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摘 要：党的十九大报告中明确提出我国实行乡村振兴战略，解决“三农问题”是党和国家工作的重中之重，而农业合作社建设是乡村振兴的应有途径之一。在我国三权分置的改革背景下，农民将土地经营权入股合作社来保障农民合法权益，中央提出“农民入股+保底分红+按股分红”的利润分配模式。然而在实践过程中，合作社引入保底分红也引发了一系列问题。为化解农民入社的顾虑，切实保障农民权益，本文主要从合作社引入保底分红的实践出发，对合作社实行保底分红的问题以及必要性进行分析，明确保底分红中“底”的边界，最后提出法律建议。
关 键 词：农民专业合作社;利益分配;保底分红
中央鼓励集体资产入股合作社，农民将土地经营权入股合作社，由农业合作社对农民土地进行集中承包管理，为保障农民的利益，部分合作社引入保底分红机制，对于保底分红机制我国学界也展开了广泛的研究。对于保底分红的性质学界学术界众说纷纭，温世扬教授认为农民将土地经营权入股合作社是以租赁的形式与合作社交易，合作社可以支付给社员租金作为所谓的“保底”[1]。孔祥智教授则认为保底分红是承包地按照当地流转价格折价，年底先按照租期的价格给成员保底分红，若合作社由盈余可以再多分一些。笔者认为保底分红是指成员入社后在一定核算周期内会获得被保证的盈余分配（分红）[2]。对于合作社引入保底分红存在的问题，学者吴义茂认为主要是在农民股东与非农股东及债权人的关系上，如何协调三方利益是引入保底分红的关键[3]。针对该问题吴义茂提出可以考虑由非农民股东承诺农民股东的“保底分红”，再引进优先股理论。对于保底分红问题的解决，国内很多学者还研究了很多既去保底分红同时又保障农民保底收益的方案。陈志建议可以由政府和非农民股东共同建立社保基金，在合作社盈利不足时可以从社保基金中支付股息给农民股东以保障其生活稳定。综合以上分析，可见学术界对于保底分红的研究虽然已经非常深入，但对于保底分红的性质仍然未有统一的解释。虽然很多学者针于保底分红的问题提出了一些建议，可是从实践结果上表明并没有实质性的效果，其根本原因在于“保底分紅”立法上的缺失，我国虽然政策上鼓励保底分红，但法律并没有细化规定，也没有具体的实施方案可参考。因此，本文主要针对以上问题展开研究，从保底分红立法完善的角度进行探讨，重点分析合作社引入保底分红的缺陷及防范措施以及提出相关法律建议。
一、合作社实施保底分红的实践与问题
（一）合作社实施保底分红的实践情况
为响应中央鼓励集体资产入社实行保底分红的号召，我国政府在部分运营状况良好并且社员较为稳定的农业合作社内试行保定分红机制的试点，各地合作社试行成效有异。2015年年初，农业部决定在四川省和山东省等部分地区的农业合作社开展土地经营权入股合作社，合作社实行保底分红机制的试点。随着保底分红机制的引进，试点地区规模经济的效益逐步显现，在政府的协调下，农民将土地经营权入股合作社，由合作社负责管理经营，农民既可以得到土地流转的费用，也可以获得保底分红收益。而在一些效益较好的合作社项目中，农民不一定有保底收益，农民只能享受按股分红的待遇。
1.郑龙模式
山东泰安市宁阳县的郑龙村成立有机蔬菜专业合作社，其运行机制为农民将土地经营权入股合作社，合作社内部收益分配将按股分红和保底分红相结合，合作社内所有农民股东均享有保底分红待遇，农民股东在入股合作社后，为合作社工作每日也能拿到相应的工资补贴。郑龙村合作社经营前期在农民增收和合作社技术引进方面都卓有成效，合作社生产的有机蔬菜销往世界各地。然而合作社后期，由于自然灾害、经济环境等原因，合作社产量大幅下降，蔬菜销路也少了很多，合作社年年亏损，继续实行保底分红机制，虽然农民利益得到了保障，但与非农股东以及债权人矛盾越来越大，合作社出现了资产“空洞化”，严重影响到了非农股东和债权人的利益[4]。
2.汤营模式
成都汤营村在村委会的召集下组成汤营农业有限公司，农民以土地经营权入股，公司保证农民股东每年每亩保底租金为900斤黄谷，同时公司将利润的百分之五十进行分红，剩余部分作为公司法定公积金，农民股东在入股公司后若为公司打工也可以获得相应的报酬。与郑龙模式不同的是汤营模式中农民将土地经营权入股合作社的载体为有限责任公司，该种模式虽然有利于农地土地经营权入股制度的壮大，但造成了“政企不分”的问题。汤营模式在利润分配上也采用了保底分红的方法，既然是以公司作为经营载体，根据《公司法》的相关规定，公司只有在盈利的情况下才能分红，汤营模式下引入保底分红是有违《公司法》的规定，并且在汤营模式中对于农民股东享有保底分红待遇的条件也没有具体规定。
（二）我国实施保底分红的立法现状
