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【摘 要】当前，各级行政事业单位按照内部控制制度的要求，已初步建立内部控制体系以及并按照内部控制制度的要求编制内部控制报告。但是内部控制评价工作尚处于起步阶段，缺乏相应的评价指引制度，本文从内部控制评价的方法、指标以及程序等方面，探讨行政事业单位评价体系的建立，推动内部控制制度的有效实施。
【关键词】内部控制；行政事业单位；评价体系
一、行政事业单位内部控制评价体系建设的重要性
为全面推进行政事业单位加强内部控制建设，财政部分别于2012年、2015年、2017年相继发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》。这些制度的推行实施，有效规范了各行政事业单位组织权力有序、高效的运行，积极提升单位内部治理水平，为加强建设廉政风险防控机制提供了保障。
《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求各行政事业单位对本单位内控制度的情况进行自我评价，出具评价报告。各级财政部门应当对各单位内控制度的情况进行监督检查，并对检查过程中存在的问题，督促单位予以整改。但是现阶段内部控制评价工作尚处于起步阶段，还缺乏相应的政策指引，单位及上级主管部门、财政部门无法准确合理的对内部控制工作的有效性进行评价。为提高行政事业单位内部控制管理水平，本文从内部控制评价的方法、指标以及程序等方面，探讨行政事业单位评价体系的建立，推动内部控制制度的有效实施。
二、行政事业单位内部控制评价体系建设过程中存在的難点
1.对内控制度的评价缺乏指导政策，导致评价工作进展缓慢
《行政事业单位内部控制规范（试行）》的第五章为评价与监督，条文中规定单位应当建立监督制度，健全内部监督机制。单位设立内审部门负责对内控制度的建立与实施进行检查，并出具自评价报告。财政部门应对单位的内控制度情况进行监督检查。但是《规范》未就如何评价内部控制制定详细指引，导致各单位在实际工作中因缺乏制度规范，领导层缺乏对开展内部控制评价工作重要性的认识，评价监督工作开展进展缓慢。
2.内部控制评价指标设计、选取使用不科学，影响评价的有效性
内部控制评价指标的结果较大程度上反应了单位内部控制管理的水平及有效性。因此，指标的选取对评价的结果具有重大影响，但在实际过程中，指标的设计、选取过程中存在以下难点：
首先，指标设计、选取不全面，不能准确反映内部控制的目标。指标的设计与选取依赖评价人员对内部控制评价工作的理解与掌握，以及对整个内部控制体系的熟悉程度。同时，指标设计、评价方若无法保持独立、客观公正，容易导致指标的选择有利于被评价方，降低指标的有效性。
其次，难以准确赋予各指标的权重，使得计算后得出的结果偏离实际情况。指标选取后，如何赋予各指标的权重也是评价过程中存在的一大难点。行政事业单位的业务千差万别，涵盖各个行业，在评价单位层面与业务层面的各类指标中，权重的赋予仅靠单位设定，显然不尽合理，不同单位对类似业务设置不同的权重，导致单位与单位之间的评价没有可比性，不利于上级主管部门或财政部门对评价内容进行监督。
最后，难以对非量化的业务进行评价。行政事业单位具有公益性与政府性职能的特点，使其与企业相比缺少大量可以进行量化的指标。企业以盈利为目的，指标均可以盈利、股东利益等可量化性结果进行设置，但是行政事业单位以公益、社会效应为目标，存在大量不以盈利为目的性的业务，对该类业务整体效应难以靠精确数值进行评价，因此指标难以设定。
3.内部控制评价程序不完善，影响评价结果的准确性
行政事业单位内部控制评价程序未制定规范程序，将导致评价机制缺乏，评价结果不能准确反映内部控制建设的有效性，及时发现内控过程中存在的问题。行政事业单位按照内部控制的要求成立负责相关内控建设的领导小组，但是对于评价工作，部分领导小组认为评价属于外部监督机制，与单位内部控制体系的建设无关。
