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摘要：本文运用2008—2016年中国286个地级市的面板数据，实证分析了地方政府财政支出偏向对土地出让行为的影响。研究发现：（1）地方政府财政支出偏向显著促进了土地出让面积和土地出让收入的增加，在剔除异常样本、替换核心解释变量以及考虑潜在内生性后结论依然成立;（2）异质性分析结果表明，财政支出偏向对协议土地出让的促进作用大于“招拍挂”土地出让;（3）基于城投债能缓解地方政府财政支出压力的事实，进一步考虑城投债发行的调节效应，发现发行城投债削弱了财政支出偏向对土地出让的促进作用，表明发行城投债能缓解地方政府对“土地财政”的过度依赖。
关键词：财政支出偏向;土地财政;土地出让;房地产泡沫;城投债
文献标识码：A
文章编号：100228482021（03）010711
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
防范化解重大风险是经济高质量发展的重要组成部分。其中，房地产泡沫作为重大风险的来源之一，与地方政府的土地出让行为有着密切联系[1]。2002年进行的土地市场化改革（即“招拍挂”改革）①使得地方政府的土地出讓收入成为重要收入来源。财政部公布的数据显示，全国土地出让收入呈现快速增长趋势，2018年达到6.51万亿元②，同期地方一般公共预算本级收入为9.79万亿元，全国土地出让收入相当于同期地方一般公共预算本级收入的66.50%，成为名副其实的“第二财政”。如此庞大的土地出让收入规模在给地方政府提供大量财政收入的同时，土地出让金也作为成本加入到住房价格之中，推动了房价的快速上涨[2]。而房价的快速上涨滋生了大量房地产泡沫，加剧了重大风险的形成。
地方财政支出偏向是推动土地出让收入规模快速扩张的重要原因。在财政分权体制下地方政府存在强烈的投资冲动，财政支出呈现出偏向基础设施建设支出，忽视人力资本和公共服务支出的特点[3]。众所周知，基础设施建设对地方财力要求较高，需要投入大量的财政资金。在地方政府只有有限的预算收入以及2015年新修订的《中华人民共和国预算法》实施之前③，发债权限高度集中于中央政府，地方不能自行发债④，导致地方政府产生了巨大的融资需求。但随着分税制改革的实施，为缓解地方财政支出压力，中央明确规定将土地出让收入全部划归地方所有。2002年土地出让“招拍挂”改革进一步为地方政府通过土地出让进行融资创造了条件，促进了土地出让规模的快速扩张、加深了地方政府对“土地财政”的依赖[4]。因此，合理地纠正地方政府的财政支出偏向行为，削弱地方投资冲动，不仅可以有效减轻对“土地财政”的依赖程度，抑制房价过快上涨，而且对防范化解重大风险、推动经济高质量发展具有重要的理论与现实意义。
一、文献综述
长期以来，财政支出偏向问题一直是国内外学者关注的焦点。现有文献分别从不同视角对财政支出偏向的形成原因进行了探讨。其中，Bardhan等[5]研究发现，地方财政收支失衡会影响地方财政支出决策，使其在财政支出上偏向生产性支出、忽视公共品支出。地方政府在财政支出结构上偏向生产性支出的原因与不同收入来源在支出对象方面存在的差异有关，其中预算内收入主要用于教育等民生支出，预算外收入
2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，因此2011年之后财政收入无预算内和预算外收入之分。则主要用于基础设施建设支出[6]。这种支出对象方面的差异使得地方政府在确保民生支出不受挤压的情况下，产生了很强的财政支出偏向。此外，在基于政绩考核的政府竞争作用下，义务教育支出具有较强的外部性，导致财政分权并没有促进义务教育支出的增加[7]，财政支出结构呈现出不平衡的特征，地方政府忽视了民生支出[3]。
地方政府的财政支出偏向对经济发展产生了广泛的影响。雷根强等[8]研究发现，随着近年来城镇化进程的不断加快，财政支出城市化偏向在拉动经济增长的同时进一步扩大了城乡差距。与上述研究不同的是，姚凤民等[9]的研究则表明地方政府的社会性支出与惠农支出有利于缩小城乡差距。除了研究财政支出偏向对城乡差距的影响外，有学者还发现地方政府的生产性支出偏向虽然短期内促进了就业水平的提升[10]，但长期却不利于提高劳动生产率[11]，而且加剧了地方经济波动[12]。
与财政支出偏向文献相比，土地出让方面的文献主要集中在两方面。其中一支文献从财政压力角度探讨了对土地出让行为的影响。范子英[4]利用部长更换的自然实验研究发现，财政压力不是“土地财政”产生的原因，地方政府的投资冲动才是导致“土地财政”的真实原因。Deng等[13]探讨了地方财政压力与土地出让价格之间的关系，结果发现土地出让价格与财政压力之间呈现出显著的正相关关系，地方财政压力推高了土地出让价格。与上述文献从财政压力角度进行研究不同的是，杨继东等[14]从保增长的压力角度进行研究发现，地方政府的保增长压力导致土地出让结构产生严重扭曲，地方政府为了保增长会出让更多的工业用地。
另一支文献则着重关注官员晋升激励对土地出让行为产生的影响。在官员晋升激励机制的作用下，地方政府官员为了发展本地经济不仅通过土地出让进行招商引资[15]，而且进一步通过操控土地出让价格与规模来获取巨额财政收入，从而达到发展本地经济的目的[16]。从表面上看，地方政府官员发展本地经济的动机似乎是引发“土地财政”的原因，实质上背后隐藏的地方政府官员晋升激励才是产生“土地财政”的根本原因。地方政府官员为了获得晋升机会产生了强烈的投资冲动，进而通过土地出让进行融资[4]。这种通过土地融资获得晋升机会的现象在升迁的市委书记中体现得比较明显，表现为其在任时更倾向于通过土地出让获取收入，其中在任期的最后一年表现得尤为明显[17]。
部分学者就财政支出偏向与土地出让之间的关系进行了探讨。首先，郑安等[18]基于2001—2014年的省级面板数据考察了土地出让收入对地方财政投资支出偏向的影响，结果显示土地出让是地方政府产生财政投资支出偏向的重要原因。李一花等[19]则基于“财政分权”与“引资竞争”双重视角研究表明，土地财政并没有降低地方政府投资支出偏向的程度。严思齐等[20]采用空间计量方法研究发现，土地财政存在严重的公共品供给结构扭曲，表现为地方政府偏向于增加经济性公共品和投资周期短的公共品供给，忽视非经济性公共品和投资周期较长的公共品供给。其次，与上述文献从土地出让规模展开研究不同，宋琪[21]采用面板数据工具变量法探讨了土地出让价格对地方政府公共支出偏向的影响，结果发现在教育支出资本化效应的作用下，提高土地出让价格显著促进了教育支出比重的提升，表明提高土地出让价格有利于纠正地方财政支出偏向。 纵观现有文献，当前关于财政支出偏向的研究主要集中在财政支出偏向的存在性检验以及财政支出偏向的经济影响效应两方面，包括财政支出偏向对城乡收入差距、就业、劳动生产率以及经济波动的影响。与财政支出偏向的研究文献相比，土地出让方面的相关文献则主要集中在财政压力、官员晋升激励对土地出让的影响。此外，财政支出偏向与土地出让关系方面的文献主要侧重于探讨土地出让规模和土地出让价格对地方财政支出偏向的影响。通过对现有文献的梳理不难发现，鲜有文献关注财政支出偏向对土地出让的影响。鉴于此，本文尝试将两者纳入同一分析框架来探讨地方政府财政支出偏向是否是导致“土地财政”现象产生的原因。模型选择方面，本文将采用双向固定效应模型，主要考虑到固定效应模型可以有效缓解遗漏变量导致的内生性，并进一步选取工具变量，采用两阶段最小二乘法（2SLS）进行估计，以较好地克服内生性问题。
二、理论分析与研究假说
改革开放以前我国土地的所有权和使用权一直没有分开，土地出让以无偿划拨为主。1987年我国引入了土地批租制，首次将土地所有权和使用权分离，土地由无偿使用向有偿使用转变。尽管如此，土地出让仍然以协议出让为主，市场化程度较低。直至2002年进行了“招拍挂”改革，土地出让才全面进入市场化时代。土地出让市场化改革的成功为“土地财政”提供了有利条件，成为地方政府获取财政收入的重要来源。