中央鼓励集体资产入社分红，坚持和完善农村基本经营制度，坚持家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，同时鼓励、引导农村土地经营权入股合作社和龙头企业。在国务院《关于促进乡村产业振兴指导意见》中，对于农民入股合作社的经营模式明确提出构建利益联结机制，引导农业企业与小农户建立契约型、分红型、股权型等合作方式，同时完善农业股份合作制企业利润分配机制，大力推广农村合作社实行“订单收购+分红”、“农民入股+保底收益+按股分红”等模式，将小农户与现代农业有机结合起来，为鼓励农民入股合作社，国家财政对于一些贫困农户给予补助支持。
在我国《农民专业合作社法》中对于农民合作社虽然规定中央和地方财政分别安排资金支持农民专业合作社，但对于保底分红政策却没有具体的规定。在相关指导性文件中，对于合作社保底分红制度也只是简单提及，并没有细化规定。因此为响应中央鼓励集体资产入社保底分红的政策精神，在立法上必须细化保底分红政策的规定，明确享有保底分红待遇的主体以及适用条件，针对保底分红实践过程中出现的问题提出切实可行的解决办法，为农民合作社资产分配探索一条协调各方利益、保障农民权益、符合经济规律的发展路径。 （三）合作社实施保底分红的问题分析
基于我国农业合作社引入保底分红试点情况以及我国立法现状上看，虽然保底分红对农民权益给予了有力的保障，但依然存在很多的问题待解决。保底分红机制并非所有的合作社都能适用，在一些经营状况良好，社员稳定的合作社并且效益较好的项目中是可以适用保底分红的，但在法律上对此并没有明确的规定。农民将土地经营权入股合作社，合作社为保障农民的基本生活而实施保底分红，虽然提高了农民入股合作社的积极性，但一旦合作社经营效益不好，如果继续实行保底分红，合作社将出现资产的“空洞化”，这势必会影响到非农股东和债权人的利益。甚至学者任大鹏认为保底分红是违背商业运作规则，违反经济发展规律的，笔者对此观点表示赞同。在现阶段保底分红没有具体法律规定的情况下，合作社利润分配只能参照《公司法》的股东利润分配规则，若股份制合作社实行保底分红，用合作社的钱补贴农民，相当于是股东抽回出资，这有违公平正义原则，不符合经济规律。再者我国目前社会保障体系还不太完善，合作社实施保底分红仍处于试点阶段，没有明确的法律规制保障实施保底分红，农民的权益是无法完全保证的[5]。
二、农业合作社实施保底分红的必要性与可行性
（一）合作社引入保底分红的必要性
农民入股合作社，在合作社内部农民相对于其他非农企业在知识水平、技术条件以及经济水平等方面是较弱的，对于农民来说其所应当承担风险的能力也远低于非农股东，因此为提高农民应对风险的能力，化解农民入股合作社的顾虑和担忧，在合作社内引入保底分红机制是很有必要。土地是农民的“命根子”，是农民生存发展的工具，农民将土地经营权入股合作社，将土地交给合作社经营，如果合作社实行保底分红的政策切实保障农民股东的切实利益，农民入股的积极性将极大提高，合作社风险共担机制建立的同时，农民实现利益共享，农民入股合作社后其基本生活来源是有保障的。
中央在政策上鼓励集体资产入社，合作社实行保底分红。农业合作社引入保底分红不仅是对乡村振兴战略的响应，同时对农民权益的保障也发挥了重要作用，這也符合我国切实解决“三农”问题的现实需要。
（二）合作社引入保底分红的可行性
随着我国新农村建设的开展以及农业现代化进程的推进，我国农村建设已经取得了突破性进展，特别是合作社建设已经成为了我国农村发展的重要支柱。农业合作社引入保底分红一直以来都是国家关注的重点，国家相关政策也积极引导保底分红在合作社内部的实施，并且给予一定的财政支持。虽然保底分红在实践过程中出现了一些问题，但从总体上看，是符合我国乡村建设发展的需要的。农民正因为合作社保底分红的担保，才能够放下心中的忧虑，积极地入股合作社，合作社也因此得以壮大，农民也由此获得了更大的收益。
三、保底分红的适用条件分析
（一）对保底分红的“底”性质的界定
社员享有保底分红待遇也就是在股东入股合作社之后，不论合作社经营的好坏，都可以获得入社补贴。对于保底分红中“底”的性质，学界说法不一，有的学者认为是租金，有的学界主张是合作社的分红。笔者认为根据《农民专业合作社法》第四十四条的规定，在弥补亏损，提取公积金后的当年盈余，为农民专业合作社的可分配盈余。可分配盈余主要按照成员与本社的交易量（额）比例返还。可见股东在合作社获得收益的方式只能是分红，法律没有其他规定。因此对于保底分红中“底”的性质只能限定在合作社分红的范围内，这也与国务院指导意见中“农民入股+保底收益+按股分红”的模式相契合。
（二）合作社享有保底分红的社员界定
国家扶持农业专业合作社，鼓励合作社引入保底分红政策的目的在于促进农业经营者的组织化以及入社的积极性，而适用保底分红机制是有条件，保底分红作为新兴合作社利润分配机制，并不是所有的合作社都能适用，只有依法成立的，其成员达到一定数量且具有一定的稳定性的合作社，在一些运行状况优良的项目上可以引入保底分红。同时享受保底分红待遇的主体只能是合作社内经济条件相对较贫困的农民股东，对于合作社内的非农股东是不享受保底分红待遇的。保底分红对于农民股东的出资也应当限定。根据《农业专业合作社法》第十三条的规定，农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资。享受保底分红待遇的股东只能以土地经营权入股合作社，因为农民货币出资的能力有限，那些以土地经营权出资的股东最应该得到保底待遇的补贴。