4.缺乏内部控制评价后改进措施的落实与跟踪机制
行政事业单位开展内部控制评价后，若未能及时跟进后续改进措施，将导致评价结果流于形式，不利于改善内部控制制度，影响内部控制目标的实现。
三、完善事业单位内部控制评价体系的措施
1.结合单位实际情况制定内部控制评价制度
在缺乏内部控制评价制度指引的条件下，行政事业单位可以结合各自业务特点，按照内部控制的目标与要素，制定内部控制评价制度，建立评价体系。
首先，应提高单位领导及各部门人员对内部控制评价工作的认识，内部控制自我评价是指由单位负责人负责实施的，评价单位内部控制制度的成效与不足，汇总成评价结果，出具评价报告的过程。单位通过评价过程发现内部控制的高风险点和薄弱环节，有针对性的修补管控过程的漏洞，从而实现内部控制的不断完善。
其次，建立内部控制评价体系应贯穿于单位各项业务中，区分单位层面与业务层面不同的评价内容。
（1）单位层面评价工作的重点
①内控工作成立运行机制的情况：重点关注内部控制工作负责部门是否已经确定、是否建立内部控制工作组织过程中的沟通协调和联动机制，确保风险防范及内部控制体系在组织及人员方面有充分的保障、各相关部门有效地协作。
②内控工作决策、监督机制的建设情况：重点关注单位重大经济业务的决策是否经过集体审议；是否根据不同部门职责明确岗位分工；是否成立内部监督部门，制定内部监督程序；是否分离里不相容职务，包括决策、执行与监督。
③完善的内部管理制度及制度执行的情况：重点关注单位内部管理制度是否全面覆盖了单位的各项业务、各项制度的执行是否按照规定，执行是否有效；各项管理制度应明确经济活动流程、岗位职责和审批权限，使单位经济活动有据可依、有章可循。 ④内部控制关键岗位工作人员的管理情况：重点关注单位对内控关键职务人员的管理情况，是否建立工作人员的招聘、考核、晋升、轮岗等人事管理机制；是否制定培训计划，组织开展培训工作。
⑤编制财务报告及提高会计信息质量的情况：重点关注是否按照会计制度及准则编制单位财务报告；会计信息是否能够全面、客观、总括反映单位的所有经济活动。
⑥其他情况：关注单位其他与经济活动风险有关的制度安排和机制设计。
（2）业务层面内部控制评价的重点
①预算管理情况：单位内部各部門之间是否在预算编制过程中充分沟通，预算编制的方法是否科学；预算支出是否在预算批复的金额内，是否按照项目完成进度支付；是否存在未纳入预算管理的支出；决算报告的编制是否完整、准确。
②收入支出业务的管理情况：是否存在隐瞒收入的情况，是否按照收支两条线的规定集中上缴收入；印章是否由专人保管，并且法人章和财务章是否分开保管；票据的领用、使用、缴销手续是否完备并由专人进行登记；是否按照规定流程办理费用报销手续，所附的单据的真实性、合法性是否经过审核，审批手续是否完备。
③政府采购业务的管理情况：是否将政府采购业务纳入年度预算编制内；制定政府采购计划是否通过集体决策，并提交上级主管部门审核；是否按规定的流程组织政府采购活动；是否在政府采购活动中指定供应商或者具有其他显失公平的行为；对采购的标底、资料等信息是否进行保密等。
④固定资产管理情况：是否成立固定资产管理部门，是否明确固定资产使用人的保管、维护责任；是否定期组织对固定资产的清查盘点，出具盘点清查报告，及时对盘盈、盘亏资产办理手续，调整账面价值；是否根据相关制度按照规定流程办理资产调剂、处置程序等。
⑤合同管理情况：是否明确应签订经济业务合同的标准和范围，流程是否规范；合同审批手续是否合规；是否按合同条款执行经济活动；对合同一方违约等争议情况，是否建立协调解决机制。
⑥其他情况：包括单位在业务层面还存在的与经济活动风险有关的其他制度安排、内控措施设计及执行情况等。
最后，对发生的新业务、新问题及时优化评价体系，确保评价工作有效开展。
