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摘 要：党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。深入推进依法行政，加快建设法治政府。法治政府是法治国家的核心，依法行政是依法治国的基本内容，无法治政府则无法治国家，没有依法行政也就不会有依法治国。法治政府建设要求各级行政机关按照依法行政的要求，在行政理念、行政体制、行政规范、行政决策、行政执法、行政监督等各个环节贯穿法治的原则。
关键词：法治政府；依法行政；法治国家
中国共产党第十八届中央委员会第四次会议通过《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，各级政府必须在党的领导下、在法治的轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。十八届四中全会《决定》指出对我国法治政府确立的6个层面、24个字的基本标准，使得我国法治政府的内涵更加丰富，为我国法治政府建设进一步发展明确了方向。
一、加快推进政府职能科学化和权责法定化
政府职能是政府行政管理的基础，也是政府行政权力作用的范围。在计划经济时期，政府的职能范围很广、权力很大，政府在某种意义上几乎是“全能政府”和“无限政府”。但是在社会主义市场经济和当今法治条件下，要求政府不要过多去干预市场上的事情，要靠市场自身去解决，市场解决不了的事情，要通过一系列法律、法规来解决，所以在当今条件下，我们要求政府的职能是有限的。2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》作了明确的界定：“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”
要用法治造就一个“有限与有效”的政府。十八届四中全会《决定》指出，“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”推进政府职能法治化建设要完善有关法律、法规。当前，我国有关政府职能的组织法规范有《国务院组织法》、《地方人大和地方政府组织法》、《国家公务员法》、《行政监察法》、《行政监察法实施条例》。组织法对规范政府职权、约束公务员行为起了积极的作用。例如《国家公务员法》是一部重要的通过组织法规范政府职权的行为法律。该法规定了公务员的录用、考核、晋升、培训、退休以及国家对公务员其他管理等问题，是我国在行政组织制度方面的主要法律规范之一，也是一部适应我国管理行政组织人员重要法律。但我国的行政组织法律体系仍有待进一步完善，具体的法律规范也有待修改，以更加适应法治政府建设的要求。
权责法定就是政府的所有权力均要用法律明确规定，“推进政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”要规定政府权力的边界，政府不作为的标准，政府行为的责任。“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。”政府行政权力来自于法律的赋予，行政职权法定是法治的基本原则。“法无授权不可为，法定职责必须为。”这是对政府行使行政权力的基本要求。
二、健全依法决策机制，强化对行政权力的制约和监督
我国政府高度重视行政决策机制在法治政府建设中的地位和作用。2004年的国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》及2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》都强调行政决策在法治政府建设中的重要地位和作用。
党的十八届四中全会通过的《决定》指出，“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”对于规范性文件、重大决策合法性审查，是提高科学民主依法决策水平，从源头上预防和减少违法行政行为的重要手段。其实在2010年国务院作出的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中指出，“重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交会议讨论、作出决策。”实践中，一些地方政府和强势部门以各种理由不遵守合法性审查程序，使这一制度形同虚设。积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策失误或者依法应当及时作出决策但久拖不决造成重大损失、影响恶劣的，严格追究负有责任的领导及相关人员的法律责任。
我国的法治进程很大程度上是“政府自上而下推进”的，其特点是，政府是法治建设的领导者和主要推动者，民众的作用则比较消极被动。改革开放以来，即中国从中共十一届三中全会以来的改革和社会转型是政府主导的。因此，中国的法治进程也表现出强烈的政府推进型特征，有能力推动社会变革的政府必然是强势政府，即拥有高度决策权和高度治理能力的政府。行政权力是一种超越于个人之上的公共力量，是一把双刃剑，既可以成为维护公共利益的有效工具，又可能成为侵害公民个人权利的手段。党的十八届四中全会通过的《决定》指出，强化对行政权力的制约和监督。加强党内决定、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制、防止权力滥用。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。