（三）保底分红金额范围的界定
对于保底分红的范围法律应该做出明确的边界限制，保底的“底”过高，势必增加国家财政支出的压力，同时也会加大农民股东和非农企业的矛盾，合作社的运营发展也会受到影响。当然如果“底”过低，虽然不会影响到非农企业和债权人的利益，但农民股东的基本利益就难以得到保障。因此，笔者认为保底分红的“底”应当是以保障农民股东基本生活来源为限，发放保底补贴的上限不得超过合作社风险基金储备以及国家保证金储备，在保证农民股东的生存权的前提下，意图着力维持农民一种“体面”的生活状态。
合作社保底分红的范围还应当受到合作社经营状况的限制。虽然合作社引入保底分红使得部分农民股东旱涝保收，但其获得保底补贴的金额却有不同。在合作社经营状况良好，盈余颇丰时，农民股东除了保底补贴外，主要受益来源于合作社的分红，此时保底金额可以适当降低甚至可以不支付。若在灾害年间，合作社收益惨淡时，对于保底的金额可以在满足农民股东基本收入来源的基础上适当增加。
（四）保底分红的立法借鉴
在我国《农民专业合作社法》中对于农民入股合作社的方式没有明确的规定，因此可以参照我国《公司法》第27条的规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资合作社。同时对享有保底分红待遇的股东出资方式进行限定，只能是以土地经营权入股合作社。 在农业合作社利润分配的实施上，美国优先股制度与我国保底分红的政策具有一定契合性。在我国三权分置，农民土地经营权入社的背景下，农民入股合作社由合作社进行承包经营管理，相当于农民股东放弃了合作社的经营权，根据美国优先股制度的规定，农民股东有理由享受合作社保底分红待遇。我国保底分红的机制可以借鉴美国剩余财产型优先股制度即在合作社破产清算时，农民股东可以优先于其他股东获得分配剩余财产的权利，因为农民股东承受风险的能力相较于其他股东更低，因此让农民优先享有剩余财产分配权是合情合理的[6]。
四、合作社引入保底分红可能存在问题的防范措施
（一）违反投资者承担风险的经营规则的防范
我国农民合作社是在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。我国农民合作社多采用股份制形式，合作社多数在工商部门登记为企业法人，经营模式与公司相类似。我国《公司法》中对于股东承担风险分配机制遵循的是自由价值，对于风险承担的方式是可以由公司章程自主规定的。引入保底分红势必会增加投资者的投资风险，在合作社章程未规定的情况下违反了投资者承担风险的经营规则。同时投资者作为一个典型的“生意人”，以追求利益最大化为目标，《公司法》中也强调公司各成员之间应当公平公正，投资者没有义务承担保底分红带来的风险，这不符合投资者承担风险的经营规则，违背了公平正义的理念。
对于违反投资者承担风险规则的防范可以合作社内引入投资保险机制，合作社作为投保人以“农民入股合作社”投保，当合作社经营困难或者濒临破产时，农民从保险公司获得的保险赔偿金可以用于保底分红的补贴。
（二）影响非保底分红股东投资的积极性的防范
保底分红虽然降低了农民股东投资的风险，也减少了农民入股时的顾虑，但势必会损害非保底分红社员的利益，进而影响其投资合作社的积极性。实行保底分红在合作社效益好时，对非农企业不会产生太大影响，但一旦合作社亏损，就会引发农民股东和非农股东之间的利益冲突，保底分红会使合作社资产减少，将严重影响非农股东的利益[7]。非农股东作为企业投资人追求的是公司利益最大化，对于合作社保底分红的分配机制，没有义务承担国家对农民股东入股合作社的社会保障责任，如果让非农股东牺牲自己的利益来满足农民的保底分红是非常不正当的做法，如果不对非农民股东支付对价补偿，就违背了法律公平正义的精神。长此以往，企业失去投资合作社的积极性，企业资本很难进入合作社，对于合作社的发展也是非常不利的。
因此合作社引入保底分红为了不影响非保底分红股东投资的积极性，在合作社内部章程中可以规定非农股东承诺承担对农民股东“保底收益”的担保责任，农民股东和非农股东之间在自愿平等的情况下达成保底分红协议。同时还可以借鉴国外优先股制度，在合作社的收益不足以满足所有股东的分红时，可以优先满足一小部分农民股东的利益需求，但一般享有股利优先权的股东不能参与公司得到经营，公司的经营权主要由非农股东行使。
（三）可能損害合作社债权人利益的防范