2.构建科学完善的内部控制评价指标，提高评价的全面性
建立内部控制评价体系应涵盖单位组织层面内部控制评价与单位业务层面内部控制评价两方面，按评价重点对指标进行分类设置。在指标的设计、选取和权重的设定，单位可以借助第三方专业服务机构、相关领域专家、上级主管部门和财政部门，共同制定评价指标。同时，财政部门也应积极制定相关评价指标库，对通用型指标加以明确，对专用指标进行指导，使各级行政事业单位建立行之有效的评价指标体系，并与其他单位进行比较，查找不足。
3.规范内部控制评价程序，提高评价结果的准确性
单位应规范内部控制评价程序，按时、按流程对内部控制开展评价工作。内部控制评价程序包括：制定评价工作方案、组成评价工作组、实施现场测试、汇总评价结果、编报评价报告等。评价工作是对单位的内部控制系统的效率及效果进行全面评估，目的是对内部控制目标实现提供合理保证。单位各部门在内部控制评价中的职责划分以分工制衡、协调工作、提高效率为宗旨。
4.制定并完善内部控制评价监督及后续整改措施
单位应积极重视评估结果，特别是对评估过程中发现的问题，应及时落实整改。根据不同问题形成的成因，单位应分析问题属于单位层面还是业务层面内部控制，问题的产生是由于流程设置不合理还是由于相关人员的执行有误，是否由于评价指标设计的不合理。对问题的详尽分析后，才能有的放矢，针对不同问题采取不同解决之道，实现内部控制的根本目的。
上级主管部门及财政部门按照规范的要求，加强对下级单位开展的评价工作进行监督，并对评价工作中出现的问题予以落实整改。同时，也应加大对单位的业务培训指导工作，目的在于提升各单位内部控制管理水平。
四、结束语
开展行政事业单位内部控制评价工作是为了查找单位内控管理工作不到位的地方，促使单位提高内控管理水平，增强各单位人员意识，使单位在履行职能，实现业务目标的基础上高效、有序的开展工作，并能有效防范舞弊和预防腐败。
参考文献：
[1]唐大鹏，吉津海，支博.行政事业单位内部控制评价：模式选择与指标构建[J].会计研究，2015（1）：68-75.
[2]周秋旭，杨璇.我国行政事业单位内部控制评价模式[J].内部控制，2015（24）：86-87.
【关键词】内部控制；行政事业单位；评价体系
一、行政事业单位内部控制评价体系建设的重要性
为全面推进行政事业单位加强内部控制建设，财政部分别于2012年、2015年、2017年相继发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》。这些制度的推行实施，有效规范了各行政事业单位组织权力有序、高效的运行，积极提升单位内部治理水平，为加强建设廉政风险防控机制提供了保障。
《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求各行政事业单位对本单位内控制度的情况进行自我评价，出具评价报告。各级财政部门应当对各单位内控制度的情况进行监督检查，并对检查过程中存在的问题，督促单位予以整改。但是现阶段内部控制评价工作尚处于起步阶段，还缺乏相应的政策指引，单位及上级主管部门、财政部门无法准确合理的对内部控制工作的有效性进行评价。为提高行政事业单位内部控制管理水平，本文从内部控制评价的方法、指标以及程序等方面，探讨行政事业单位评价体系的建立，推动内部控制制度的有效实施。
二、行政事业单位内部控制评价体系建设过程中存在的難点
1.对内控制度的评价缺乏指导政策，导致评价工作进展缓慢
《行政事业单位内部控制规范（试行）》的第五章为评价与监督，条文中规定单位应当建立监督制度，健全内部监督机制。单位设立内审部门负责对内控制度的建立与实施进行检查，并出具自评价报告。财政部门应对单位的内控制度情况进行监督检查。但是《规范》未就如何评价内部控制制定详细指引，导致各单位在实际工作中因缺乏制度规范，领导层缺乏对开展内部控制评价工作重要性的认识，评价监督工作开展进展缓慢。
