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乡镇作为新型城镇化过程中的“夹心层”，面临其特有的难题。《决策》记者深入潜山县源潭镇和肥东县撮镇镇，探究各自新型城镇化进程中的现实与需求。
办公桌前的朱少峰满腹愁思，身为潜山县源潭镇规划局局长，无法为镇里修建污水处理厂成了他的心病，“源潭镇拥有省级经济开发区，按规格需配备一个污水处理厂。建厂需要30亩土地，没有土地指标的眼下，谈何建起？”
同样作为拥有省级经济开发区的肥东县撮镇，则已建成日处理5000吨的污水处理厂，傲居安徽省镇级之首。身为经济强镇，撮镇在新型城镇化方面走在全省乡镇前列，但也面临转型升级的问题。
源潭镇和撮镇相距甚远，前者藏于皖西南腹地，后者紧临省会核心。同为扩权强镇试点镇，但两者先天条件不等，城镇化进度参差，面临难题有同有异。
相似处境，不同进度
永辉集团安徽总部暨华东物流配送中心，2012年进入肥东县撮镇镇商贸物流园。配送中心现有120名员工，均为附近乡镇居民，年龄层集中在24岁至43岁，且多是女性。生鲜部的张大姐说：“我们现在按时上下班，每月能挣到2000元，还有五险一金。虽然是住在镇上，感觉和城里人差不多了。”
很多像张大姐一样的撮镇人，不出远门，在镇里就找到了工作，这是因为撮镇镇雄厚的工业实力。其实力从数字中可见一斑，镇上三产比例为8：49：43，工业占主导地位。全镇共有企业1110家，规模以上企业95家，规上工业总产值200.4亿元，占肥东县的27.36%。2013年撮镇镇财政收入达8.4亿元，固定资产投资75亿元，招商引资到位34亿元。这些成绩得力于撮镇的产业布局，撮镇拥有省级商贸物流园，以及两个乡镇工业集聚区，还有以建华万亩荷花园、仙临6000亩现代农业示范园为核心的现代农业园区。
合理的产业布局，极大地解决了撮镇镇群众就业。数据显示，2013年全镇劳动力总数为54800人，当地就业数为43248人，就业率达96.5%。“现在镇里老百姓很少去外地打工，越来越多的人在家门口的企业上班。以前的城镇化是背井离乡下的城镇化，没有家庭温暖，撮镇则在家门前实现城镇化，解决了就业和居住问题。”肥东县委常委、撮镇镇党委书记吴立新告诉《决策》。
在工业发展和就业前景充分保障下，撮镇大力强化基础设施建设。全镇18条道路同时开工，堪称壮观，总投资达21亿元，覆盖商贸物流开发区、中部片区和老镇区。同时，镇区污水管网建设、环巢湖流域水环境治理、店埠河综合治理、大气污染综合防治等生态工程，共同推进。
相比撮镇，源潭镇地处山区，工业起步较晚，但另辟蹊径思谋图变，成功打造成“中国刷业基地”。早在2012年，镇内直接从事刷子产品生产和销售的各类注册企业已达500多家，从业人员为1.7万人。“我们的刷子产业，小到眉笔大到滚筒刷，品种齐全，现在已经形成完整的产业链。刷子产业是无污染的，投资成本也不大，在镇里形成了颇有特色的家庭作坊。”朱少峰告诉决策。
伴着新型城镇化的脚步，源潭镇与撮镇一样，选择从基础设施切入。首先打通交通脉络，建成镇区“5分钟经济圈”和镇村之间的“5分钟经济圈”；其次健全供水排水、电力道路、路灯绿化等；最后重点打造新医院和新幼儿园。建成的新源潭医院可辐射30万人，受益人数占潜山县总人口的60%。新幼儿园占地10亩，共有12个班级，成为该镇最具分量的一项民生工程。
显而易见，撮镇和源潭镇都处在城镇化高歌猛进之中，但喜人外表下隐藏着相近的困扰。基础设施虽在完善，却仍力不从心。撮镇的3所中学和3所医院在城镇体量迅速增长下成为短板，无法满足人口的急剧膨胀；源潭镇污水处理厂暂无落处，缺乏天燃气供给，城镇绿化不足，医疗技术落后等，都是摆在当地政府面前的城镇化难题。