企业在市场经济运行过程中面临经营风险是无法完全避免的，农民合作社其性质与公司相似，因此在面对市场风险时也无可厚非。由于农民股东承担风险的能力有限，合作社为保障农民的利益引入保底分红政策，当合作社亏损时，合作社债权人将承担相较于普通债权人更大的风险。合作社债权人同样没有义务承担保障农民股东利益的责任，因此合作社农民股东的利益与债权人的利益难以实现平衡。一旦合作社难以清偿债务，债权人申请合作社破产清算，也就意味着农民股东被中断了经济收入来源，农民将承受不可估量的损失[8]。
因此为平衡农民股东与债权人之间的利益，在合作社引入保底分红后防范对债权人利益的损害，在合作社破产清算时，允许农民股东对入股的土地经营权享有优先购买权，这既不损害债权人的利益，也解决了农民的生存保障问题。
五、合作社引入保底分红的立法建议
（一）对《农民专业合作社法》的修改
我国对于保底分红的规定只在相关政府指导意见中简单提及，但在立法上并没有规定。因此在立法上可以对《农民专业合作社法》进行修改和完善，对农民入股合作社的方式进行限定，并且在第七章扶持政策中增加合作社保底分红的规定。明确保底分红机制只能在经营状况良好、人员稳定的农业合作社中适用，享受保底分红待遇的主体限定为以土地经营权入股并且经济困难的农民股东。对保底分红的金额可以设立一个大致区间，不同情况农民获得的保底金额有所不同，例如在灾害年合作社经营状况惨淡时，农民股东应当获得更高的保底补贴[9]。
《农民专业合作社法》中还应当明确合作社内部主体之间的权利与义务关系。企业投资人入股合作社，作为市场经济环境下的主要参加者，企业应当承担维护社会和谐稳定的社会责任，因此在《农民专业合作社法》中可以规定企业投资人在合作社中承担对合作社农民股东“保底收益”的担保责任。同时为协调合作社各方主体的利益关系，提高农民股东入股的积极性，还可以规定相应配套措施，积极构建“农地风险基金制度”“国家保证金制度”“投资保险制度”等相关保障机制。
（二）健全相应配套制度
1.建立农地风险基金机制
农民入股合作社本身是存在一定经济风险的，国家为保障农民的基本生活来源和提高农民入股合作社的积极性而提倡引入保底分红机制。对于保底分红的“底”有学者提出可以通过引入农地风险基金机制的方式获得。在合作社内部可以设立农地风险基金，风险基金主要是从合作社每年的利润中按照一定的比例扣除，性质相当于公司提取法定公积金，扣除风险基金的比例由公司章程规定。同时合作社在核算股东分红时预先扣除一部分用以合作社债务的承担。由此一来，既保障了农民股东的合法权益，又协调了农民股东与债权人之间的矛盾。公司在亏损的情况下，农民股东虽然不能获得分红，但可以获得合作社农地风险基金的补贴，其基本生活来源是能够保障的。 2.引入投资保险制度
为降低农民入股合作社后生产的经济风险，合作社可以引入投资保险制度，向保险公司购买商业保险。但由于该种保险险种单一，保费过高，很多保险公司都未开设相关业务。因此政府应当加大对合作社投资保险扶持力度，增加农业保险险种，降低农业保费，同时可以给开设农业保险业务的保险公司给予税收优惠，同时国家在政策上也应当鼓励加强合作社与保险公司的合作。目前在我国《保险法》中并未涉及农业保险的相关规定，因此在立法方面，国家可以将农業保险制度引入《保险法》中，对于增加农业保险和保费的具体规定，在立法上鼓励各大商业保险公司开设农业保险业务。
合作社引入投资保险制度与保底分红政策是相适应的，合作社为入社农民购买商业保险，在合作社亏损时，农民可以获得保险金，由此农民的权益得到切实的保障。
3.构建国家保证金制度
合作社建立风险基金，引入投资保险制度虽然在一定程度上化解了农民股东与非农企业、债权人之间的利益冲突，但当合作社的债务远远超过了风险基金的数额时，债权人的利益仍然得不到保障。因此为了从根本上解决这一问题，国家可以建立保证金制度，由国家承担兜底性责任。合作社承担风险的能力毕竟是有限的，合作社建立风险基金、购买商业保险的前提是合作社盈利，但在合作社成立初期，合作社各方权益是难以保障的。国家构建保证金制度可谓是解决了农民的后顾之忧，同时给非农企业提供了坚强的后盾，在国家的引导下让更多的企业资金放心地投入到合作社中，农民有了国家这一“担保人”，也放心大胆地入股合作社。
国家保证金制度的构建应当以国家政策为引导，地方乡镇级政府为制度实施者，国家财政将农业补贴下发至乡镇级政府作为国家保证金，同时对农业合作社给予税收优惠补贴，国家对合作社所征税款直接作为国家保证金储备起来。在合作社亏损时，当合作社风险基金和保险金不足以支付农民保底补贴，不足以偿还债务时，由国家承担兜底性的责任。
参考文献
[1] 王国平. 农村土地经营权入股农民合作社相关问题研究[J].农业部管理干部学院学报， 2019（3）：53-54.
[2] 孔祥智. 改革开放以来中国农民合作社的创新发展[J]. 中国合作经济， 2018（8）：6.
[3] 田艳丽， 赵大军， 修长柏. 国外农业合作社利益分配机制实践及其经验借鉴[J]. 世界农业， 2017（1）：29.