众所周知，长期以来我国采用GDP绩效激励机制作为地方官员晋升的重要考核指标。在GDP绩效考核机制的激励作用下，地方官员为了在任期内完成考核任务，赢得地区之间的“晋升锦标赛”，想方设法地利用一切资源拉动本地经济增长，产生了强烈的经济发展动机。但我国地方政府官员的任期较短，通常为3～5年，在如此短的任期内想要顺利完成考核任务，获得晋升，必然在财政支出方面产生偏向[22]。这与不同类别的财政支出对经济增长的拉动效应不同有关，其中基础设施建设支出由于短期内对经济增长的拉动效应明显大于教育、医疗等民生支出，因此地方政府有着强烈的基础设施建设投资冲动[23]。众所周知，基础设施建设需要大量的地方财政资金投入，而通常情况下地方政府的预算收入有限，且预算调整（如追加预算）空间小、程序烦琐（需上报地方人大审批），加之2015年新修订的《中华人民共和国预算法》实施之前地方政府不具备发行地方债的权限，使得地方政府的融资来源受到极大制约。此时，地方政府强烈的基础设施建设投资冲动引发了巨大的融资需求。因此，地方政府在预算收入受约束以及不能自行发债的情况下，开始寻求其他融资渠道来获取财政收入。在这样的背景下，2002年进行的土地出让市场化改革使得地方政府可以通过出让土地获取财政收入，加上1994年分税制改革后为了缓解地方财政压力，中央将土地出让收入完全划归地方所有，不再与中央分成，进一步激发了地方政府通过土地出让获取收入的动机。此外，地方政府作为一级土地出让市场完全垄断者，以非常低廉的价格从农民手中征地，然后以“招拍挂”的方式将土地出让给房地产开发商，从中获取巨额的价差，带来了大量的财政收入，有效缓解了地方政府的融资需求，土地出让成为地方政府常见的融资工具[24]。
在“偏向城市”的土地供給制度下，城镇化得以快速推进[25]。随着城镇化进程的不断加快，大量的农村外来人口涌入城市。一方面，人口的大量涌入对城市基础设施的承载能力是巨大的考验。为满足不断增长的外来人口需求，地方政府需要修建更多的公路、铁路以及桥梁等基础设施来提高其承载能力，同时也加剧了财政支出偏向程度。另一方面，大量的外来人口增加了对城市商品房的需求，助推商品房价格快速上涨[26]。而土地出让成本是影响商品房价格的重要因素，房价的上涨反过来又会拉高土地出让价格，虽然进一步缓解了地方政府的融资需求，但也加深了地方政府对“土地财政”的依赖。基于上述逻辑，本文提出如下研究假说：
H1：地方政府财政支出偏向促进了土地出让规模的扩张。
在地方政府预算收入受约束的情况下，城投债作为一种“准市政债”
城投债是以地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。，在基础设施建设方面发挥了重要作用。发行城投债成为地方政府融资的另一重要工具，主要表现在地方政府“一只手”出让土地，“另一只手”发行城投债。审计署发布的《全国政府性债务审计结果》数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任、负有担保责任以及可能承担一定救助责任的债务分别为10.89万亿元、2.67万亿元以及4.34万亿元。其中，融资平台公司为第一大举债主体，高达37.44%的地方政府负有偿还责任的债务来自融资平台公司。与发行城投债相比，一方面大规模的土地出让容易助推房价过快上涨，房价的过快上涨反过来又会推高土地出让价格。虽然高地价有利于提高地方政府的债务融资能力[27]，增加地方政府收入，但房价的过快上涨容易产生大量房地产泡沫，滋生经济风险。另一方面，与土地出让不同的是，地方官员虽然对发行城投债负有偿还责任，但城投债缺乏终身问责制以及地方政府官员的短任期使得偿债责任可以转移给下一届或下几届政府[28]，地方官员可以毫无顾虑地发行城投债（特别是中长期债券），引发城投债发行规模的快速增长。因此，发行城投债的诸多益处可能促使地方政府通过发行城投债来减缓土地出让的速度，在发行城投债与土地出让之间做出权衡。加之近年来中央政府加强了房地产的调控意识，许多城市相继出台了号称史上最严的房地产调控政策来抑制房价的上涨，从而引发土地出让规模的下降，进一步增强了地方政府的发债动机，有效降低了地方对土地出让收入的依赖。此外，长期以来我国地方政府一直实行的是“不破产”制度，地方政府债务通常由中央政府“兜底”，极大地激发了地方政府发行城投债的积极性。因此，发行城投债可能减缓地方政府的土地出让速度，削弱财政支出偏向对土地出让的促进作用，最终降低对“土地财政”的依赖。基于上述基本逻辑，本文进一步提出如下假说： H2：发行城投债能有效削弱地方政府财政支出偏向对土地出让的促进作用。
三、变量、数据与模型
（一）计量模型
由于本文研究财政支出偏向对土地出让行为的影响，因此以土地出让作为被解释变量，以财政支出偏向作为解释变量，构建如下回归模型：
Landit=α0+β0Biasit+γ0Xit+μi+σt+εit（1）
Areait=α1+β1Biasit+γ1Xit+μi+σt+εit（2）
其中，Landit为i城市t时期的土地出让金额;
Areait为i城市t时期的土地出让面积;
Biasit为i城市t时期的财政支出偏向;
Xit为影响土地出让的控制变量向量;
α0和α1为截距项;
β0和β1是财政支出偏向回归系数;
γ0和γ1为控制变量回归系数;
μi为城市固定效应，控制市级层面不随时间变化的因素对估计结果的影响;
σt为年份固定效应，控制随时间因素变动的政策对估计结果的影响;
εit为随机误差项。
（二）变量选择
1.被解释变量
本文的被解释变量为土地出让。当前《中国国土资源统计年鉴》关于土地出让的数据主要包括土地出让金额、土地出让面积以及土地出让宗数。其中，土地出让金额和土地出让面积是土地出让规模的体现，而土地出让宗数仅能体现出让数量，不能体现出让规模。为了更加科学合理地分析财政支出偏向对土地出让的影响，采用土地出让规模能更精确刻画地方政府的土地出让行为。因此本文分别选取土地出让金额（Land）和土地出让面积（Area）作为土地出让规模的衡量指标。
2.核心解释变量
当前关于衡量财政支出偏向指标的文献主要有以下两类：一类采用基础设施建设支出占地方一般公共预算支出的比例进行衡量[3，29]，另一类采用基础设施建设支出、农林水利和气象支出三项支出之和占一般公共预算支出的比例进行衡量[30-31]。不难发现，现有文献关于财政支出偏向的衡量指标中均包含基础设施建设支出，因此财政支出偏向的合理指标应该采用基础设施建设支出占一般公共预算支出的比重进行衡量。但由于2007年进行了政府收支分类改革，将基础设施建设支出科目进行了合并，因此基础设施建设支出数据无法获取。鉴于此，本文采用非民生支出占一般公共预算支出的比例来近似衡量财政支出偏向。目前官方关于民生财政没有权威的界定，但有学者对民生财政的概念进行了定义。其中，安体富[32]认为所谓民生财政，就是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业等民生方面的支出占相当高的比例，甚至处于主导地位。基于以上所述原因，本文将社会保障和就业支出、教育支出以及医疗卫生支出界定为民生支出，并采用一般公共预算支出扣除民生支出后的所得占地方一般公共预算支出的比例作为衡量财政支出偏向（Bias）程度的指标。
3.控制变量
为了尽量缓解由于遗漏变量导致的内生性问题，本文對如下变量进行控制：
（1）财政自给率（Fiscal），采用一般公共预算收入与一般公共预算支出的比值表示;
（2）固定资产投资水平（Invest），采用固定资产投资金额占地区生产总值的比例表示;
（3）地区经济发展水平（PGDP），采用人均地区生产总值（取对数）表示;
（4）商品房销售价格（Price），采用商品房销售金额除以商品房销售面积（取对数）表示;
（5）实际利用外资水平（FDI），采用外商直接投资额实际使用额占地区生产总值的比例表示