三、深化行政执法体制改革，推动行政执法法治化建设
行政机关是执法的重要主体，要带头严格执法，这一要求强调了行政执法的重要性。针对我国当前执法中存在的有法不依、执法不严和执法不公，执法过程缺乏有效监督等突出问题，党的十八届四中全会指出，深化行政执法体制改革，严格执法，依法行政，推进执法法治化建设。“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农村水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域推行综合执法，有条件的领域可以跨部门综合执法。”“理顺城管执法体制，加强城市管理执法机构建设，提高执法和服务水平。”这是对当前食品药品、安全生产、环境保护、海洋渔业、城市管理等领域存在的执法不力、执法暴力问题的回应。当前深化行政执法体制改革，应以着力解决权责交叉、多头执法问题为重点，以建立权责统一、权威高效的行政体制为目标。 党的十八大明确指出，“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，这次党的十八届四中全会通过的《决定》指出，“完善执法程序，建立执法全过程记录制度。”“建立健全行政裁量基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。”当前应加强行政执法程序建设作为深化行政执法体制改革的重点工作，针对各类执法行为，制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。健全行政执法调查取证、告知、听证、集体讨论决定、罚没收入管理、执法争议协调等制度，规范行政执法文书。制定执法自由裁量行使规则，对执法自由裁量权予以细化、量化和严格规范，并公布执行。
健全行政执法制度保障机制，要做到严格执法、文明执法，必须加强行政执法制度保障建设。一切有权力的人都容易滥用权力，只把严格执法、文明执法的希望寄托于执法队伍建设，还远远不够，还必须从制度层面加以规范和约束。为了保障执法机关严格执法，文明执法，不仅要求各级领导干部要依法办事，遵守法律，牢固树立法律至上意识，不以言代法、以权压法、徇私枉法，还需要加强行政执法制度保障建设，推动行政执法法治化建设。
四、全面推进政务公开，打造“阳光政府”
党的十八届四中全会通过的《决定》指出，全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执法公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。涉及公民、法人或者其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。
“阳光是最好的防腐剂”。公开政务信息，增强行政透明度，是全面深入推进依法行政、建设法治政府的必由之路。
2006年，我国中央政府的门户网站正式开通，随后全国县级以上政府及所属部门先后建立了门户网站，国务院各部门和单位及省级人民政府也建立了新闻发布和发言人制度。2007年，国务院通过了《政府信息公开条例》，为公民的知情权提供了保障，也为构建阳光政府提供了重要基础。政府信息公开的法制化是一个循序渐进，长期发展和完善的过程，它需要社会各界从思想、制度、实践、法律等方面采取积极有效措施，才能使政府信息公开制度真正落到实处。
深化行政权力公开透明运行，使权力行使更加规范有序。加强基层政务公开，使群众享受到更多优质高效的服务。加大政府信息公开力度，有利于群众的知情权和监督权得到有效发挥。法治政府应当力求做到阳光政府。这就要求大力推进政府信息公开，除涉及国家和依法受到保护的商业秘密、个人隐私等事项外，政府作出什么样的决策以及如何决策都要向社会公开，行政执法的依据、程序、结果都要及时公布，发挥群众监督作用，让公众了解、监督政府是否依法行使权力。发挥舆论监督作用，加强和改进舆论监督，加快舆论监督的法治建设，建立健全舆论监督引导机制、纠错机制、反馈机制，提高舆论监督的导向性。各级领导干部要善待媒体、善用媒体，提高通过舆论监督发现问题，改进工作、密切联系群众的意识和能力，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。要结合行政执法体制改革，建立健全法规制度和程序规则，有效促进各级行政机关按照法定权限和程序严格履行职责，大力推行行政决策公开，落实公众参与、专家咨询、风险评估和集体讨论决定制度，提高行政决策的科学化和民主化水平。
参考文献：
[1]国务院.关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发[2004]10 号）.
[2]温家宝.全面推进依法行政努力建设法治政府[N].人民日报，2004.
[3]行政法与行政诉讼法[J].北京大学出版社，1999.
[4]马怀德.法制现代化与法治政府[J].北京：知识产权出版社，2010.
[5]马怀德.法治政府特征及建设途径[N].国家行政学院学报，2008（2）.
[6]马凯.忠实执行宪法法律加快建设法治政府[M].中国人大.2011.
