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[摘要]政府组织及其官员的腐败，是带有普遍性的社会消极现象。控制和预防国家公职人员腐败，建设廉洁政府，对构建和谐社会具有重要意义。目前地方政府中腐败行为产生的主要原因之一是政府组织及国家公职人员通过种种途径产生了租金，引发了寻租活动，即寻租性腐败。在县级政府中寻租性腐败主要寄生在权力运作过程中，有其自身的规律和特点。文章以江苏省北部某县1999年～2006年腐败案例为样本，分析了这种腐败的特点和成因，提出了从经济人和道德人两个维度出发，创新和完善正式制度与非正式制度，从源头上治理寻租性腐败的对策。
[关键词]县级政府，租金，设租，寻租，腐败
[中图分类号]D6 [文献标识码]A [文章编号]1008-2689(2008)03-0043-07
腐败是一个古老的话题，如何保证政府组织及其工作人员清正廉洁，是公共管理学理论和实践部门都关心的重要问题。寻租理论为研究腐败提供了一个新视野。国内学者在运用寻租理论分析腐败方面虽然取得了很多成果，但也存在一些不足之处，表现在：一是对寻租活动及其引起的腐败分析集中在中央政府层面，忽视了对在权力机构、设寻租方式等方面都与中央政府有较大区别的地方政府的具体分析；二是多侧重于某个部门、领域的分析，缺少以某个层次政府为主体的系统分析。
本文研究的视角从中央政府转移到地方政府，从某部门、某领域的寻租分析转移到地方政府层面系统全面分析，以江苏省北部某县2000年一2006年的腐败案例为样本，剖析基层地方政府在新形势下所发生的寻租性腐败的规模、特点及形成原因，指出“寻租性腐败”目前仍是地方政府腐败中的一种主要形式、是今后反腐败工作的重点。希望借此拓宽反腐败工作的思路，促进地方政府控制腐败能力的提高。
一、有关概念的界定
(一)腐败及腐败类型的划分
根据国际货币基金组织的定义，腐败是指滥用公共权力以谋取私人利益的行为。而根据权力是否进入交易市场和侵害客体的不同，可将腐败分为两大类：一类是侵占性腐败。即公职人员运用公共权力，直接侵占、占用不属于自己的公共财产，如贪污、挪用公款等。另一类是寻租性腐败。即国家公职人员参与设一寻租活动，通过向第三方敲诈勒索、索贿受贿，运用公共权力间接获取私利。对一个腐败的国家公职人员来说，其腐败行为基本就是通过上述两种方式进行的。
(二)寻租及寻租性腐败
寻租理论中的租是指由于政府的行政干预，人为地制造短缺而形成垄断所带来的超额利润，广义上由于行政权力的干预而引起的利益差都是一种租金。由于行政权力的介入引起某种要素供给的稀缺产生额外的租金利益，进而引起的谋求该租金的各种行为就是寻租活动。寻租活动具有如下特征：(1)其目的在于获得某种特权，以得到来自他人的财富转移，因而是非生产性的获利行为；(2)这种特权或垄断权不是源于市场竞争形成的，而是通过租金政治市场，借助政府干预行为而得以生存；(3)在后果上表现为造成社会总福利的损失，引起政府的腐败。
寻租性腐败是指国家机关或公职人员基于设租、寻租活动的腐败行为。寻租性腐败实际上是一种“权一钱”交易过程，包括设租和寻租两个过程。设租是指国家公职人员利用权力人为设置需求障碍，营造获得超额利润的条件，以许可、收费、罚款等方式牟取利益。寻租是指各种利益主体利用合法或非法手段，寻求政府干预获得特权以占有租金的活动。寻租l生腐败活动只是对社会既得利益的重新分配，使社会财富向少数国家公职人员和寻租者集中，对整个社会而言是一种非帕累托改进。