由于外商直接投资额实际使用额单位为万美元，因此为了统一单位，本文根据国家外汇管理局年报公布的人民币兑美元的年度汇率换算成万元。;
（6）城镇就业工资水平（Wage），采用市区就业人员平均工资（取对数）表示。
此外，考虑到土地出让行为与官员晋升激励有密切联系[17]，本文进一步控制了官员特征。在参考余靖雯等[33]的研究基础上，官员特征变量选取市委书记年龄（Age）、任期（Term）以及教育程度（Edu），以此控制官员特征差异对估计结果造成的影响。其中，官员任期的处理借鉴张军等[34]的做法，
如果官员的上任时间为上半年（1—6月），则当年为任期的起始年份;
如果上任时间为下半年（7—12月），则下一年为任期的起始年份。
如果官员离任时间为上半年（1—6月），则任期的结束年份为上一年;
如果离任时间为下半年（7—12月），则任期的结束年份为当年。教育程度指标的构建如下：当官员学历为研究生学历及以上时，教育程度变量取值1;当官员学历为本科学历及以下时，取值0。所有官员特征数据均从人民网、百度百科等手工搜集得到。
（三）数据说明
考虑到2007年进行的财政收支分类改革使得部分财政支出科目被取消或合并，为了保证前后统计口径的一致，本文将时间窗口锁定为2008—2016年，并选取2008—2016年286个城市作为分析样本。上述变量数据主要来源于香港环亚经济数据有限公司（CEIC）中国数据库以及《中国国土资源统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国财政统计年鉴》。其中，土地出让数据来自《中国国土资源统计年鉴》，其余变量的数据主要来源于CEIC中国数据库。表1报告了各变量描述性统计结果。
四、计量结果与分析
（一）基准回归结果
为考察财政支出偏向对土地出让的影响效应，首先对式（1）（2）进行回归，相关回归结果见表2。其中，
第（1）—（3）列为采用土地出让收入作为被解释变量的回归结果， 第（4）—（6）列为采用土地出让面积作为被解释变量的回归结果。此外，
第（1）（4）列为财政支出偏向对土地出让的回归结果;
第（2）（5）列为在第（1）（4）列的基础上加入城市固定效应与年份固定效应的回归结果;
第（3）（6）列为在第（2）（5）列的基础上进一步加入控制变量的回归结果。不难发现，
第（1）—（6）列的估计结果均显示财政支出偏向估计系数显著为正，且均至少通过了5%的显著性水平检验，说明无论是否加入固定效应和控制变量，财政支出偏向均显著促进了土地出让，验证了假说H1。
（二）城投债的调节效应
基准回归结果表明地方政府财政支出偏向促进了土地出让，说明地方政府财政支出偏向可能产生了财政支出压力，进而促进土地出让。考虑到城投债和土地出让收入均为地方政府自由支配收入，在缓解地方财政压力方面发挥了重要作用，发行城投债可能削弱财政支出偏向对土地出让的促进作用，为验证前文提出了假说H2，本文进一步在式（1）（2）的基础上加入财政支出偏向与城投债的交互项，以此来考察城投债发行的调节效应，具体回归模型如下：
Landit=α2+β2Biasit+δ2Biasit×Debtit+θ2Debtit+γ2Xit+μi+σt+εit（3）
Areait=α3+β3Biasit+δ3Biasit×Debtit+θ3Debtit+γ3Xit+μi+σt+εit（4）
其中，Debtit表示i城市t时期的城投债发行规模，考虑到Wind口径的城投债数据存在诸多缺陷，本文采用曹婧等[35]构建的新口径城投债数据进行估计
新口径城投债数据的缺陷具体参见曹婧等[35]的研究。。
Biasit×Debtit为财政支出偏向与城投债发行的交互项，δ2、δ3为交互项的估计系数，其余变量的含义与式（1）（2）相同，此处不再赘述。
相关回归结果见表3。其中，第（1）—（3）列为采用土地出让收入作为被解释变量的估计结果，第（4）—（6）列为采用土地出让面积作为被解释变量的估计结果。此外，第（1）（4）列为只加入交互项的估计结果，第（2）（5）列为在第（1）（4）列基础上进一步加入城市固定效应与年份固定效应的估计结果，第（3）（6）列为在第（2）（5）列基础上进一步加入控制变量的估计结果。不难发现，不管是否加入固定效应以及控制变量，交互项的估计系数均显著为负
以表3中第（3）（6）列为例，分别将式（3）（4）中的土地出让收入和土地出让面积对财政支出偏向求偏导后得到
LanditBiasit=β2+δ2Debtit、
AreaitBiasit=β3+δ3Debtit，再将表3中
β2=0.8347、β3=0.8405、δ2=-0.1968、δ3=-0.2009以及城投债Debtit的均值1.3849分别代入后得到
β2+δ2Debtit≈0.5622、β3+δ3Debtit≈0.5623，相比基准回归结果估计系数均有下降。，说明发行城投债削弱了财政支出偏向对土地出让的促进作用。这是由于发行城投债能在一定程度上替代土地出让，地方财政支出压力能够得到有效缓解，因此发行城投债削弱了财政支出偏向对土地出让的促进作用，由此验证了假说H2。
（三）异质性分析
目前地方政府土地出让方式主要分为协议出让和“招拍挂”出让两种，前者主要为工业用地的出让方式，后者主要为商住用地的出让方式。地方政府为了招商引资通常会干预工业用地的出让价格，表现在对工业用地普遍采取低价出让策略，而对商住用地则采取高价出让策略[36]。因此，不同出让方式的土地在价格方面的差异可能对估计结果造成影响，本文进一步将样本分为协议出让和“招拍挂”出让两个子样本进行分析。分别采用协议出让金额（Cont）与协议出让面积（Agree），“招拍挂”出让金额（Bid）与“招拍挂”出让面积（Auct）作为被解释变量进行回归，相关结果见表4。可以看出，无论采用“招拍挂”土地出让还是协议土地出让作为被解释变量，财政支出偏向均对土地出让产生了显著的正向影响，而且这种促进作用在协议土地出让中表现得更加明显。这是由于采用协议出让方式的土地通常为工业用地，地方政府在保增长的压力下更倾向于出让工业用地[14]。此外，由于工业用地价格与地方政府的招商引资行为密切相关，过高的工业用地价格不利于招商引资，因此地方政府倾向于通过增加工业用地的出让比例来压低工业用地出让价格，从而达到招商引资的目的。相反，由于采取“招拍挂”出让方式的土地通常为商住用地，在地区土地供应量固定的情况下，增加工业用地的比例必然压缩商住用地比例，从而推动商住用地出让价格的上涨，最终在最大化土地出让收益的同时达到引资竞争的目标[28]，因此财政支出偏向对协议土地出让的促进效应更加明显。
（四）稳健性检验
1.剔除异常样本
由于本文的样本城市包括直辖市、计划单列市以及老少边穷地区地级市，而上述三类城市与一般地级市在财政体制方面存在差异。因此如果不将其剔除可能对估计结果产生影響。首先，考虑到直辖市与省、自治区处于同一行政级别，比一般地级市在行政级别上高一级，在财政体制上与地级市存在较大差别，因此予以剔除。其次，计划单列市的财政收支直接与中央挂钩，不受所在省、自治区管辖，因此财政体制也与一般地级市存在差别，同样予以剔除。最后，由于位于老少边穷地区的地级市一般对中央与地方的转移支付依赖较高，财政体制与一般地级市存在差异，因此予以剔除。本研究共计剔除上述三类样本34个，剩余252个样本进行回归，结果见表5第（1）（2）列。不难发现，即便在剔除异常样本点后本文的研究结论依然成立。
2.省级财政支出偏向 为进一步体现财政支出非民生偏向的特点，本文将民生支出口径界定为教育、社保和就业、医疗卫生支出、一般公共服务、国防、公共安全、科技、文化教育和传媒以及环境保护九类支出，在此基础上采用一般公共预算支出扣除上述九类支出后的所得占一般公共预算支出的比例（Pref）作为财政支出偏向的替代指标。由于部分民生支出数据在《中国城市统计年鉴》中没有进行完整统计，造成相关数据获取困难，因此本文采用省级层面的相关数据进行估计。上述做法同时可以在一定程度上缓解因为双向因果带来的内生性问题，相关估计结果见表5第（3）（4）列。不难发现，采用省级层面数据衡量的财政支出偏向估计系数仍然显著为正，说明财政支出偏向显著促进土地出让的结论并没有因替换核心解释变量而改变，估计结果依然稳健。