[7]江必新等.国家治理现代化[J].中国法制出版社，2014.
[8]马怀德.全面推进依法行政的法律问题研究[J].中国法制出版社，2014.
关键词：法治政府；依法行政；法治国家
中国共产党第十八届中央委员会第四次会议通过《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，各级政府必须在党的领导下、在法治的轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。十八届四中全会《决定》指出对我国法治政府确立的6个层面、24个字的基本标准，使得我国法治政府的内涵更加丰富，为我国法治政府建设进一步发展明确了方向。
一、加快推进政府职能科学化和权责法定化
政府职能是政府行政管理的基础，也是政府行政权力作用的范围。在计划经济时期，政府的职能范围很广、权力很大，政府在某种意义上几乎是“全能政府”和“无限政府”。但是在社会主义市场经济和当今法治条件下，要求政府不要过多去干预市场上的事情，要靠市场自身去解决，市场解决不了的事情，要通过一系列法律、法规来解决，所以在当今条件下，我们要求政府的职能是有限的。2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》作了明确的界定：“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”
要用法治造就一个“有限与有效”的政府。十八届四中全会《决定》指出，“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”推进政府职能法治化建设要完善有关法律、法规。当前，我国有关政府职能的组织法规范有《国务院组织法》、《地方人大和地方政府组织法》、《国家公务员法》、《行政监察法》、《行政监察法实施条例》。组织法对规范政府职权、约束公务员行为起了积极的作用。例如《国家公务员法》是一部重要的通过组织法规范政府职权的行为法律。该法规定了公务员的录用、考核、晋升、培训、退休以及国家对公务员其他管理等问题，是我国在行政组织制度方面的主要法律规范之一，也是一部适应我国管理行政组织人员重要法律。但我国的行政组织法律体系仍有待进一步完善，具体的法律规范也有待修改，以更加适应法治政府建设的要求。
权责法定就是政府的所有权力均要用法律明确规定，“推进政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”要规定政府权力的边界，政府不作为的标准，政府行为的责任。“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。”政府行政权力来自于法律的赋予，行政职权法定是法治的基本原则。“法无授权不可为，法定职责必须为。”这是对政府行使行政权力的基本要求。
二、健全依法决策机制，强化对行政权力的制约和监督
我国政府高度重视行政决策机制在法治政府建设中的地位和作用。2004年的国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》及2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》都强调行政决策在法治政府建设中的重要地位和作用。
党的十八届四中全会通过的《决定》指出，“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”对于规范性文件、重大决策合法性审查，是提高科学民主依法决策水平，从源头上预防和减少违法行政行为的重要手段。其实在2010年国务院作出的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中指出，“重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交会议讨论、作出决策。”实践中，一些地方政府和强势部门以各种理由不遵守合法性审查程序，使这一制度形同虚设。积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策失误或者依法应当及时作出决策但久拖不决造成重大损失、影响恶劣的，严格追究负有责任的领导及相关人员的法律责任。
我国的法治进程很大程度上是“政府自上而下推进”的，其特点是，政府是法治建设的领导者和主要推动者，民众的作用则比较消极被动。改革开放以来，即中国从中共十一届三中全会以来的改革和社会转型是政府主导的。因此，中国的法治进程也表现出强烈的政府推进型特征，有能力推动社会变革的政府必然是强势政府，即拥有高度决策权和高度治理能力的政府。行政权力是一种超越于个人之上的公共力量，是一把双刃剑，既可以成为维护公共利益的有效工具，又可能成为侵害公民个人权利的手段。党的十八届四中全会通过的《决定》指出，强化对行政权力的制约和监督。加强党内决定、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制、防止权力滥用。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。
三、深化行政执法体制改革，推动行政执法法治化建设