寻租性腐败在我国各个层面的政府中都普遍存在，只不过存在的形式和程度不一样。本文以县级政府为视角。县级政府是我国行政体制中重要的一个环节，县级政府具有较强的相对独立性，职能小而全，分布在县级及以下政府中的公务员占了全国公务员的61.44％，江苏省生活在县域范围内的居民占了全省总人口数的71.1％。县级政府廉洁状况与广大百姓休戚相关，成为群众判断整个党和政府廉洁状况的“晴雨表”。而寻租性腐败又是地方政府中腐败的一种主要形式，因此，研究县级政府中寻租性腐败，采取切实有效措施去治理寻租性腐败，是非常必要的一件事。
二、地方政府寻租性腐败的现状与特点
本文选取的地方政府样本是地处苏北的某县级政府。该县总面积2795平方公里，总人口104.3万，现有县委工作部门、政府组成部门、群众团体、垂直单位、事业局76个，下辖20个乡镇党委和政府，全县共有公务员3450人，事业单位工作人员近8000人。从该县近年来查处的腐败案件中析出寻租性腐败的情况，作为我们分析地方政府寻租性腐败的依据。
(一)地方政府寻租性腐败的现状
根据苏北某县县纪委与检察院案件卷宗统计，该县1999年～2006年查处的腐败案件中涉及到寻租性腐败情况的主要有：
1、寻租性腐败的规模
以下两个图表分别反映了该县从1999年～2006年期间查处的腐败的绝对数量与相对数量的构成情况。
图1数据表明，发生在该县的腐败案件中，寻租性腐败数量已远远超过了侵占性腐败数量，并且前者在2002年之后还呈现上升趋势。考虑腐败黑数的因素，在现实中寻租性腐败的数量和规模远远大于图1所列。图2的数据还从相对数上表达了该县寻租性腐败在两类腐败中所占的比重，近年来该比重都在60％以上。可见，无论从绝对量上还是从相对量上看，寻租性腐败都是目前地方政府中腐败的一种主要形式。因此，控制好寻租性腐败，对反腐工作具有重要意义。
2、寻租性腐败的主要分布领域与表现形式
寻租性腐败可发生于政府的任何职能部门，主要分布领域如公共基础建设、教育、金融、国有企业、行政执法、司法等。寻租性腐败中租金的表现方式有：第一，金钱货币的租金方式；第二，实物租金的方式，如家用电器、金银手饰、生产生活资料等；第三，利益共同占有的租金分配方式，如公司股份、固定资产产权等。寻租性腐败的腐败活动形式多种多样，主要有：接受寻租者贿赂、回扣或提成、搭车收费、推销商品、参与分成等。
以苏北某县1999～2006年寻租性腐败样本为例分析，其主要分布领域及比重如下：
各领域中的具体寻租活动如下：
(1)公共工程与公共支出领域。发生在该领域的腐败案件在整个腐败案件中占居前列，高达42.59％。其腐败即布坎南的著名的“第三层次寻租”所描述的状况。政府投资项目中，负责具体项目运作的项目建设单位实际掌握着该项目的财政资金的垄断分配权，这为项目单位官员的创租活动提供了条件，而为了获得财政资金的使用权的厂商或个人就有租可寻，并竞相寻租，腐败现象应运而生。从该县的腐败案件来看，该领域的腐败行为主要表现在：一些单位分管 基建的主管领导和工作人员，以获取工程承包权为交换条件，向承包单位敲诈勒索，或通过在招投标中向承包商提供标底、以建设单位评委身份给意向中的承包商打高分，或在结算工程款时故意拖延等方式设租。
(2)公共事务管理与执法司法领域。发生在该领域的腐败案件在整个腐败案件中占21.6％。具体表现在：基层一些行政执法部门为了给本部门创收以及执法人员牟利，以职权和工作情况做掩护，通过私自设卡，滥收滥罚，白吃白要白占，或在税收减免及优惠等方面擅做主张，进行创租活动。少数公检法等司法部门工作人员，滥用手中权力，在案件审查、调查等活动中以权创租，收受贿赂。
(3)国有企业经营领域。发生在该领域的腐败案件在整个腐败案件中占9.88％。主要表现在一些国有企业的主管干部和管理人员，趁国家法律和经济管理制度不完善之机，大肆攫取公有资财。或者将行政划拨的财产如办公用房、土地等移向地下交易提取巨额“回扣”或交易收入，造成国家资产大量流失；或者低价处置公有资产为私人所有，在中外合资过程中与不法外商相互勾结侵吞国有企业资产。