2.内部控制评价指标设计、选取使用不科学，影响评价的有效性
内部控制评价指标的结果较大程度上反应了单位内部控制管理的水平及有效性。因此，指标的选取对评价的结果具有重大影响，但在实际过程中，指标的设计、选取过程中存在以下难点：
首先，指标设计、选取不全面，不能准确反映内部控制的目标。指标的设计与选取依赖评价人员对内部控制评价工作的理解与掌握，以及对整个内部控制体系的熟悉程度。同时，指标设计、评价方若无法保持独立、客观公正，容易导致指标的选择有利于被评价方，降低指标的有效性。
其次，难以准确赋予各指标的权重，使得计算后得出的结果偏离实际情况。指标选取后，如何赋予各指标的权重也是评价过程中存在的一大难点。行政事业单位的业务千差万别，涵盖各个行业，在评价单位层面与业务层面的各类指标中，权重的赋予仅靠单位设定，显然不尽合理，不同单位对类似业务设置不同的权重，导致单位与单位之间的评价没有可比性，不利于上级主管部门或财政部门对评价内容进行监督。
最后，难以对非量化的业务进行评价。行政事业单位具有公益性与政府性职能的特点，使其与企业相比缺少大量可以进行量化的指标。企业以盈利为目的，指标均可以盈利、股东利益等可量化性结果进行设置，但是行政事业单位以公益、社会效应为目标，存在大量不以盈利为目的性的业务，对该类业务整体效应难以靠精确数值进行评价，因此指标难以设定。
3.内部控制评价程序不完善，影响评价结果的准确性
行政事业单位内部控制评价程序未制定规范程序，将导致评价机制缺乏，评价结果不能准确反映内部控制建设的有效性，及时发现内控过程中存在的问题。行政事业单位按照内部控制的要求成立负责相关内控建设的领导小组，但是对于评价工作，部分领导小组认为评价属于外部监督机制，与单位内部控制体系的建设无关。
4.缺乏内部控制评价后改进措施的落实与跟踪机制
行政事业单位开展内部控制评价后，若未能及时跟进后续改进措施，将导致评价结果流于形式，不利于改善内部控制制度，影响内部控制目标的实现。
三、完善事业单位内部控制评价体系的措施
1.结合单位实际情况制定内部控制评价制度
在缺乏内部控制评价制度指引的条件下，行政事业单位可以结合各自业务特点，按照内部控制的目标与要素，制定内部控制评价制度，建立评价体系。
首先，应提高单位领导及各部门人员对内部控制评价工作的认识，内部控制自我评价是指由单位负责人负责实施的，评价单位内部控制制度的成效与不足，汇总成评价结果，出具评价报告的过程。单位通过评价过程发现内部控制的高风险点和薄弱环节，有针对性的修补管控过程的漏洞，从而实现内部控制的不断完善。
其次，建立内部控制评价体系应贯穿于单位各项业务中，区分单位层面与业务层面不同的评价内容。
（1）单位层面评价工作的重点
①内控工作成立运行机制的情况：重点关注内部控制工作负责部门是否已经确定、是否建立内部控制工作组织过程中的沟通协调和联动机制，确保风险防范及内部控制体系在组织及人员方面有充分的保障、各相关部门有效地协作。
②内控工作决策、监督机制的建设情况：重点关注单位重大经济业务的决策是否经过集体审议；是否根据不同部门职责明确岗位分工；是否成立内部监督部门，制定内部监督程序；是否分离里不相容职务，包括决策、执行与监督。
③完善的内部管理制度及制度执行的情况：重点关注单位内部管理制度是否全面覆盖了单位的各项业务、各项制度的执行是否按照规定，执行是否有效；各项管理制度应明确经济活动流程、岗位职责和审批权限，使单位经济活动有据可依、有章可循。 ④内部控制关键岗位工作人员的管理情况：重点关注单位对内控关键职务人员的管理情况，是否建立工作人员的招聘、考核、晋升、轮岗等人事管理机制；是否制定培训计划，组织开展培训工作。
⑤编制财务报告及提高会计信息质量的情况：重点关注是否按照会计制度及准则编制单位财务报告；会计信息是否能够全面、客观、总括反映单位的所有经济活动。