行政机关是执法的重要主体，要带头严格执法，这一要求强调了行政执法的重要性。针对我国当前执法中存在的有法不依、执法不严和执法不公，执法过程缺乏有效监督等突出问题，党的十八届四中全会指出，深化行政执法体制改革，严格执法，依法行政，推进执法法治化建设。“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农村水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域推行综合执法，有条件的领域可以跨部门综合执法。”“理顺城管执法体制，加强城市管理执法机构建设，提高执法和服务水平。”这是对当前食品药品、安全生产、环境保护、海洋渔业、城市管理等领域存在的执法不力、执法暴力问题的回应。当前深化行政执法体制改革，应以着力解决权责交叉、多头执法问题为重点，以建立权责统一、权威高效的行政体制为目标。 党的十八大明确指出，“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，这次党的十八届四中全会通过的《决定》指出，“完善执法程序，建立执法全过程记录制度。”“建立健全行政裁量基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。”当前应加强行政执法程序建设作为深化行政执法体制改革的重点工作，针对各类执法行为，制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。健全行政执法调查取证、告知、听证、集体讨论决定、罚没收入管理、执法争议协调等制度，规范行政执法文书。制定执法自由裁量行使规则，对执法自由裁量权予以细化、量化和严格规范，并公布执行。
健全行政执法制度保障机制，要做到严格执法、文明执法，必须加强行政执法制度保障建设。一切有权力的人都容易滥用权力，只把严格执法、文明执法的希望寄托于执法队伍建设，还远远不够，还必须从制度层面加以规范和约束。为了保障执法机关严格执法，文明执法，不仅要求各级领导干部要依法办事，遵守法律，牢固树立法律至上意识，不以言代法、以权压法、徇私枉法，还需要加强行政执法制度保障建设，推动行政执法法治化建设。
四、全面推进政务公开，打造“阳光政府”
党的十八届四中全会通过的《决定》指出，全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执法公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。涉及公民、法人或者其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。
“阳光是最好的防腐剂”。公开政务信息，增强行政透明度，是全面深入推进依法行政、建设法治政府的必由之路。
2006年，我国中央政府的门户网站正式开通，随后全国县级以上政府及所属部门先后建立了门户网站，国务院各部门和单位及省级人民政府也建立了新闻发布和发言人制度。2007年，国务院通过了《政府信息公开条例》，为公民的知情权提供了保障，也为构建阳光政府提供了重要基础。政府信息公开的法制化是一个循序渐进，长期发展和完善的过程，它需要社会各界从思想、制度、实践、法律等方面采取积极有效措施，才能使政府信息公开制度真正落到实处。
深化行政权力公开透明运行，使权力行使更加规范有序。加强基层政务公开，使群众享受到更多优质高效的服务。加大政府信息公开力度，有利于群众的知情权和监督权得到有效发挥。法治政府应当力求做到阳光政府。这就要求大力推进政府信息公开，除涉及国家和依法受到保护的商业秘密、个人隐私等事项外，政府作出什么样的决策以及如何决策都要向社会公开，行政执法的依据、程序、结果都要及时公布，发挥群众监督作用，让公众了解、监督政府是否依法行使权力。发挥舆论监督作用，加强和改进舆论监督，加快舆论监督的法治建设，建立健全舆论监督引导机制、纠错机制、反馈机制，提高舆论监督的导向性。各级领导干部要善待媒体、善用媒体，提高通过舆论监督发现问题，改进工作、密切联系群众的意识和能力，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。要结合行政执法体制改革，建立健全法规制度和程序规则，有效促进各级行政机关按照法定权限和程序严格履行职责，大力推行行政决策公开，落实公众参与、专家咨询、风险评估和集体讨论决定制度，提高行政决策的科学化和民主化水平。
参考文献：
[1]国务院.关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发[2004]10 号）.
[2]温家宝.全面推进依法行政努力建设法治政府[N].人民日报，2004.
[3]行政法与行政诉讼法[J].北京大学出版社，1999.
[4]马怀德.法制现代化与法治政府[J].北京：知识产权出版社，2010.
[5]马怀德.法治政府特征及建设途径[N].国家行政学院学报，2008（2）.
[6]马凯.忠实执行宪法法律加快建设法治政府[M].中国人大.2011.
[7]江必新等.国家治理现代化[J].中国法制出版社，2014.
[8]马怀德.全面推进依法行政的法律问题研究[J].中国法制出版社，2014.