3.内生性问题
虽然本文采用的双向固定效应模型可以有效缓解遗漏变量导致的内生性问题，但仍然不可避免地存在不可观测因素同时影响财政支出偏向和土地出让。同时，双向因果问题也是本文内生性的重要来源，即财政支出偏向在影响土地出让的同时土地出让可能反过来对财政支出偏向产生影响。因此，为更加准确地识别财政支出偏向对土地出让的影响，本文通过寻找一个合理的工具变量来缓解内生性。首先，针对地方政府非民生支出竞争的存在性问题进行检验。对此，全局空间相关性检验结果显示，Moran’s I指数在2008—2016年均显著为正，且P值非常小
通过全局空间相关性检验发现，2008—2016年地方政府间财政支出偏向的Moran’s I分别为0.141、0.177、0.172、0.176、0.129、0.189、0.153、0.173和0.169。，证实地方政府在非民生支出方面存在模仿性的策略互动竞争行为。其次，我国地级市官员的提拔与任命由省级政府掌控，导致地级市官员之间的竞争一般在省内展开。出于上述考虑，本文最终选取该地级市所在省份的其他地级市财政支出偏向程度的年平均值作为工具变量
由于直辖市在行政级别上与省（自治区）属于同一级别，没有同级别地级市与之对应，而且直辖市通常与直辖市之间展开竞争，因此本文采用其他三个直辖市的年平均财政支出偏向作为当年该直辖市的工具变量。，一是非民生支出竞争行为在省内地级市之间真实存在，工具变量满足相关性，二是本市的土地出让行为显然与省内其他地区的财政支出偏向行为无关，工具变量满足外生性。在上述工具变量的基础上，本文进一步采用两阶段最小二乘法（2SLS）进行估计，表5第（5）（6）列为相应的估计结果。不难发现，财政支出偏向估计系数依然显著为正，说明考虑内生性并没有对本文的研究结论产生影响。此外，为保证工具变量的有效性，本文还进行了工具变量的有效性检验。其中，Kleibergen-Paap rk LM统计量显著为正，拒绝“工具变量识别不足”的假设，说明工具变量不存在识别不足的问题。Kleibergen-Paap Wald rk F统计量也均大于10%水平上的Stock-Yogo临界值（16.38），拒绝“工具变量弱识别”的原假设，说明工具变量不存在弱识别问题。上述检验结果充分说明工具变量是有效的，2SLS的估计结果可靠。
五、结论与启示
在当前土地出让收入规模居高不下，地方政府对“土地财政”的依赖程度日益加深的背景下，寻找减轻地方政府对“土地财政”依赖的办法对防范化解重大经济风险，推动经济高质量发展具有重要意义。本文采用286个地级及以上城市2008—2016年的面板数据，基于双向固定效应模型实证分析了地方政府财政支出偏向对土地出让的影响，得到如下研究结论：
（1）无论采用土地出让面积还是土地出让收入作为被解释变量，地方政府财政支出偏向均显著促进了土地出让面积和土地出让收入的增加，且上述研究结论在进行剔除异常样本、采用省级财政支出偏向以及选取工具变量的稳健性检验中依然成立;
（2）异质性分析结果表明，与“招拍挂”土地出让相比，财政支出偏向对协议土地出让的促进效应更明显;
（3）基于城投债能缓解地方财政支出压力的事实，进一步考虑发行城投债的调节效应，结果显示发行城投债削弱了财政支出偏向对土地出让的促进作用。
根据上述研究结论，本文得出如下政策启示：
第一，合理调整地方政府财政支出结构。本文的研究结果表明地方政府财政支出偏向行为是导致土地出让规模扩张的原因。为降低地方政府对“土地财政”的依赖程度，应合理调整地方政府财政支出结构，提高民生支出比重，一方面符合加快建设民生财政的要求，另一方面有利于降低地方政府对“土地财政”的依赖。
第二，制定多元化的官员绩效考核机制。长期以来中央对地方政府官员的考核采用单一的GDP绩效考核机制。在该绩效考核机制的作用下，地方政府官员强烈的经济发展动机产生了鲜明的财政支出偏向，带来了巨大的财政支出压力，迫使地方政府通过土地出让进行融资。为了纠正地方财政支出偏向行为，削弱地方政府的投资冲动，可以考虑建立一个多元化（例如包括GDP、环保以及经济风险程度等）的官员晋升考核机制来降低地方政府对“土地财政”的依赖程度。
第三，适度发行地方政府债券。本文研究发现，发行城投债有利于缓解地方财政支出压力，進而减缓土地出让的速度。因此，在风险可控范围内适度发行地方政府债券能有效减少地方土地出让收入规模，降低地方政府对“土地财政”的依赖程度，从而对有效防范化解房地产泡沫风险具有重要作用。
参考文献：
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责任编辑、校对： 高原
Does the Bias in Fiscal Expenditure Promote the Expansion of Land Transfers？
XIAO Ye， LIU Xiaobing
（School of Public Economics and Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433，China）
Abstract： This paper uses panel data from 286 prefecture-level cities in China from 2008 to 2016 to empirically analyze the impact of local government fiscal expenditure bias on land transfer behavior. The study found that： （1） the local government’s fiscal expenditure bias has significantly promoted the increase in land transfer area and land transfer income. The above research conclusions remain true after excluding abnormal samples， replacing core explanatory variables， and considering potential endogenous problem; The analysis results show that the bias of fiscal expenditure on the agreement land transfer is greater than the “request for auction” land transfer; （3） Based on the fact that urban investment bonds can ease the pressure on local government fiscal expenditures， this paper further considers the regulatory effect of urban investment bond issuance. It was found that the issuance of urban investment bonds weakened the promotion effect of fiscal expenditure bias on land transfer， indicating that the issuance of urban investment bonds can alleviate the degree of local government’s dependence on “land finance”.