(4)人事任免领域。人事任免方面的腐败是布坎南描述的第二层次的寻租，本文所研究的样本资料显示，这方面的腐败案件在整个腐败案件中占5.56％。主要表现在通过贿赂调动工作、谋求职位升迁等。也有少数基层机关负责人通过频繁调度下属单位人员岗位和职务，诱使那些谋求理想岗位的人行贿。
(5)教育领域。这方面的腐败案件在整个腐败案件中所占的比例为7.41％。县级政府中教育主管部门与各级公立学校垄断了教育资源，而对教育的消费，社会需要量极大，希望获取教育资源的消费者的数量多，其迫切性也更强烈，而优质教育资源基本上还处于短缺状态，这为掌管教育资源的某些把关人公职人员的设租提供了条件，使腐败交易成为可能。
(6)金融领域。与中央政府不同，地方政府中金融领域的寻租性腐败主要是金融机构利用国家严格的金融管制政策下的资源配置权面向公众进行非规范金融交易。在地方上，由于四大专业银行改造为国有商业银行后，其管理和运行机制相对而言比较规范，金融领域的腐败主要表现为在信贷市场存在资金供给约束的情况下，企业和个人为取得贷款，向地方性金融机构一一信用合作联社的领导和信贷人员寻租，进而引发腐败。这方面的腐败案件在整个腐败案件中所占的比例较小，仅为4.32％。
(二)地方政府寻租性腐败的特点
总结苏北某县1999～2006年查处的寻租性腐败案件，从中我们发现地方政府此种腐败有如下的特点：
1、以权力衍生型为主。县级政府中的国家公职人员在整个官僚体系中处于低下层次，其手中的权限相对有限，直接利用权力本身，如发放配额、许可证等方式来腐败(简称权力源生型)的数量不多，寻租性腐败主要是源自于权力运行过程(简称权力衍生型)，通过控制信息、拖延办理、敲诈勒索等手段制造租金，进行腐败。
2、设租官员的多层次性，以中下层官员为主。在县级政府国家公职人员中，包含县处级、乡科级、科员级和办事员级四个层次，苏北某县涉及寻租性腐败的四个层次的人员比例为：1:23:64:14，可见设租官员具有多层次性，且以中下层人员、特别是科员级为主。
3、租金构成和寻租活动分布领域产生了变迁。20世纪80年代寻租活动的主要领域是通过商品差价寻求租金，90年代由商品寻租发展到要素寻租。当前，由于我国不断推进政治、经济体制改革步伐，加之县级政府和中央在职能权限方面的差异，租金构成和寻租活动主要分布领域产生了变迁，价差租金、贷款利息差租金、汇率差租金已基本没有，公共投资租金、公共福利待遇租金、公共支出方面的租金和国家公职人员自行设立的隐形租金成为租金主体。
4、黑色腐败、灰色腐败与白色腐败并存。由于腐败比较隐蔽和难以查处，除了被查处的黑色寻租性腐败外，还有大量的介于不合法和合法之间的灰色腐败和已经披上合法化外衣的白色腐败。灰色腐败具有很大的隐蔽性，主要表现为各种乱收费，乱摊派，接受数额不大的烟酒、土特产，以及一些部门明的或暗的把一些本应低价或免费供应的公共品提价。白色腐败大多以集体名义进行设寻租活动，如经营性土地出让方面的寻租。
5、寻租手段多样化。行贿，特别是贿送现金，已不再是当前寻租的主要手段，邀请掌握权力的公职人员参与消费，如吃饭、洗澡、旅游等方式更为常见。送股份、如“干股”、期权腐败等现象也不少。
6、个体性腐败与集体性腐败并存。通过苏北某县的案例分析可以看出，寻租性腐败中既有公职人员的个体行为，也有同一单位几个公职人员同时参与的集体行为。集体性腐败主要是因为这些单位存在较大的制度租金，以及寻租活动所带来的示范效应。