[4] 胡江丽. 完善农地经营权入股法律制度研究[D]. 湖南：湘潭大学， 2016.
[5] 温世扬， 张永兵. 土地承包经营权入股农民专业合作社法律问题探析[J]. 甘肃政法学院学报， 2014（3）：95.
[6] 吴义茂. 农地入股中农民股东与债权人的利益冲突与平衡[J]. 华中农业大学学报， 2013（6）：102-103.
[7] 吴义茂， 吴越. 土地承包经营权入股有限责任公司问题研究—以农民股东与非农民股东的利益冲突及其平衡为视角[J]. 南京农业大学学报， 2012（12）：74-75.
[8] 陈志， 李丽. 构造农村土地承包经营权入股制度的法律思考—以土地股份企业的运行为视角[J]. 武汉理工大学学报， 2012（1）：107-113.
[9] 吴义茂. 土地承包经营权入股与农民专业合作社的法律兼容性[J]. 中国土地科学， 2011（7）：33.
关 键 词：农民专业合作社;利益分配;保底分红
中央鼓励集体资产入股合作社，农民将土地经营权入股合作社，由农业合作社对农民土地进行集中承包管理，为保障农民的利益，部分合作社引入保底分红机制，对于保底分红机制我国学界也展开了广泛的研究。对于保底分红的性质学界学术界众说纷纭，温世扬教授认为农民将土地经营权入股合作社是以租赁的形式与合作社交易，合作社可以支付给社员租金作为所谓的“保底”[1]。孔祥智教授则认为保底分红是承包地按照当地流转价格折价，年底先按照租期的价格给成员保底分红，若合作社由盈余可以再多分一些。笔者认为保底分红是指成员入社后在一定核算周期内会获得被保证的盈余分配（分红）[2]。对于合作社引入保底分红存在的问题，学者吴义茂认为主要是在农民股东与非农股东及债权人的关系上，如何协调三方利益是引入保底分红的关键[3]。针对该问题吴义茂提出可以考虑由非农民股东承诺农民股东的“保底分红”，再引进优先股理论。对于保底分红问题的解决，国内很多学者还研究了很多既去保底分红同时又保障农民保底收益的方案。陈志建议可以由政府和非农民股东共同建立社保基金，在合作社盈利不足时可以从社保基金中支付股息给农民股东以保障其生活稳定。综合以上分析，可见学术界对于保底分红的研究虽然已经非常深入，但对于保底分红的性质仍然未有统一的解释。虽然很多学者针于保底分红的问题提出了一些建议，可是从实践结果上表明并没有实质性的效果，其根本原因在于“保底分紅”立法上的缺失，我国虽然政策上鼓励保底分红，但法律并没有细化规定，也没有具体的实施方案可参考。因此，本文主要针对以上问题展开研究，从保底分红立法完善的角度进行探讨，重点分析合作社引入保底分红的缺陷及防范措施以及提出相关法律建议。
一、合作社实施保底分红的实践与问题
（一）合作社实施保底分红的实践情况
为响应中央鼓励集体资产入社实行保底分红的号召，我国政府在部分运营状况良好并且社员较为稳定的农业合作社内试行保定分红机制的试点，各地合作社试行成效有异。2015年年初，农业部决定在四川省和山东省等部分地区的农业合作社开展土地经营权入股合作社，合作社实行保底分红机制的试点。随着保底分红机制的引进，试点地区规模经济的效益逐步显现，在政府的协调下，农民将土地经营权入股合作社，由合作社负责管理经营，农民既可以得到土地流转的费用，也可以获得保底分红收益。而在一些效益较好的合作社项目中，农民不一定有保底收益，农民只能享受按股分红的待遇。
1.郑龙模式
山东泰安市宁阳县的郑龙村成立有机蔬菜专业合作社，其运行机制为农民将土地经营权入股合作社，合作社内部收益分配将按股分红和保底分红相结合，合作社内所有农民股东均享有保底分红待遇，农民股东在入股合作社后，为合作社工作每日也能拿到相应的工资补贴。郑龙村合作社经营前期在农民增收和合作社技术引进方面都卓有成效，合作社生产的有机蔬菜销往世界各地。然而合作社后期，由于自然灾害、经济环境等原因，合作社产量大幅下降，蔬菜销路也少了很多，合作社年年亏损，继续实行保底分红机制，虽然农民利益得到了保障，但与非农股东以及债权人矛盾越来越大，合作社出现了资产“空洞化”，严重影响到了非农股东和债权人的利益[4]。
2.汤营模式
成都汤营村在村委会的召集下组成汤营农业有限公司，农民以土地经营权入股，公司保证农民股东每年每亩保底租金为900斤黄谷，同时公司将利润的百分之五十进行分红，剩余部分作为公司法定公积金，农民股东在入股公司后若为公司打工也可以获得相应的报酬。与郑龙模式不同的是汤营模式中农民将土地经营权入股合作社的载体为有限责任公司，该种模式虽然有利于农地土地经营权入股制度的壮大，但造成了“政企不分”的问题。汤营模式在利润分配上也采用了保底分红的方法，既然是以公司作为经营载体，根据《公司法》的相关规定，公司只有在盈利的情况下才能分红，汤营模式下引入保底分红是有违《公司法》的规定，并且在汤营模式中对于农民股东享有保底分红待遇的条件也没有具体规定。
（二）我国实施保底分红的立法现状