Keywords： bias of fiscal expenditure; land finance; land transfer; real estate bubble; urban investment debt
关键词：财政支出偏向;土地财政;土地出让;房地产泡沫;城投债
文献标识码：A
文章编号：100228482021（03）010711
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
防范化解重大风险是经济高质量发展的重要组成部分。其中，房地产泡沫作为重大风险的来源之一，与地方政府的土地出让行为有着密切联系[1]。2002年进行的土地市场化改革（即“招拍挂”改革）①使得地方政府的土地出讓收入成为重要收入来源。财政部公布的数据显示，全国土地出让收入呈现快速增长趋势，2018年达到6.51万亿元②，同期地方一般公共预算本级收入为9.79万亿元，全国土地出让收入相当于同期地方一般公共预算本级收入的66.50%，成为名副其实的“第二财政”。如此庞大的土地出让收入规模在给地方政府提供大量财政收入的同时，土地出让金也作为成本加入到住房价格之中，推动了房价的快速上涨[2]。而房价的快速上涨滋生了大量房地产泡沫，加剧了重大风险的形成。
地方财政支出偏向是推动土地出让收入规模快速扩张的重要原因。在财政分权体制下地方政府存在强烈的投资冲动，财政支出呈现出偏向基础设施建设支出，忽视人力资本和公共服务支出的特点[3]。众所周知，基础设施建设对地方财力要求较高，需要投入大量的财政资金。在地方政府只有有限的预算收入以及2015年新修订的《中华人民共和国预算法》实施之前③，发债权限高度集中于中央政府，地方不能自行发债④，导致地方政府产生了巨大的融资需求。但随着分税制改革的实施，为缓解地方财政支出压力，中央明确规定将土地出让收入全部划归地方所有。2002年土地出让“招拍挂”改革进一步为地方政府通过土地出让进行融资创造了条件，促进了土地出让规模的快速扩张、加深了地方政府对“土地财政”的依赖[4]。因此，合理地纠正地方政府的财政支出偏向行为，削弱地方投资冲动，不仅可以有效减轻对“土地财政”的依赖程度，抑制房价过快上涨，而且对防范化解重大风险、推动经济高质量发展具有重要的理论与现实意义。
一、文献综述
长期以来，财政支出偏向问题一直是国内外学者关注的焦点。现有文献分别从不同视角对财政支出偏向的形成原因进行了探讨。其中，Bardhan等[5]研究发现，地方财政收支失衡会影响地方财政支出决策，使其在财政支出上偏向生产性支出、忽视公共品支出。地方政府在财政支出结构上偏向生产性支出的原因与不同收入来源在支出对象方面存在的差异有关，其中预算内收入主要用于教育等民生支出，预算外收入
2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，因此2011年之后财政收入无预算内和预算外收入之分。则主要用于基础设施建设支出[6]。这种支出对象方面的差异使得地方政府在确保民生支出不受挤压的情况下，产生了很强的财政支出偏向。此外，在基于政绩考核的政府竞争作用下，义务教育支出具有较强的外部性，导致财政分权并没有促进义务教育支出的增加[7]，财政支出结构呈现出不平衡的特征，地方政府忽视了民生支出[3]。
地方政府的财政支出偏向对经济发展产生了广泛的影响。雷根强等[8]研究发现，随着近年来城镇化进程的不断加快，财政支出城市化偏向在拉动经济增长的同时进一步扩大了城乡差距。与上述研究不同的是，姚凤民等[9]的研究则表明地方政府的社会性支出与惠农支出有利于缩小城乡差距。除了研究财政支出偏向对城乡差距的影响外，有学者还发现地方政府的生产性支出偏向虽然短期内促进了就业水平的提升[10]，但长期却不利于提高劳动生产率[11]，而且加剧了地方经济波动[12]。
与财政支出偏向文献相比，土地出让方面的文献主要集中在两方面。其中一支文献从财政压力角度探讨了对土地出让行为的影响。范子英[4]利用部长更换的自然实验研究发现，财政压力不是“土地财政”产生的原因，地方政府的投资冲动才是导致“土地财政”的真实原因。Deng等[13]探讨了地方财政压力与土地出让价格之间的关系，结果发现土地出让价格与财政压力之间呈现出显著的正相关关系，地方财政压力推高了土地出让价格。与上述文献从财政压力角度进行研究不同的是，杨继东等[14]从保增长的压力角度进行研究发现，地方政府的保增长压力导致土地出让结构产生严重扭曲，地方政府为了保增长会出让更多的工业用地。
另一支文献则着重关注官员晋升激励对土地出让行为产生的影响。在官员晋升激励机制的作用下，地方政府官员为了发展本地经济不仅通过土地出让进行招商引资[15]，而且进一步通过操控土地出让价格与规模来获取巨额财政收入，从而达到发展本地经济的目的[16]。从表面上看，地方政府官员发展本地经济的动机似乎是引发“土地财政”的原因，实质上背后隐藏的地方政府官员晋升激励才是产生“土地财政”的根本原因。地方政府官员为了获得晋升机会产生了强烈的投资冲动，进而通过土地出让进行融资[4]。这种通过土地融资获得晋升机会的现象在升迁的市委书记中体现得比较明显，表现为其在任时更倾向于通过土地出让获取收入，其中在任期的最后一年表现得尤为明显[17]。
部分学者就财政支出偏向与土地出让之间的关系进行了探讨。首先，郑安等[18]基于2001—2014年的省级面板数据考察了土地出让收入对地方财政投资支出偏向的影响，结果显示土地出让是地方政府产生财政投资支出偏向的重要原因。李一花等[19]则基于“财政分权”与“引资竞争”双重视角研究表明，土地财政并没有降低地方政府投资支出偏向的程度。严思齐等[20]采用空间计量方法研究发现，土地财政存在严重的公共品供给结构扭曲，表现为地方政府偏向于增加经济性公共品和投资周期短的公共品供给，忽视非经济性公共品和投资周期较长的公共品供给。其次，与上述文献从土地出让规模展开研究不同，宋琪[21]采用面板数据工具变量法探讨了土地出让价格对地方政府公共支出偏向的影响，结果发现在教育支出资本化效应的作用下，提高土地出让价格显著促进了教育支出比重的提升，表明提高土地出让价格有利于纠正地方财政支出偏向。 纵观现有文献，当前关于财政支出偏向的研究主要集中在财政支出偏向的存在性检验以及财政支出偏向的经济影响效应两方面，包括财政支出偏向对城乡收入差距、就业、劳动生产率以及经济波动的影响。与财政支出偏向的研究文献相比，土地出让方面的相关文献则主要集中在财政压力、官员晋升激励对土地出让的影响。此外，财政支出偏向与土地出让关系方面的文献主要侧重于探讨土地出让规模和土地出让价格对地方财政支出偏向的影响。通过对现有文献的梳理不难发现，鲜有文献关注财政支出偏向对土地出让的影响。鉴于此，本文尝试将两者纳入同一分析框架来探讨地方政府财政支出偏向是否是导致“土地财政”现象产生的原因。模型选择方面，本文将采用双向固定效应模型，主要考虑到固定效应模型可以有效缓解遗漏变量导致的内生性，并进一步选取工具变量，采用两阶段最小二乘法（2SLS）进行估计，以较好地克服内生性问题。
二、理论分析与研究假说
改革开放以前我国土地的所有权和使用权一直没有分开，土地出让以无偿划拨为主。1987年我国引入了土地批租制，首次将土地所有权和使用权分离，土地由无偿使用向有偿使用转变。尽管如此，土地出让仍然以协议出让为主，市场化程度较低。直至2002年进行了“招拍挂”改革，土地出让才全面进入市场化时代。土地出让市场化改革的成功为“土地财政”提供了有利条件，成为地方政府获取财政收入的重要来源。