7、对象的不特定性。对于相似岗位、具有相同权限的公职人员来说，理论上具有同样的腐败机会，但有的人员参与腐败，有的不参与腐败，对象呈不特定性。以警察为例，全县400多名警察中近几年只发生3、4起腐败案例，这主要取决于不同单位的内部管理和约束程度。
三、地方政府寻租性腐败的成因
与其它类型的腐败一样，地方政府寻租性腐败的成因也包括下列原因：比如，权力缺乏有效监督，使得腐败有机可乘；惩罚强度软弱，导致腐败的低成本；激励机制乏力，加剧了公职人员腐败的动机；道德规范的弱化、信仰缺失、不良的行政文化侵袭等使寻租活动生存环境形成……这些原因都很好地解释了腐败产生的原因，但是在县级政府中，唯有租金的广泛存在，进而诱使寻租活动的大量产生，由设租和寻租构成的利益链才是腐败发生的最大诱因。那么，在县级政府中，如此大量的租金是如何产生的呢?结合苏北某县具体实例，我们认为，租金的产生基于下列原因：
(一)政府管制政策产生租金。管制通过行政许可(审批)等途径实现，制造并维持垄断特权，诱发寻租活动。以苏北某县为例，2000年以来共取消215项行政审批事项、700多项收费项目，但仍然保留了143个行政审批项目、93个审核项目、62个核准项目和16个备案项目。过多的行政审批为以权谋私者提供了“权力资源”，寻租通过设置审批项目而得以实现的，审批项目的多少决定了寻租的可能性和数额大小。例如：计划生育政策是我国一项基本国策，其目的是控制人口的高速增长，计划生育政策连同户籍制度都属于社会管制范畴，但却由此引发了一系列针对“二胎准生证”的寻租性腐败。
(二)行政垄断产生租金。行政垄断实质上是运用权力对特定行业过度的干预和保护。目前我国对许多公共产品和服务的提供都由政府垄断，限制其他市场主体进入，形不成竞争。当前公共工程中的大量腐败，从根本上说是政府垄断了这类资源的配置，政府对经济的垄断性是导致产生大量公共投资与公共工程领 域腐败的重要原因。
(三)自由裁量权产生租金。政府的很多部门一般都掌握一部以上的法律法规，而法律法规在执行上存在一定的自由裁量权，这种自由裁量的差额就是权力干预所形成的租金。比如一些行政执法部门在掌握违规事实后，先给以较大数额的处罚，如果当事人请执法者吃饭、喝酒、送礼，就降低处罚标准直至免于处罚，许多执法部门利用自由裁量权进行腐败的。
(四)利用信息供给不足产生租金。我国政府长期以来一直是一个封闭型的政府，政府向社会的信息供应量不足，地方政府信息透明度更低。一些公职人员通过限制信息流量，造成不同程度的信息不对称，以谋取私利。如招投标活动中的腐败，大部分与信息有关，一些招标单位领导接受了承包商的好处，故意缩短信息发布时间、缩小信息发布范围，通过控制信息的传播范围以有利于意向中的中标人，从中获得腐败机会。
(五)非规范行政行为产生租金。地方政府在行政过程中存在很大的随意性，存在许多非规范的行政行为，表现为权力设置的随煮，性、决策的随意性和政策执行时的随意性。通过这些非规范行政行为，可以给相关利益主体带来极大的利益。比如，一些政府机关行政程序繁琐，办事不设法定的期限。一个审批事项报上来了，职能部门工作人员会竭尽拖延之能事：只有私人得到好处了才将需要审批的事项走程序；报送的事项通过审批后，还要收到礼金才将批件及时下发。此外，一些国家公职人员在结算工程款时故意拖延，有时资金充足，也故意拖延造成供应短缺，承包商为了尽早获得流动资金，不得不进行行贿，这也是利用控制时间要素进行设租。