中央鼓励集体资产入社分红，坚持和完善农村基本经营制度，坚持家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，同时鼓励、引导农村土地经营权入股合作社和龙头企业。在国务院《关于促进乡村产业振兴指导意见》中，对于农民入股合作社的经营模式明确提出构建利益联结机制，引导农业企业与小农户建立契约型、分红型、股权型等合作方式，同时完善农业股份合作制企业利润分配机制，大力推广农村合作社实行“订单收购+分红”、“农民入股+保底收益+按股分红”等模式，将小农户与现代农业有机结合起来，为鼓励农民入股合作社，国家财政对于一些贫困农户给予补助支持。
在我国《农民专业合作社法》中对于农民合作社虽然规定中央和地方财政分别安排资金支持农民专业合作社，但对于保底分红政策却没有具体的规定。在相关指导性文件中，对于合作社保底分红制度也只是简单提及，并没有细化规定。因此为响应中央鼓励集体资产入社保底分红的政策精神，在立法上必须细化保底分红政策的规定，明确享有保底分红待遇的主体以及适用条件，针对保底分红实践过程中出现的问题提出切实可行的解决办法，为农民合作社资产分配探索一条协调各方利益、保障农民权益、符合经济规律的发展路径。 （三）合作社实施保底分红的问题分析
基于我国农业合作社引入保底分红试点情况以及我国立法现状上看，虽然保底分红对农民权益给予了有力的保障，但依然存在很多的问题待解决。保底分红机制并非所有的合作社都能适用，在一些经营状况良好，社员稳定的合作社并且效益较好的项目中是可以适用保底分红的，但在法律上对此并没有明确的规定。农民将土地经营权入股合作社，合作社为保障农民的基本生活而实施保底分红，虽然提高了农民入股合作社的积极性，但一旦合作社经营效益不好，如果继续实行保底分红，合作社将出现资产的“空洞化”，这势必会影响到非农股东和债权人的利益。甚至学者任大鹏认为保底分红是违背商业运作规则，违反经济发展规律的，笔者对此观点表示赞同。在现阶段保底分红没有具体法律规定的情况下，合作社利润分配只能参照《公司法》的股东利润分配规则，若股份制合作社实行保底分红，用合作社的钱补贴农民，相当于是股东抽回出资，这有违公平正义原则，不符合经济规律。再者我国目前社会保障体系还不太完善，合作社实施保底分红仍处于试点阶段，没有明确的法律规制保障实施保底分红，农民的权益是无法完全保证的[5]。
二、农业合作社实施保底分红的必要性与可行性
（一）合作社引入保底分红的必要性
农民入股合作社，在合作社内部农民相对于其他非农企业在知识水平、技术条件以及经济水平等方面是较弱的，对于农民来说其所应当承担风险的能力也远低于非农股东，因此为提高农民应对风险的能力，化解农民入股合作社的顾虑和担忧，在合作社内引入保底分红机制是很有必要。土地是农民的“命根子”，是农民生存发展的工具，农民将土地经营权入股合作社，将土地交给合作社经营，如果合作社实行保底分红的政策切实保障农民股东的切实利益，农民入股的积极性将极大提高，合作社风险共担机制建立的同时，农民实现利益共享，农民入股合作社后其基本生活来源是有保障的。
中央在政策上鼓励集体资产入社，合作社实行保底分红。农业合作社引入保底分红不仅是对乡村振兴战略的响应，同时对农民权益的保障也发挥了重要作用，這也符合我国切实解决“三农”问题的现实需要。
（二）合作社引入保底分红的可行性
随着我国新农村建设的开展以及农业现代化进程的推进，我国农村建设已经取得了突破性进展，特别是合作社建设已经成为了我国农村发展的重要支柱。农业合作社引入保底分红一直以来都是国家关注的重点，国家相关政策也积极引导保底分红在合作社内部的实施，并且给予一定的财政支持。虽然保底分红在实践过程中出现了一些问题，但从总体上看，是符合我国乡村建设发展的需要的。农民正因为合作社保底分红的担保，才能够放下心中的忧虑，积极地入股合作社，合作社也因此得以壮大，农民也由此获得了更大的收益。
三、保底分红的适用条件分析
（一）对保底分红的“底”性质的界定
社员享有保底分红待遇也就是在股东入股合作社之后，不论合作社经营的好坏，都可以获得入社补贴。对于保底分红中“底”的性质，学界说法不一，有的学者认为是租金，有的学界主张是合作社的分红。笔者认为根据《农民专业合作社法》第四十四条的规定，在弥补亏损，提取公积金后的当年盈余，为农民专业合作社的可分配盈余。可分配盈余主要按照成员与本社的交易量（额）比例返还。可见股东在合作社获得收益的方式只能是分红，法律没有其他规定。因此对于保底分红中“底”的性质只能限定在合作社分红的范围内，这也与国务院指导意见中“农民入股+保底收益+按股分红”的模式相契合。
（二）合作社享有保底分红的社员界定