众所周知，长期以来我国采用GDP绩效激励机制作为地方官员晋升的重要考核指标。在GDP绩效考核机制的激励作用下，地方官员为了在任期内完成考核任务，赢得地区之间的“晋升锦标赛”，想方设法地利用一切资源拉动本地经济增长，产生了强烈的经济发展动机。但我国地方政府官员的任期较短，通常为3～5年，在如此短的任期内想要顺利完成考核任务，获得晋升，必然在财政支出方面产生偏向[22]。这与不同类别的财政支出对经济增长的拉动效应不同有关，其中基础设施建设支出由于短期内对经济增长的拉动效应明显大于教育、医疗等民生支出，因此地方政府有着强烈的基础设施建设投资冲动[23]。众所周知，基础设施建设需要大量的地方财政资金投入，而通常情况下地方政府的预算收入有限，且预算调整（如追加预算）空间小、程序烦琐（需上报地方人大审批），加之2015年新修订的《中华人民共和国预算法》实施之前地方政府不具备发行地方债的权限，使得地方政府的融资来源受到极大制约。此时，地方政府强烈的基础设施建设投资冲动引发了巨大的融资需求。因此，地方政府在预算收入受约束以及不能自行发债的情况下，开始寻求其他融资渠道来获取财政收入。在这样的背景下，2002年进行的土地出让市场化改革使得地方政府可以通过出让土地获取财政收入，加上1994年分税制改革后为了缓解地方财政压力，中央将土地出让收入完全划归地方所有，不再与中央分成，进一步激发了地方政府通过土地出让获取收入的动机。此外，地方政府作为一级土地出让市场完全垄断者，以非常低廉的价格从农民手中征地，然后以“招拍挂”的方式将土地出让给房地产开发商，从中获取巨额的价差，带来了大量的财政收入，有效缓解了地方政府的融资需求，土地出让成为地方政府常见的融资工具[24]。
在“偏向城市”的土地供給制度下，城镇化得以快速推进[25]。随着城镇化进程的不断加快，大量的农村外来人口涌入城市。一方面，人口的大量涌入对城市基础设施的承载能力是巨大的考验。为满足不断增长的外来人口需求，地方政府需要修建更多的公路、铁路以及桥梁等基础设施来提高其承载能力，同时也加剧了财政支出偏向程度。另一方面，大量的外来人口增加了对城市商品房的需求，助推商品房价格快速上涨[26]。而土地出让成本是影响商品房价格的重要因素，房价的上涨反过来又会拉高土地出让价格，虽然进一步缓解了地方政府的融资需求，但也加深了地方政府对“土地财政”的依赖。基于上述逻辑，本文提出如下研究假说：
H1：地方政府财政支出偏向促进了土地出让规模的扩张。
在地方政府预算收入受约束的情况下，城投债作为一种“准市政债”
城投债是以地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。，在基础设施建设方面发挥了重要作用。发行城投债成为地方政府融资的另一重要工具，主要表现在地方政府“一只手”出让土地，“另一只手”发行城投债。审计署发布的《全国政府性债务审计结果》数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任、负有担保责任以及可能承担一定救助责任的债务分别为10.89万亿元、2.67万亿元以及4.34万亿元。其中，融资平台公司为第一大举债主体，高达37.44%的地方政府负有偿还责任的债务来自融资平台公司。与发行城投债相比，一方面大规模的土地出让容易助推房价过快上涨，房价的过快上涨反过来又会推高土地出让价格。虽然高地价有利于提高地方政府的债务融资能力[27]，增加地方政府收入，但房价的过快上涨容易产生大量房地产泡沫，滋生经济风险。另一方面，与土地出让不同的是，地方官员虽然对发行城投债负有偿还责任，但城投债缺乏终身问责制以及地方政府官员的短任期使得偿债责任可以转移给下一届或下几届政府[28]，地方官员可以毫无顾虑地发行城投债（特别是中长期债券），引发城投债发行规模的快速增长。因此，发行城投债的诸多益处可能促使地方政府通过发行城投债来减缓土地出让的速度，在发行城投债与土地出让之间做出权衡。加之近年来中央政府加强了房地产的调控意识，许多城市相继出台了号称史上最严的房地产调控政策来抑制房价的上涨，从而引发土地出让规模的下降，进一步增强了地方政府的发债动机，有效降低了地方对土地出让收入的依赖。此外，长期以来我国地方政府一直实行的是“不破产”制度，地方政府债务通常由中央政府“兜底”，极大地激发了地方政府发行城投债的积极性。因此，发行城投债可能减缓地方政府的土地出让速度，削弱财政支出偏向对土地出让的促进作用，最终降低对“土地财政”的依赖。基于上述基本逻辑，本文进一步提出如下假说： H2：发行城投债能有效削弱地方政府财政支出偏向对土地出让的促进作用。
三、变量、数据与模型
（一）计量模型
由于本文研究财政支出偏向对土地出让行为的影响，因此以土地出让作为被解释变量，以财政支出偏向作为解释变量，构建如下回归模型：
Landit=α0+β0Biasit+γ0Xit+μi+σt+εit（1）
Areait=α1+β1Biasit+γ1Xit+μi+σt+εit（2）
其中，Landit为i城市t时期的土地出让金额;
Areait为i城市t时期的土地出让面积;
Biasit为i城市t时期的财政支出偏向;
Xit为影响土地出让的控制变量向量;
α0和α1为截距项;
β0和β1是财政支出偏向回归系数;
γ0和γ1为控制变量回归系数;
μi为城市固定效应，控制市级层面不随时间变化的因素对估计结果的影响;
σt为年份固定效应，控制随时间因素变动的政策对估计结果的影响;
εit为随机误差项。
（二）变量选择
1.被解释变量
本文的被解释变量为土地出让。当前《中国国土资源统计年鉴》关于土地出让的数据主要包括土地出让金额、土地出让面积以及土地出让宗数。其中，土地出让金额和土地出让面积是土地出让规模的体现，而土地出让宗数仅能体现出让数量，不能体现出让规模。为了更加科学合理地分析财政支出偏向对土地出让的影响，采用土地出让规模能更精确刻画地方政府的土地出让行为。因此本文分别选取土地出让金额（Land）和土地出让面积（Area）作为土地出让规模的衡量指标。
2.核心解释变量
当前关于衡量财政支出偏向指标的文献主要有以下两类：一类采用基础设施建设支出占地方一般公共预算支出的比例进行衡量[3，29]，另一类采用基础设施建设支出、农林水利和气象支出三项支出之和占一般公共预算支出的比例进行衡量[30-31]。不难发现，现有文献关于财政支出偏向的衡量指标中均包含基础设施建设支出，因此财政支出偏向的合理指标应该采用基础设施建设支出占一般公共预算支出的比重进行衡量。但由于2007年进行了政府收支分类改革，将基础设施建设支出科目进行了合并，因此基础设施建设支出数据无法获取。鉴于此，本文采用非民生支出占一般公共预算支出的比例来近似衡量财政支出偏向。目前官方关于民生财政没有权威的界定，但有学者对民生财政的概念进行了定义。其中，安体富[32]认为所谓民生财政，就是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业等民生方面的支出占相当高的比例，甚至处于主导地位。基于以上所述原因，本文将社会保障和就业支出、教育支出以及医疗卫生支出界定为民生支出，并采用一般公共预算支出扣除民生支出后的所得占地方一般公共预算支出的比例作为衡量财政支出偏向（Bias）程度的指标。
3.控制变量
为了尽量缓解由于遗漏变量导致的内生性问题，本文對如下变量进行控制：
（1）财政自给率（Fiscal），采用一般公共预算收入与一般公共预算支出的比值表示;
（2）固定资产投资水平（Invest），采用固定资产投资金额占地区生产总值的比例表示;
（3）地区经济发展水平（PGDP），采用人均地区生产总值（取对数）表示;
（4）商品房销售价格（Price），采用商品房销售金额除以商品房销售面积（取对数）表示;
（5）实际利用外资水平（FDI），采用外商直接投资额实际使用额占地区生产总值的比例表示
由于外商直接投资额实际使用额单位为万美元，因此为了统一单位，本文根据国家外汇管理局年报公布的人民币兑美元的年度汇率换算成万元。;
（6）城镇就业工资水平（Wage），采用市区就业人员平均工资（取对数）表示。