相似的现实处境，不同的发展进度，让两镇释放着看似相同却又不同的政策需求。
同质化需求：钱、地、权
在《决策》记者实地采访时，源潭镇和撮镇镇相关负责人谈的两大关键词都是“资金”和“土地”。虽然这是普遍性难题，但在基层却有着不同的表现。
源潭镇隶属潜山县，在该县城镇化“十二五”规划中，被定位为县域经济的次中心。2011年1月，省级源潭经济开发区被批复筹建。同时，源潭镇也是安徽省第一批扩权强镇试点。源潭镇的城镇化推进过程却遇到始料未及的问题。
“在潜山县大部分乡镇都建设了自己的‘经济园区’。”朱少锋透露着担忧，“因为大家都有经济园区，资金和土地指标就要分摊。省里每年给县里的土地指标有限，如果用来招商的话，只够几个企业的建设用地。分配到乡镇后，每个园区能分到多少可想而知。”
面对资金和土地指标的缩水，乡镇该从哪里获得所需？
一般情况下，各地的城建资金大部分来源于土地出让金。从国家到城镇，行政级别越低，土地出让金占城建资金比例越大，相反，“到手”的土地指标却越分越少。当遭遇土地指标严重缩水时，乡镇只能“自寻出路”。
源潭镇政府把希望投向了投融资体制改革上。在政府性债务升级和投资升级过程中，“我们镇原本有一个融资平台，即‘潜山县源潭建设投资有限公司’。同时我们建议银行加入城镇建设中来。比如燃气建设，全镇有2000余户居民，市场需求很大。银行可以先行投资，经过市场运行后，利益共享。”朱少锋提出构想。
可是美好的构想短期内无法实现，镇区的发展又再次聚焦回土地。
欲出让土地，必须有土地指标。在县里分配土地指标不足情况下，源潭镇选择从其他项目上申请指标。按政策要求，可通过占补平衡、土地置换方式控制用地指标，农田复垦符合要求。由此农田复垦成为“救命稻草”，即复垦100亩地，就能申请到100亩的建设用地。
现实中，农田复垦这最后一条可行之路，面临即将夭折的危机。“常理说，国民经济发展规划、城镇总体规划，土地利用总体规划应该同步，这样才能科学、客观、有效的反映土地实际状况。我们的城镇总体规划5年评估一次，可土地规划10年未改，衔接起来就存在问题，出现符合规范的可复垦土地小于实际可复垦土地。多年下来，政府将规定内可复垦土地已悉数用尽，明年拿什么申请土地指标成为未知。”朱少锋苦恼地告诉《决策》。 同样，资金难题也发生在撮镇。作为经济强镇，2013年撮镇拥有8.4亿财政收入，可以与县级财政相比拟。但在资金支配权上，撮镇的土地出让金、税收、镇融资平台均被肥东县回收，相应的镇里所有支出由县级政府负责。
资金支配，折射出城镇自主权的需求。“在扩权强镇试点期，撮镇获得快速发展，试点去年到期了，省政府没有提出续期。其实，现在国家已提到‘镇级市’概念，赋予镇以县级管理权限，类似的简政放权是我们一直渴求的，可这一目标实现起来却很遥远。”吴立新希望扩权强镇政策要继续实施下去，让乡镇有更多的自主权，更大的空间。
权力下放在源潭镇也不理想。镇经济开发区级别为省级，实际以乡镇经济园区标准定位，政策享受被打折扣。“扩权强镇如何兑现，谁去督查，都需要有效机制。镇里的事要报批至县里，再报批到省里，解决起来真难。”朱少峰诚恳地说。
差异化需求：
产业转型与人的转型
工业发展在新型城镇建设中至关重要。源潭镇的工业现状，用朱少峰的话说，服务业发展迅速，产业转型却未被提及。而这四个字却是撮镇的当务之急。