(六)政治创租与抽租。政治创租是指政府利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租金，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；抽租是指国家公职人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割舍一部分既得利益与国家公职人员分享。政治创租和抽租在县级政府中同样大量存在，更增添了寻租性腐败的普遍性和经常性。政治创租的表现有：政府将某项业务认为指定给某单位垄断，使其获得受益；以招商引资中扶持企业发展为名，向行贿的企业出台优惠政策；或是把某单位作为某项工作的试点部门，给予特殊的扶持。
总结上述地方政府运用权力所产生各种租金的情况，我们可以看到，政府的行政干预，可以阻碍稀缺的资源自由流动，从而给第三方带来特殊利益，产生租金。为了获取这种额外利润，企业或个人向政府公职人员支付贿赂，由此产生寻租性腐败。这是寻租性腐败产生的主要原因。由于寻租性腐败无论是从绝对数上看还是从相对数上看，目前都是地方政府腐败的一种主要形式。因此，寻租性腐败产生的主要原因也是地方政府腐败产生的主要原因。所以，铲除寻租性腐败的土壤，治理寻租性腐败，对地方政府反腐败工作具有重要的意义。
四、治理地方政府寻租性腐败的对策
对于地方政府寻租性腐败的治理，如果仅仅采取加强思想教育、实施事后惩戒等手段显然是不够的，因为这些手段虽然对治理腐败会产生良好的积极作用，但是没有抓住腐败与寻租活动的极大关联性，其效果是值得怀疑的。反腐败“如割韭菜，常割常生”的现实也验证了这一怀疑。因此，从控制租金、减少寻租活动等角度出发，采取特殊的治理对策，应该是今后反腐败工作的新视角。
结合地方政府腐败的特点，针对地方政府腐败产生的原因，我们认为，治理地方政府寻租性腐败有两个途径：一方面以对地方政府公职人员经济人本性假设为基础，通过消除产生寻租活动的制度基础，彻底根除腐败产生的土壤。另一方面，加强非正式制度建设，努力把公职人员塑造成有道德的经济人，实现经济人和道德人的和谐统一。
(一)合理界定市场与政府的关系，准确定位政府职能
实行市场化改革是消除寻租性腐败发生机会的根本途径，要加快市场经济体制构建步伐，消除制约市场在资源配置中发挥基础性作用的因素。在合理界定政府与市场关系的基础上，准确定位政府职能，减少政府管制的力量，减少行政干预和行政审批，铲除寻租活动的基础。消除行政垄断，缩小由政府权力干预资源配置而形成的租金的空间。减少政府控股的国有企业的数量，切断企业与政府的直接联系。培育壮大第三部门，通过第三部门与政府之间的竞争，促使政府提高效率，减少腐败。
(二)控制租金的产生，压缩租金空间
规范政府权力的运行和国家公职人员的行政行为，细化行政程序，使权力运作迈上公开化、规范化、制度化轨道。加强政府公共管理制度设计的刚性成分，完善科学民主决策程序机制，减少行政过程中的人为主观因素。此外，可以借助计算机等现代化手段，将很多例行的行政程序自动化、模式化，从而减少人为的成分，降低权力寻租的可能性。完善相关规章制度，对自由裁量权，就其行使条件、运用范围、裁决幅度、实施种类等进行合理的细化和分解，制定出量化标准，辅助相关配套制度强制执行。提高政府权力运行的透明度，建立制度化的信息披露机制，规范信息公开行为，加大党务、政务、事务公开的力度。
(三)建立租金消散机制
对城市出租车管理、政府公共工程、某些行业的生产和经营许可证、企业产权交易等租金不可能一下子消除的领域，要改变管理方式，引入市场和竞争机制，建立租金的消散机制。对拥挤性公共产品的供给，如牌照、配额、特许权等，可以通过公开拍卖的方式，将租金交易公开化，将政府管制所创的租金变成国库收入。对公共资源的出让和公共投资，如经营j生土地的出让、公共工程投资、政府采购，通过公开竞价招标的方式，杜绝贿赂、回扣等寻租活动。在官员的提拔任用上引入竞争机制，建立选举、竞争上岗、全委会票决等制度，改变在用人上由少数人说了算的局面。