此外，考虑到土地出让行为与官员晋升激励有密切联系[17]，本文进一步控制了官员特征。在参考余靖雯等[33]的研究基础上，官员特征变量选取市委书记年龄（Age）、任期（Term）以及教育程度（Edu），以此控制官员特征差异对估计结果造成的影响。其中，官员任期的处理借鉴张军等[34]的做法，
如果官员的上任时间为上半年（1—6月），则当年为任期的起始年份;
如果上任时间为下半年（7—12月），则下一年为任期的起始年份。
如果官员离任时间为上半年（1—6月），则任期的结束年份为上一年;
如果离任时间为下半年（7—12月），则任期的结束年份为当年。教育程度指标的构建如下：当官员学历为研究生学历及以上时，教育程度变量取值1;当官员学历为本科学历及以下时，取值0。所有官员特征数据均从人民网、百度百科等手工搜集得到。
（三）数据说明
考虑到2007年进行的财政收支分类改革使得部分财政支出科目被取消或合并，为了保证前后统计口径的一致，本文将时间窗口锁定为2008—2016年，并选取2008—2016年286个城市作为分析样本。上述变量数据主要来源于香港环亚经济数据有限公司（CEIC）中国数据库以及《中国国土资源统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国财政统计年鉴》。其中，土地出让数据来自《中国国土资源统计年鉴》，其余变量的数据主要来源于CEIC中国数据库。表1报告了各变量描述性统计结果。
四、计量结果与分析
（一）基准回归结果
为考察财政支出偏向对土地出让的影响效应，首先对式（1）（2）进行回归，相关回归结果见表2。其中，
第（1）—（3）列为采用土地出让收入作为被解释变量的回归结果， 第（4）—（6）列为采用土地出让面积作为被解释变量的回归结果。此外，
第（1）（4）列为财政支出偏向对土地出让的回归结果;
第（2）（5）列为在第（1）（4）列的基础上加入城市固定效应与年份固定效应的回归结果;
第（3）（6）列为在第（2）（5）列的基础上进一步加入控制变量的回归结果。不难发现，
第（1）—（6）列的估计结果均显示财政支出偏向估计系数显著为正，且均至少通过了5%的显著性水平检验，说明无论是否加入固定效应和控制变量，财政支出偏向均显著促进了土地出让，验证了假说H1。
（二）城投债的调节效应
基准回归结果表明地方政府财政支出偏向促进了土地出让，说明地方政府财政支出偏向可能产生了财政支出压力，进而促进土地出让。考虑到城投债和土地出让收入均为地方政府自由支配收入，在缓解地方财政压力方面发挥了重要作用，发行城投债可能削弱财政支出偏向对土地出让的促进作用，为验证前文提出了假说H2，本文进一步在式（1）（2）的基础上加入财政支出偏向与城投债的交互项，以此来考察城投债发行的调节效应，具体回归模型如下：
Landit=α2+β2Biasit+δ2Biasit×Debtit+θ2Debtit+γ2Xit+μi+σt+εit（3）
Areait=α3+β3Biasit+δ3Biasit×Debtit+θ3Debtit+γ3Xit+μi+σt+εit（4）
其中，Debtit表示i城市t时期的城投债发行规模，考虑到Wind口径的城投债数据存在诸多缺陷，本文采用曹婧等[35]构建的新口径城投债数据进行估计
新口径城投债数据的缺陷具体参见曹婧等[35]的研究。。
Biasit×Debtit为财政支出偏向与城投债发行的交互项，δ2、δ3为交互项的估计系数，其余变量的含义与式（1）（2）相同，此处不再赘述。
相关回归结果见表3。其中，第（1）—（3）列为采用土地出让收入作为被解释变量的估计结果，第（4）—（6）列为采用土地出让面积作为被解释变量的估计结果。此外，第（1）（4）列为只加入交互项的估计结果，第（2）（5）列为在第（1）（4）列基础上进一步加入城市固定效应与年份固定效应的估计结果，第（3）（6）列为在第（2）（5）列基础上进一步加入控制变量的估计结果。不难发现，不管是否加入固定效应以及控制变量，交互项的估计系数均显著为负
以表3中第（3）（6）列为例，分别将式（3）（4）中的土地出让收入和土地出让面积对财政支出偏向求偏导后得到
LanditBiasit=β2+δ2Debtit、
AreaitBiasit=β3+δ3Debtit，再将表3中
β2=0.8347、β3=0.8405、δ2=-0.1968、δ3=-0.2009以及城投债Debtit的均值1.3849分别代入后得到
β2+δ2Debtit≈0.5622、β3+δ3Debtit≈0.5623，相比基准回归结果估计系数均有下降。，说明发行城投债削弱了财政支出偏向对土地出让的促进作用。这是由于发行城投债能在一定程度上替代土地出让，地方财政支出压力能够得到有效缓解，因此发行城投债削弱了财政支出偏向对土地出让的促进作用，由此验证了假说H2。
（三）异质性分析
目前地方政府土地出让方式主要分为协议出让和“招拍挂”出让两种，前者主要为工业用地的出让方式，后者主要为商住用地的出让方式。地方政府为了招商引资通常会干预工业用地的出让价格，表现在对工业用地普遍采取低价出让策略，而对商住用地则采取高价出让策略[36]。因此，不同出让方式的土地在价格方面的差异可能对估计结果造成影响，本文进一步将样本分为协议出让和“招拍挂”出让两个子样本进行分析。分别采用协议出让金额（Cont）与协议出让面积（Agree），“招拍挂”出让金额（Bid）与“招拍挂”出让面积（Auct）作为被解释变量进行回归，相关结果见表4。可以看出，无论采用“招拍挂”土地出让还是协议土地出让作为被解释变量，财政支出偏向均对土地出让产生了显著的正向影响，而且这种促进作用在协议土地出让中表现得更加明显。这是由于采用协议出让方式的土地通常为工业用地，地方政府在保增长的压力下更倾向于出让工业用地[14]。此外，由于工业用地价格与地方政府的招商引资行为密切相关，过高的工业用地价格不利于招商引资，因此地方政府倾向于通过增加工业用地的出让比例来压低工业用地出让价格，从而达到招商引资的目的。相反，由于采取“招拍挂”出让方式的土地通常为商住用地，在地区土地供应量固定的情况下，增加工业用地的比例必然压缩商住用地比例，从而推动商住用地出让价格的上涨，最终在最大化土地出让收益的同时达到引资竞争的目标[28]，因此财政支出偏向对协议土地出让的促进效应更加明显。
（四）稳健性检验
1.剔除异常样本
由于本文的样本城市包括直辖市、计划单列市以及老少边穷地区地级市，而上述三类城市与一般地级市在财政体制方面存在差异。因此如果不将其剔除可能对估计结果产生影響。首先，考虑到直辖市与省、自治区处于同一行政级别，比一般地级市在行政级别上高一级，在财政体制上与地级市存在较大差别，因此予以剔除。其次，计划单列市的财政收支直接与中央挂钩，不受所在省、自治区管辖，因此财政体制也与一般地级市存在差别，同样予以剔除。最后，由于位于老少边穷地区的地级市一般对中央与地方的转移支付依赖较高，财政体制与一般地级市存在差异，因此予以剔除。本研究共计剔除上述三类样本34个，剩余252个样本进行回归，结果见表5第（1）（2）列。不难发现，即便在剔除异常样本点后本文的研究结论依然成立。
2.省级财政支出偏向 为进一步体现财政支出非民生偏向的特点，本文将民生支出口径界定为教育、社保和就业、医疗卫生支出、一般公共服务、国防、公共安全、科技、文化教育和传媒以及环境保护九类支出，在此基础上采用一般公共预算支出扣除上述九类支出后的所得占一般公共预算支出的比例（Pref）作为财政支出偏向的替代指标。由于部分民生支出数据在《中国城市统计年鉴》中没有进行完整统计，造成相关数据获取困难，因此本文采用省级层面的相关数据进行估计。上述做法同时可以在一定程度上缓解因为双向因果带来的内生性问题，相关估计结果见表5第（3）（4）列。不难发现，采用省级层面数据衡量的财政支出偏向估计系数仍然显著为正，说明财政支出偏向显著促进土地出让的结论并没有因替换核心解释变量而改变，估计结果依然稳健。
3.内生性问题