⑥其他情况：关注单位其他与经济活动风险有关的制度安排和机制设计。
（2）业务层面内部控制评价的重点
①预算管理情况：单位内部各部門之间是否在预算编制过程中充分沟通，预算编制的方法是否科学；预算支出是否在预算批复的金额内，是否按照项目完成进度支付；是否存在未纳入预算管理的支出；决算报告的编制是否完整、准确。
②收入支出业务的管理情况：是否存在隐瞒收入的情况，是否按照收支两条线的规定集中上缴收入；印章是否由专人保管，并且法人章和财务章是否分开保管；票据的领用、使用、缴销手续是否完备并由专人进行登记；是否按照规定流程办理费用报销手续，所附的单据的真实性、合法性是否经过审核，审批手续是否完备。
③政府采购业务的管理情况：是否将政府采购业务纳入年度预算编制内；制定政府采购计划是否通过集体决策，并提交上级主管部门审核；是否按规定的流程组织政府采购活动；是否在政府采购活动中指定供应商或者具有其他显失公平的行为；对采购的标底、资料等信息是否进行保密等。
④固定资产管理情况：是否成立固定资产管理部门，是否明确固定资产使用人的保管、维护责任；是否定期组织对固定资产的清查盘点，出具盘点清查报告，及时对盘盈、盘亏资产办理手续，调整账面价值；是否根据相关制度按照规定流程办理资产调剂、处置程序等。
⑤合同管理情况：是否明确应签订经济业务合同的标准和范围，流程是否规范；合同审批手续是否合规；是否按合同条款执行经济活动；对合同一方违约等争议情况，是否建立协调解决机制。
⑥其他情况：包括单位在业务层面还存在的与经济活动风险有关的其他制度安排、内控措施设计及执行情况等。
最后，对发生的新业务、新问题及时优化评价体系，确保评价工作有效开展。
2.构建科学完善的内部控制评价指标，提高评价的全面性
建立内部控制评价体系应涵盖单位组织层面内部控制评价与单位业务层面内部控制评价两方面，按评价重点对指标进行分类设置。在指标的设计、选取和权重的设定，单位可以借助第三方专业服务机构、相关领域专家、上级主管部门和财政部门，共同制定评价指标。同时，财政部门也应积极制定相关评价指标库，对通用型指标加以明确，对专用指标进行指导，使各级行政事业单位建立行之有效的评价指标体系，并与其他单位进行比较，查找不足。
3.规范内部控制评价程序，提高评价结果的准确性
单位应规范内部控制评价程序，按时、按流程对内部控制开展评价工作。内部控制评价程序包括：制定评价工作方案、组成评价工作组、实施现场测试、汇总评价结果、编报评价报告等。评价工作是对单位的内部控制系统的效率及效果进行全面评估，目的是对内部控制目标实现提供合理保证。单位各部门在内部控制评价中的职责划分以分工制衡、协调工作、提高效率为宗旨。
4.制定并完善内部控制评价监督及后续整改措施
单位应积极重视评估结果，特别是对评估过程中发现的问题，应及时落实整改。根据不同问题形成的成因，单位应分析问题属于单位层面还是业务层面内部控制，问题的产生是由于流程设置不合理还是由于相关人员的执行有误，是否由于评价指标设计的不合理。对问题的详尽分析后，才能有的放矢，针对不同问题采取不同解决之道，实现内部控制的根本目的。
上级主管部门及财政部门按照规范的要求，加强对下级单位开展的评价工作进行监督，并对评价工作中出现的问题予以落实整改。同时，也应加大对单位的业务培训指导工作，目的在于提升各单位内部控制管理水平。
四、结束语
开展行政事业单位内部控制评价工作是为了查找单位内控管理工作不到位的地方，促使单位提高内控管理水平，增强各单位人员意识，使单位在履行职能，实现业务目标的基础上高效、有序的开展工作，并能有效防范舞弊和预防腐败。
参考文献：
[1]唐大鹏，吉津海，支博.行政事业单位内部控制评价：模式选择与指标构建[J].会计研究，2015（1）：68-75.
[2]周秋旭，杨璇.我国行政事业单位内部控制评价模式[J].内部控制，2015（24）：86-87.