国家扶持农业专业合作社，鼓励合作社引入保底分红政策的目的在于促进农业经营者的组织化以及入社的积极性，而适用保底分红机制是有条件，保底分红作为新兴合作社利润分配机制，并不是所有的合作社都能适用，只有依法成立的，其成员达到一定数量且具有一定的稳定性的合作社，在一些运行状况优良的项目上可以引入保底分红。同时享受保底分红待遇的主体只能是合作社内经济条件相对较贫困的农民股东，对于合作社内的非农股东是不享受保底分红待遇的。保底分红对于农民股东的出资也应当限定。根据《农业专业合作社法》第十三条的规定，农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资。享受保底分红待遇的股东只能以土地经营权入股合作社，因为农民货币出资的能力有限，那些以土地经营权出资的股东最应该得到保底待遇的补贴。
（三）保底分红金额范围的界定
对于保底分红的范围法律应该做出明确的边界限制，保底的“底”过高，势必增加国家财政支出的压力，同时也会加大农民股东和非农企业的矛盾，合作社的运营发展也会受到影响。当然如果“底”过低，虽然不会影响到非农企业和债权人的利益，但农民股东的基本利益就难以得到保障。因此，笔者认为保底分红的“底”应当是以保障农民股东基本生活来源为限，发放保底补贴的上限不得超过合作社风险基金储备以及国家保证金储备，在保证农民股东的生存权的前提下，意图着力维持农民一种“体面”的生活状态。
合作社保底分红的范围还应当受到合作社经营状况的限制。虽然合作社引入保底分红使得部分农民股东旱涝保收，但其获得保底补贴的金额却有不同。在合作社经营状况良好，盈余颇丰时，农民股东除了保底补贴外，主要受益来源于合作社的分红，此时保底金额可以适当降低甚至可以不支付。若在灾害年间，合作社收益惨淡时，对于保底的金额可以在满足农民股东基本收入来源的基础上适当增加。
（四）保底分红的立法借鉴
在我国《农民专业合作社法》中对于农民入股合作社的方式没有明确的规定，因此可以参照我国《公司法》第27条的规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资合作社。同时对享有保底分红待遇的股东出资方式进行限定，只能是以土地经营权入股合作社。 在农业合作社利润分配的实施上，美国优先股制度与我国保底分红的政策具有一定契合性。在我国三权分置，农民土地经营权入社的背景下，农民入股合作社由合作社进行承包经营管理，相当于农民股东放弃了合作社的经营权，根据美国优先股制度的规定，农民股东有理由享受合作社保底分红待遇。我国保底分红的机制可以借鉴美国剩余财产型优先股制度即在合作社破产清算时，农民股东可以优先于其他股东获得分配剩余财产的权利，因为农民股东承受风险的能力相较于其他股东更低，因此让农民优先享有剩余财产分配权是合情合理的[6]。
四、合作社引入保底分红可能存在问题的防范措施
（一）违反投资者承担风险的经营规则的防范
我国农民合作社是在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。我国农民合作社多采用股份制形式，合作社多数在工商部门登记为企业法人，经营模式与公司相类似。我国《公司法》中对于股东承担风险分配机制遵循的是自由价值，对于风险承担的方式是可以由公司章程自主规定的。引入保底分红势必会增加投资者的投资风险，在合作社章程未规定的情况下违反了投资者承担风险的经营规则。同时投资者作为一个典型的“生意人”，以追求利益最大化为目标，《公司法》中也强调公司各成员之间应当公平公正，投资者没有义务承担保底分红带来的风险，这不符合投资者承担风险的经营规则，违背了公平正义的理念。
对于违反投资者承担风险规则的防范可以合作社内引入投资保险机制，合作社作为投保人以“农民入股合作社”投保，当合作社经营困难或者濒临破产时，农民从保险公司获得的保险赔偿金可以用于保底分红的补贴。
（二）影响非保底分红股东投资的积极性的防范
保底分红虽然降低了农民股东投资的风险，也减少了农民入股时的顾虑，但势必会损害非保底分红社员的利益，进而影响其投资合作社的积极性。实行保底分红在合作社效益好时，对非农企业不会产生太大影响，但一旦合作社亏损，就会引发农民股东和非农股东之间的利益冲突，保底分红会使合作社资产减少，将严重影响非农股东的利益[7]。非农股东作为企业投资人追求的是公司利益最大化，对于合作社保底分红的分配机制，没有义务承担国家对农民股东入股合作社的社会保障责任，如果让非农股东牺牲自己的利益来满足农民的保底分红是非常不正当的做法，如果不对非农民股东支付对价补偿，就违背了法律公平正义的精神。长此以往，企业失去投资合作社的积极性，企业资本很难进入合作社，对于合作社的发展也是非常不利的。
因此合作社引入保底分红为了不影响非保底分红股东投资的积极性，在合作社内部章程中可以规定非农股东承诺承担对农民股东“保底收益”的担保责任，农民股东和非农股东之间在自愿平等的情况下达成保底分红协议。同时还可以借鉴国外优先股制度，在合作社的收益不足以满足所有股东的分红时，可以优先满足一小部分农民股东的利益需求，但一般享有股利优先权的股东不能参与公司得到经营，公司的经营权主要由非农股东行使。