(四)加强监督与惩处，增大寻租成本
改组和整合专门监督机构，组建强有力的反腐败机构，改变行政监察领导体制，减少地方政府对反腐败的干扰。强化权力机关的监督作用，畅通公民监督的途径，放松对新闻媒体的管制，建立完善的举报系统，运用网上举报、短信息举报现代科技手段开展举报。由于寻租性腐败具有极大的负外部性，所以可以实行举报奖励制度，对反寻租活动予以补贴。提高腐败查处概率，对腐败的公职人员的惩罚应该同时进行党纪惩罚、行政惩罚、经济惩罚和刑事惩罚，不可分别进行或相互替代。对行贿的寻租者同样依法从严处理，通过打击非法寻租活动来减少寻租性腐败的发生。
(五)丰富激励手段，降低寻租动机
适当提高国家公职人员的合法收入，建立工资报酬定期增长制度，降低公职人员参与腐败的动机。由于县级政府中公务员职务升迁空间较少，可以通过职务与级别分离，增加级别设置来克服领导职数有限的弊端，使得公务员在职务不晋升的情况通过提升行政级别来获得更高的经济报酬和社会地位。建立以绩效为基础的职务升降、任免制度，为那些务实肯干、绩效突出的优秀人员提供公平竞争的良好环境。
(六)改造非正式制度，提高道德水准
在以经济人假设为前提设计正式制度约束使公职人员不能腐败、不敢腐败的同时，通过道德约束使公职人员不想腐败、不愿腐败。通过对现行的不合理的非正式制度进行改造，对不当价值观念、意识形态和传统文化加以转换，构建有效预防和控制腐败的道德体系。对公职人员进行社会理想、政治信念、个人修养、生活观念等方面教育，塑造良好的社会风气，提高公职人员的职业道德情操和自律意识，使公职人员成为有道德的经济人，进而降低参与寻租活动的动机。另外，通过对企业和个体经营者的宣传教育，把寻租活动引导到寻利活动中来。
(责任编辑：北 纬)
[关键词]县级政府，租金，设租，寻租，腐败
[中图分类号]D6 [文献标识码]A [文章编号]1008-2689(2008)03-0043-07
腐败是一个古老的话题，如何保证政府组织及其工作人员清正廉洁，是公共管理学理论和实践部门都关心的重要问题。寻租理论为研究腐败提供了一个新视野。国内学者在运用寻租理论分析腐败方面虽然取得了很多成果，但也存在一些不足之处，表现在：一是对寻租活动及其引起的腐败分析集中在中央政府层面，忽视了对在权力机构、设寻租方式等方面都与中央政府有较大区别的地方政府的具体分析；二是多侧重于某个部门、领域的分析，缺少以某个层次政府为主体的系统分析。
本文研究的视角从中央政府转移到地方政府，从某部门、某领域的寻租分析转移到地方政府层面系统全面分析，以江苏省北部某县2000年一2006年的腐败案例为样本，剖析基层地方政府在新形势下所发生的寻租性腐败的规模、特点及形成原因，指出“寻租性腐败”目前仍是地方政府腐败中的一种主要形式、是今后反腐败工作的重点。希望借此拓宽反腐败工作的思路，促进地方政府控制腐败能力的提高。
一、有关概念的界定
(一)腐败及腐败类型的划分
根据国际货币基金组织的定义，腐败是指滥用公共权力以谋取私人利益的行为。而根据权力是否进入交易市场和侵害客体的不同，可将腐败分为两大类：一类是侵占性腐败。即公职人员运用公共权力，直接侵占、占用不属于自己的公共财产，如贪污、挪用公款等。另一类是寻租性腐败。即国家公职人员参与设一寻租活动，通过向第三方敲诈勒索、索贿受贿，运用公共权力间接获取私利。对一个腐败的国家公职人员来说，其腐败行为基本就是通过上述两种方式进行的。
(二)寻租及寻租性腐败