“过去招商的时候，捡到篮子里都是菜，难免会引进一些高能耗、低附加值、占地多的企业。新局势下，经济发展与环境承载力的矛盾进一步加大。解决这个问题，必然要求企业改变原有的生产方式。因此，产业转型升级成为撮镇在推进新型城镇化中的当务之急。”吴立新分析道。
吴立新口中的高能耗、低附加值、占地多的企业主要指建工产业。它在撮镇工业中占极大比重。全镇66家建材企业，产值占全镇规上工业总产值的42%。但建材产业本身粉尘污染大，耗能大。从2013年开始，撮镇先后关停7家严重粉尘污染的企业，与已签订招商意向协议的3家企业协商终止了协议，协商搬迁了撮镇镇轮窑厂、红旗建材等镇内老的建材企业，升级改造了48家燃煤锅炉和工业锅炉的设备。
“产业转型是一项十分艰巨的工作，量大，难度大。”吴立新对此有着切身体会，他说，一个企业的搬迁，要经过调查、宣传、实施，耗时需三到五年。虽然国家已出台多种限制政策，但也会出现不配合的企业。而且企业本身拥有合法证件，所以实际操作非常困难。
除了传统工业要转型升级，在农民走向居民、村落走向社区的过程中，人的转型在撮镇也提上日程。
人的转型，在现实生活中显得极为迫切。比如在撮镇的一些拆迁小区中，居民不愿意交付物业管理费，即使是非常少的钱，居民也会从心理上排斥，最后成为政府买单。这种局面造成，一方面是农民传统生活方式根深蒂固，另一方面是政府社区管理上尚存不足。
提升居民素质和加强社区管理，成为撮镇新型城镇化过程中的重要抓手。撮镇通过建立综合文化站、社区服务志愿队等，带领居民融入社区，感受身份转变。同时，政府加快转变职能，增加基层服务意识，了解居民现实需求，让管理踏实落地。
“居民素质和社区管理不突破的话，只是形式上的城镇化，不是实质上的城镇化”，吴立新说，“发展中硬件容易改善，但软件改善需要一个过程，需要基层人员耐下心来做工作。”
无论是撮镇镇，还是源潭镇，在新型城镇化进程中还有很长一段路要走。但在正视自身现实和理清需求后，它们前进的步伐会更快。■
办公桌前的朱少峰满腹愁思，身为潜山县源潭镇规划局局长，无法为镇里修建污水处理厂成了他的心病，“源潭镇拥有省级经济开发区，按规格需配备一个污水处理厂。建厂需要30亩土地，没有土地指标的眼下，谈何建起？”
同样作为拥有省级经济开发区的肥东县撮镇，则已建成日处理5000吨的污水处理厂，傲居安徽省镇级之首。身为经济强镇，撮镇在新型城镇化方面走在全省乡镇前列，但也面临转型升级的问题。
源潭镇和撮镇相距甚远，前者藏于皖西南腹地，后者紧临省会核心。同为扩权强镇试点镇，但两者先天条件不等，城镇化进度参差，面临难题有同有异。
相似处境，不同进度
永辉集团安徽总部暨华东物流配送中心，2012年进入肥东县撮镇镇商贸物流园。配送中心现有120名员工，均为附近乡镇居民，年龄层集中在24岁至43岁，且多是女性。生鲜部的张大姐说：“我们现在按时上下班，每月能挣到2000元，还有五险一金。虽然是住在镇上，感觉和城里人差不多了。”
很多像张大姐一样的撮镇人，不出远门，在镇里就找到了工作，这是因为撮镇镇雄厚的工业实力。其实力从数字中可见一斑，镇上三产比例为8：49：43，工业占主导地位。全镇共有企业1110家，规模以上企业95家，规上工业总产值200.4亿元，占肥东县的27.36%。2013年撮镇镇财政收入达8.4亿元，固定资产投资75亿元，招商引资到位34亿元。这些成绩得力于撮镇的产业布局，撮镇拥有省级商贸物流园，以及两个乡镇工业集聚区，还有以建华万亩荷花园、仙临6000亩现代农业示范园为核心的现代农业园区。
