度影响机制的性别差异——基于6159份中国公民调查数据的实证分析[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2017，（5）.
[17]李敬涛，陈志斌.财政透明、晋升激励与公共服务满意度——基于中国市级面板数据的经验证据[J].现代财经（天津财经大学学报），2015，（7）.
[18]高琳.分权与民生：财政自主权影响公共服务满意度的经验研究[J].经济研究，2012，（7）.
[19]Grimes， M. Consent， political trust and compliance： rejoinder to kaina’s remarks on‘organizing consent’[j]. European Journal of Political Research， 2010，（4）.
[20]Hudson， J. Institutional trust and subjective well- being across the EU[J]. Kyklos， 2010，（1）.
[21]Schyns， P. & C. Koop. Political distrust and social capital in Europe and the USA[J]. Social Indicators Research， 2010，（1）.
[22]Portes， A. Social capital： its origins and applications in modern sociology[J]. Annual Review of Sociology， 1998，（1）.
[23]Schmid， A. Social capital： critical perspectives[J]. Journal of Economic Issues， 2002，（3）.
[24]周紅云.社会资本：布迪厄、科尔曼和帕特南的比较[J].经济社会体制比较，2003，（4） [25][美]科尔曼.社会理论的基础[M].邓方，译.北京：社会科学文献出版社，1999：351-357.
[26][美]帕特南.使民主运转起来：现代意大利的公民传统[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001：196-207.
[27][美]帕特南.独立打保龄：美国社区的衰落与复兴[M].刘波，等，译.北京：北京大学出版社，2011：121.
[28]Andrews， R. Exploring the impact of communi- ty and organizational social capital on government performance： evidence from England[J]. Political Research Quarterly， 2011，（4）.
[29]黄荣贵，桂勇.集体性社会资本对社区参与的影响——基于多层次数据的分析[J].社会，2011，（6）.
[30]Rice， T. W. Social capital and government performance in Iowa communities[J]. Journal of Urban Affairs， 2010，（3）.
[31]Fukuyama， F. Social capital， civil society and development[J]. Third World Quarterly， 2001，（1）.
[32]Suebvises， P. Social capital， citizen participation in public administration， and public sector performance in Thailand[J]. Word Development， 2018， 109（1）.
[33]徐兴兴.民主参与、社会资本与农村公共服务供给满意度——基于全国10省95县（市、区）数据的实证分析[J].四川行政学院学报，2017，（2）.
[34]Adhikari， K. P. & P. Goldey. Social capital and its“downside”： the impact on sustainability of induced community-based organizations in Nepal[J]. World Development， 2010，（2）.
[35]陆铭，王亦琳，潘慧，杨真真.政府干预与企业家满意度——以广西柳州为例的实证研究[J].管理世界，2008，（7）.
[37][39]Andrews， R. & G. Brewer. A. Social capital， management capacity and public service performance[J]. Public Management Review， 2013，（1）.
[38]谢宇.回归分析（第2版）[M].北京：社会科学文献出版社，2013：190-191.
[41][美]唐启明.量化数据分析：通过社会研究检验想法[M].北京：社会科学文献出版社，2018：158-159.
责任编辑：赵春燕
基金项目：2018年教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”（18JZD047）；2017年教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“政府向社会组织购买服务模式的创新研究”（17JZD029）。
作者单位：黄六招，广西大学公共管理学院；广西南宁530022；Email：1837656569@qq.com。
①CGSS2015是中国国家调查数据库官网公布的最新数据，截至2019年7月25日，官网并未公布2015年之后的数据。
②公共服务绩效主观评价4个指标的总体KMO值等于0.83，第一个因子的特征根值远大于1，等于2.99，并解释了累积75%的方差，而后几个因子的解释贡献率较低，由此提取一个公共因子。
①受教育年限的转换方法为：没有受过任何教育=0，私塾、扫盲班=3，小学=6，初中=9，职高、普高、中专、大专=12，大学专科=14，大学本科=16，研究生及以上=19。
①将年龄进行初次的重新编码，用2015年减去出生年，得数即为被调查对象年龄，根据常用年龄分组划分法，将18～28岁=6、29～40岁=5、41～48岁=4、49～55岁=3、56～65岁=2、66～94岁=1。
②对家庭经济收入总体情况重新进行赋值，200～10000=1，10001～20000=2，20001～40800=3，40801～74921=4，74922～100000=5，100001～150000=6，150001～250000=6，250001～500000=7，500001～1000000=8，1000001～5000001=9，≥5000001=10，分别对应民眾社会地位自评的1到10等级，5～7级属于中产阶层，但经济收入“中产”对民众的公共服务绩效感知没有显著影响。
①异方差检验：其中chi2（1） = 1.22，Prob > chi2= 0.2685。
②政府能力感知（取值范围：9～45），对评分进行重新反向编码：9～18=1、19～27=2、28～37=3、38～45=4，编码的值越大，表示满意度越高。