（三）可能損害合作社债权人利益的防范
企业在市场经济运行过程中面临经营风险是无法完全避免的，农民合作社其性质与公司相似，因此在面对市场风险时也无可厚非。由于农民股东承担风险的能力有限，合作社为保障农民的利益引入保底分红政策，当合作社亏损时，合作社债权人将承担相较于普通债权人更大的风险。合作社债权人同样没有义务承担保障农民股东利益的责任，因此合作社农民股东的利益与债权人的利益难以实现平衡。一旦合作社难以清偿债务，债权人申请合作社破产清算，也就意味着农民股东被中断了经济收入来源，农民将承受不可估量的损失[8]。
因此为平衡农民股东与债权人之间的利益，在合作社引入保底分红后防范对债权人利益的损害，在合作社破产清算时，允许农民股东对入股的土地经营权享有优先购买权，这既不损害债权人的利益，也解决了农民的生存保障问题。
五、合作社引入保底分红的立法建议
（一）对《农民专业合作社法》的修改
我国对于保底分红的规定只在相关政府指导意见中简单提及，但在立法上并没有规定。因此在立法上可以对《农民专业合作社法》进行修改和完善，对农民入股合作社的方式进行限定，并且在第七章扶持政策中增加合作社保底分红的规定。明确保底分红机制只能在经营状况良好、人员稳定的农业合作社中适用，享受保底分红待遇的主体限定为以土地经营权入股并且经济困难的农民股东。对保底分红的金额可以设立一个大致区间，不同情况农民获得的保底金额有所不同，例如在灾害年合作社经营状况惨淡时，农民股东应当获得更高的保底补贴[9]。
《农民专业合作社法》中还应当明确合作社内部主体之间的权利与义务关系。企业投资人入股合作社，作为市场经济环境下的主要参加者，企业应当承担维护社会和谐稳定的社会责任，因此在《农民专业合作社法》中可以规定企业投资人在合作社中承担对合作社农民股东“保底收益”的担保责任。同时为协调合作社各方主体的利益关系，提高农民股东入股的积极性，还可以规定相应配套措施，积极构建“农地风险基金制度”“国家保证金制度”“投资保险制度”等相关保障机制。
（二）健全相应配套制度
1.建立农地风险基金机制
农民入股合作社本身是存在一定经济风险的，国家为保障农民的基本生活来源和提高农民入股合作社的积极性而提倡引入保底分红机制。对于保底分红的“底”有学者提出可以通过引入农地风险基金机制的方式获得。在合作社内部可以设立农地风险基金，风险基金主要是从合作社每年的利润中按照一定的比例扣除，性质相当于公司提取法定公积金，扣除风险基金的比例由公司章程规定。同时合作社在核算股东分红时预先扣除一部分用以合作社债务的承担。由此一来，既保障了农民股东的合法权益，又协调了农民股东与债权人之间的矛盾。公司在亏损的情况下，农民股东虽然不能获得分红，但可以获得合作社农地风险基金的补贴，其基本生活来源是能够保障的。 2.引入投资保险制度
为降低农民入股合作社后生产的经济风险，合作社可以引入投资保险制度，向保险公司购买商业保险。但由于该种保险险种单一，保费过高，很多保险公司都未开设相关业务。因此政府应当加大对合作社投资保险扶持力度，增加农业保险险种，降低农业保费，同时可以给开设农业保险业务的保险公司给予税收优惠，同时国家在政策上也应当鼓励加强合作社与保险公司的合作。目前在我国《保险法》中并未涉及农业保险的相关规定，因此在立法方面，国家可以将农業保险制度引入《保险法》中，对于增加农业保险和保费的具体规定，在立法上鼓励各大商业保险公司开设农业保险业务。
合作社引入投资保险制度与保底分红政策是相适应的，合作社为入社农民购买商业保险，在合作社亏损时，农民可以获得保险金，由此农民的权益得到切实的保障。
3.构建国家保证金制度
合作社建立风险基金，引入投资保险制度虽然在一定程度上化解了农民股东与非农企业、债权人之间的利益冲突，但当合作社的债务远远超过了风险基金的数额时，债权人的利益仍然得不到保障。因此为了从根本上解决这一问题，国家可以建立保证金制度，由国家承担兜底性责任。合作社承担风险的能力毕竟是有限的，合作社建立风险基金、购买商业保险的前提是合作社盈利，但在合作社成立初期，合作社各方权益是难以保障的。国家构建保证金制度可谓是解决了农民的后顾之忧，同时给非农企业提供了坚强的后盾，在国家的引导下让更多的企业资金放心地投入到合作社中，农民有了国家这一“担保人”，也放心大胆地入股合作社。
国家保证金制度的构建应当以国家政策为引导，地方乡镇级政府为制度实施者，国家财政将农业补贴下发至乡镇级政府作为国家保证金，同时对农业合作社给予税收优惠补贴，国家对合作社所征税款直接作为国家保证金储备起来。在合作社亏损时，当合作社风险基金和保险金不足以支付农民保底补贴，不足以偿还债务时，由国家承担兜底性的责任。
参考文献
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