合理的产业布局，极大地解决了撮镇镇群众就业。数据显示，2013年全镇劳动力总数为54800人，当地就业数为43248人，就业率达96.5%。“现在镇里老百姓很少去外地打工，越来越多的人在家门口的企业上班。以前的城镇化是背井离乡下的城镇化，没有家庭温暖，撮镇则在家门前实现城镇化，解决了就业和居住问题。”肥东县委常委、撮镇镇党委书记吴立新告诉《决策》。
在工业发展和就业前景充分保障下，撮镇大力强化基础设施建设。全镇18条道路同时开工，堪称壮观，总投资达21亿元，覆盖商贸物流开发区、中部片区和老镇区。同时，镇区污水管网建设、环巢湖流域水环境治理、店埠河综合治理、大气污染综合防治等生态工程，共同推进。
相比撮镇，源潭镇地处山区，工业起步较晚，但另辟蹊径思谋图变，成功打造成“中国刷业基地”。早在2012年，镇内直接从事刷子产品生产和销售的各类注册企业已达500多家，从业人员为1.7万人。“我们的刷子产业，小到眉笔大到滚筒刷，品种齐全，现在已经形成完整的产业链。刷子产业是无污染的，投资成本也不大，在镇里形成了颇有特色的家庭作坊。”朱少峰告诉决策。
伴着新型城镇化的脚步，源潭镇与撮镇一样，选择从基础设施切入。首先打通交通脉络，建成镇区“5分钟经济圈”和镇村之间的“5分钟经济圈”；其次健全供水排水、电力道路、路灯绿化等；最后重点打造新医院和新幼儿园。建成的新源潭医院可辐射30万人，受益人数占潜山县总人口的60%。新幼儿园占地10亩，共有12个班级，成为该镇最具分量的一项民生工程。
显而易见，撮镇和源潭镇都处在城镇化高歌猛进之中，但喜人外表下隐藏着相近的困扰。基础设施虽在完善，却仍力不从心。撮镇的3所中学和3所医院在城镇体量迅速增长下成为短板，无法满足人口的急剧膨胀；源潭镇污水处理厂暂无落处，缺乏天燃气供给，城镇绿化不足，医疗技术落后等，都是摆在当地政府面前的城镇化难题。
相似的现实处境，不同的发展进度，让两镇释放着看似相同却又不同的政策需求。
同质化需求：钱、地、权
在《决策》记者实地采访时，源潭镇和撮镇镇相关负责人谈的两大关键词都是“资金”和“土地”。虽然这是普遍性难题，但在基层却有着不同的表现。
源潭镇隶属潜山县，在该县城镇化“十二五”规划中，被定位为县域经济的次中心。2011年1月，省级源潭经济开发区被批复筹建。同时，源潭镇也是安徽省第一批扩权强镇试点。源潭镇的城镇化推进过程却遇到始料未及的问题。
“在潜山县大部分乡镇都建设了自己的‘经济园区’。”朱少锋透露着担忧，“因为大家都有经济园区，资金和土地指标就要分摊。省里每年给县里的土地指标有限，如果用来招商的话，只够几个企业的建设用地。分配到乡镇后，每个园区能分到多少可想而知。”
面对资金和土地指标的缩水，乡镇该从哪里获得所需？
一般情况下，各地的城建资金大部分来源于土地出让金。从国家到城镇，行政级别越低，土地出让金占城建资金比例越大，相反，“到手”的土地指标却越分越少。当遭遇土地指标严重缩水时，乡镇只能“自寻出路”。
源潭镇政府把希望投向了投融资体制改革上。在政府性债务升级和投资升级过程中，“我们镇原本有一个融资平台，即‘潜山县源潭建设投资有限公司’。同时我们建议银行加入城镇建设中来。比如燃气建设，全镇有2000余户居民，市场需求很大。银行可以先行投资，经过市场运行后，利益共享。”朱少锋提出构想。
可是美好的构想短期内无法实现，镇区的发展又再次聚焦回土地。
欲出让土地，必须有土地指标。在县里分配土地指标不足情况下，源潭镇选择从其他项目上申请指标。按政策要求，可通过占补平衡、土地置换方式控制用地指标，农田复垦符合要求。由此农田复垦成为“救命稻草”，即复垦100亩地，就能申请到100亩的建设用地。