虽然本文采用的双向固定效应模型可以有效缓解遗漏变量导致的内生性问题，但仍然不可避免地存在不可观测因素同时影响财政支出偏向和土地出让。同时，双向因果问题也是本文内生性的重要来源，即财政支出偏向在影响土地出让的同时土地出让可能反过来对财政支出偏向产生影响。因此，为更加准确地识别财政支出偏向对土地出让的影响，本文通过寻找一个合理的工具变量来缓解内生性。首先，针对地方政府非民生支出竞争的存在性问题进行检验。对此，全局空间相关性检验结果显示，Moran’s I指数在2008—2016年均显著为正，且P值非常小
通过全局空间相关性检验发现，2008—2016年地方政府间财政支出偏向的Moran’s I分别为0.141、0.177、0.172、0.176、0.129、0.189、0.153、0.173和0.169。，证实地方政府在非民生支出方面存在模仿性的策略互动竞争行为。其次，我国地级市官员的提拔与任命由省级政府掌控，导致地级市官员之间的竞争一般在省内展开。出于上述考虑，本文最终选取该地级市所在省份的其他地级市财政支出偏向程度的年平均值作为工具变量
由于直辖市在行政级别上与省（自治区）属于同一级别，没有同级别地级市与之对应，而且直辖市通常与直辖市之间展开竞争，因此本文采用其他三个直辖市的年平均财政支出偏向作为当年该直辖市的工具变量。，一是非民生支出竞争行为在省内地级市之间真实存在，工具变量满足相关性，二是本市的土地出让行为显然与省内其他地区的财政支出偏向行为无关，工具变量满足外生性。在上述工具变量的基础上，本文进一步采用两阶段最小二乘法（2SLS）进行估计，表5第（5）（6）列为相应的估计结果。不难发现，财政支出偏向估计系数依然显著为正，说明考虑内生性并没有对本文的研究结论产生影响。此外，为保证工具变量的有效性，本文还进行了工具变量的有效性检验。其中，Kleibergen-Paap rk LM统计量显著为正，拒绝“工具变量识别不足”的假设，说明工具变量不存在识别不足的问题。Kleibergen-Paap Wald rk F统计量也均大于10%水平上的Stock-Yogo临界值（16.38），拒绝“工具变量弱识别”的原假设，说明工具变量不存在弱识别问题。上述检验结果充分说明工具变量是有效的，2SLS的估计结果可靠。
五、结论与启示
在当前土地出让收入规模居高不下，地方政府对“土地财政”的依赖程度日益加深的背景下，寻找减轻地方政府对“土地财政”依赖的办法对防范化解重大经济风险，推动经济高质量发展具有重要意义。本文采用286个地级及以上城市2008—2016年的面板数据，基于双向固定效应模型实证分析了地方政府财政支出偏向对土地出让的影响，得到如下研究结论：
（1）无论采用土地出让面积还是土地出让收入作为被解释变量，地方政府财政支出偏向均显著促进了土地出让面积和土地出让收入的增加，且上述研究结论在进行剔除异常样本、采用省级财政支出偏向以及选取工具变量的稳健性检验中依然成立;
（2）异质性分析结果表明，与“招拍挂”土地出让相比，财政支出偏向对协议土地出让的促进效应更明显;
（3）基于城投债能缓解地方财政支出压力的事实，进一步考虑发行城投债的调节效应，结果显示发行城投债削弱了财政支出偏向对土地出让的促进作用。
根据上述研究结论，本文得出如下政策启示：
第一，合理调整地方政府财政支出结构。本文的研究结果表明地方政府财政支出偏向行为是导致土地出让规模扩张的原因。为降低地方政府对“土地财政”的依赖程度，应合理调整地方政府财政支出结构，提高民生支出比重，一方面符合加快建设民生财政的要求，另一方面有利于降低地方政府对“土地财政”的依赖。
第二，制定多元化的官员绩效考核机制。长期以来中央对地方政府官员的考核采用单一的GDP绩效考核机制。在该绩效考核机制的作用下，地方政府官员强烈的经济发展动机产生了鲜明的财政支出偏向，带来了巨大的财政支出压力，迫使地方政府通过土地出让进行融资。为了纠正地方财政支出偏向行为，削弱地方政府的投资冲动，可以考虑建立一个多元化（例如包括GDP、环保以及经济风险程度等）的官员晋升考核机制来降低地方政府对“土地财政”的依赖程度。
第三，适度发行地方政府债券。本文研究发现，发行城投债有利于缓解地方财政支出压力，進而减缓土地出让的速度。因此，在风险可控范围内适度发行地方政府债券能有效减少地方土地出让收入规模，降低地方政府对“土地财政”的依赖程度，从而对有效防范化解房地产泡沫风险具有重要作用。
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责任编辑、校对： 高原
Does the Bias in Fiscal Expenditure Promote the Expansion of Land Transfers？
XIAO Ye， LIU Xiaobing
（School of Public Economics and Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433，China）
Abstract： This paper uses panel data from 286 prefecture-level cities in China from 2008 to 2016 to empirically analyze the impact of local government fiscal expenditure bias on land transfer behavior. The study found that： （1） the local government’s fiscal expenditure bias has significantly promoted the increase in land transfer area and land transfer income. The above research conclusions remain true after excluding abnormal samples， replacing core explanatory variables， and considering potential endogenous problem; The analysis results show that the bias of fiscal expenditure on the agreement land transfer is greater than the “request for auction” land transfer; （3） Based on the fact that urban investment bonds can ease the pressure on local government fiscal expenditures， this paper further considers the regulatory effect of urban investment bond issuance. It was found that the issuance of urban investment bonds weakened the promotion effect of fiscal expenditure bias on land transfer， indicating that the issuance of urban investment bonds can alleviate the degree of local government’s dependence on “land finance”.
Keywords： bias of fiscal expenditure; land finance; land transfer; real estate bubble; urban investment debt