现实中，农田复垦这最后一条可行之路，面临即将夭折的危机。“常理说，国民经济发展规划、城镇总体规划，土地利用总体规划应该同步，这样才能科学、客观、有效的反映土地实际状况。我们的城镇总体规划5年评估一次，可土地规划10年未改，衔接起来就存在问题，出现符合规范的可复垦土地小于实际可复垦土地。多年下来，政府将规定内可复垦土地已悉数用尽，明年拿什么申请土地指标成为未知。”朱少锋苦恼地告诉《决策》。 同样，资金难题也发生在撮镇。作为经济强镇，2013年撮镇拥有8.4亿财政收入，可以与县级财政相比拟。但在资金支配权上，撮镇的土地出让金、税收、镇融资平台均被肥东县回收，相应的镇里所有支出由县级政府负责。
资金支配，折射出城镇自主权的需求。“在扩权强镇试点期，撮镇获得快速发展，试点去年到期了，省政府没有提出续期。其实，现在国家已提到‘镇级市’概念，赋予镇以县级管理权限，类似的简政放权是我们一直渴求的，可这一目标实现起来却很遥远。”吴立新希望扩权强镇政策要继续实施下去，让乡镇有更多的自主权，更大的空间。
权力下放在源潭镇也不理想。镇经济开发区级别为省级，实际以乡镇经济园区标准定位，政策享受被打折扣。“扩权强镇如何兑现，谁去督查，都需要有效机制。镇里的事要报批至县里，再报批到省里，解决起来真难。”朱少峰诚恳地说。
差异化需求：
产业转型与人的转型
工业发展在新型城镇建设中至关重要。源潭镇的工业现状，用朱少峰的话说，服务业发展迅速，产业转型却未被提及。而这四个字却是撮镇的当务之急。
“过去招商的时候，捡到篮子里都是菜，难免会引进一些高能耗、低附加值、占地多的企业。新局势下，经济发展与环境承载力的矛盾进一步加大。解决这个问题，必然要求企业改变原有的生产方式。因此，产业转型升级成为撮镇在推进新型城镇化中的当务之急。”吴立新分析道。
吴立新口中的高能耗、低附加值、占地多的企业主要指建工产业。它在撮镇工业中占极大比重。全镇66家建材企业，产值占全镇规上工业总产值的42%。但建材产业本身粉尘污染大，耗能大。从2013年开始，撮镇先后关停7家严重粉尘污染的企业，与已签订招商意向协议的3家企业协商终止了协议，协商搬迁了撮镇镇轮窑厂、红旗建材等镇内老的建材企业，升级改造了48家燃煤锅炉和工业锅炉的设备。
“产业转型是一项十分艰巨的工作，量大，难度大。”吴立新对此有着切身体会，他说，一个企业的搬迁，要经过调查、宣传、实施，耗时需三到五年。虽然国家已出台多种限制政策，但也会出现不配合的企业。而且企业本身拥有合法证件，所以实际操作非常困难。
除了传统工业要转型升级，在农民走向居民、村落走向社区的过程中，人的转型在撮镇也提上日程。
人的转型，在现实生活中显得极为迫切。比如在撮镇的一些拆迁小区中，居民不愿意交付物业管理费，即使是非常少的钱，居民也会从心理上排斥，最后成为政府买单。这种局面造成，一方面是农民传统生活方式根深蒂固，另一方面是政府社区管理上尚存不足。
提升居民素质和加强社区管理，成为撮镇新型城镇化过程中的重要抓手。撮镇通过建立综合文化站、社区服务志愿队等，带领居民融入社区，感受身份转变。同时，政府加快转变职能，增加基层服务意识，了解居民现实需求，让管理踏实落地。
“居民素质和社区管理不突破的话，只是形式上的城镇化，不是实质上的城镇化”，吴立新说，“发展中硬件容易改善，但软件改善需要一个过程，需要基层人员耐下心来做工作。”
无论是撮镇镇，还是源潭镇，在新型城镇化进程中还有很长一段路要走。但在正视自身现实和理清需求后，它们前进的步伐会更快。■