寻租理论中的租是指由于政府的行政干预，人为地制造短缺而形成垄断所带来的超额利润，广义上由于行政权力的干预而引起的利益差都是一种租金。由于行政权力的介入引起某种要素供给的稀缺产生额外的租金利益，进而引起的谋求该租金的各种行为就是寻租活动。寻租活动具有如下特征：(1)其目的在于获得某种特权，以得到来自他人的财富转移，因而是非生产性的获利行为；(2)这种特权或垄断权不是源于市场竞争形成的，而是通过租金政治市场，借助政府干预行为而得以生存；(3)在后果上表现为造成社会总福利的损失，引起政府的腐败。
寻租性腐败是指国家机关或公职人员基于设租、寻租活动的腐败行为。寻租性腐败实际上是一种“权一钱”交易过程，包括设租和寻租两个过程。设租是指国家公职人员利用权力人为设置需求障碍，营造获得超额利润的条件，以许可、收费、罚款等方式牟取利益。寻租是指各种利益主体利用合法或非法手段，寻求政府干预获得特权以占有租金的活动。寻租l生腐败活动只是对社会既得利益的重新分配，使社会财富向少数国家公职人员和寻租者集中，对整个社会而言是一种非帕累托改进。
寻租性腐败在我国各个层面的政府中都普遍存在，只不过存在的形式和程度不一样。本文以县级政府为视角。县级政府是我国行政体制中重要的一个环节，县级政府具有较强的相对独立性，职能小而全，分布在县级及以下政府中的公务员占了全国公务员的61.44％，江苏省生活在县域范围内的居民占了全省总人口数的71.1％。县级政府廉洁状况与广大百姓休戚相关，成为群众判断整个党和政府廉洁状况的“晴雨表”。而寻租性腐败又是地方政府中腐败的一种主要形式，因此，研究县级政府中寻租性腐败，采取切实有效措施去治理寻租性腐败，是非常必要的一件事。
二、地方政府寻租性腐败的现状与特点
本文选取的地方政府样本是地处苏北的某县级政府。该县总面积2795平方公里，总人口104.3万，现有县委工作部门、政府组成部门、群众团体、垂直单位、事业局76个，下辖20个乡镇党委和政府，全县共有公务员3450人，事业单位工作人员近8000人。从该县近年来查处的腐败案件中析出寻租性腐败的情况，作为我们分析地方政府寻租性腐败的依据。
(一)地方政府寻租性腐败的现状
根据苏北某县县纪委与检察院案件卷宗统计，该县1999年～2006年查处的腐败案件中涉及到寻租性腐败情况的主要有：
1、寻租性腐败的规模
以下两个图表分别反映了该县从1999年～2006年期间查处的腐败的绝对数量与相对数量的构成情况。
图1数据表明，发生在该县的腐败案件中，寻租性腐败数量已远远超过了侵占性腐败数量，并且前者在2002年之后还呈现上升趋势。考虑腐败黑数的因素，在现实中寻租性腐败的数量和规模远远大于图1所列。图2的数据还从相对数上表达了该县寻租性腐败在两类腐败中所占的比重，近年来该比重都在60％以上。可见，无论从绝对量上还是从相对量上看，寻租性腐败都是目前地方政府中腐败的一种主要形式。因此，控制好寻租性腐败，对反腐工作具有重要意义。
2、寻租性腐败的主要分布领域与表现形式
寻租性腐败可发生于政府的任何职能部门，主要分布领域如公共基础建设、教育、金融、国有企业、行政执法、司法等。寻租性腐败中租金的表现方式有：第一，金钱货币的租金方式；第二，实物租金的方式，如家用电器、金银手饰、生产生活资料等；第三，利益共同占有的租金分配方式，如公司股份、固定资产产权等。寻租性腐败的腐败活动形式多种多样，主要有：接受寻租者贿赂、回扣或提成、搭车收费、推销商品、参与分成等。
以苏北某县1999～2006年寻租性腐败样本为例分析，其主要分布领域及比重如下：
各领域中的具体寻租活动如下：
(1)公共工程与公共支出领域。发生在该领域的腐败案件在整个腐败案件中占居前列，高达42.59％。其腐败即布坎南的著名的“第三层次寻租”所描述的状况。政府投资项目中，负责具体项目运作的项目建设单位实际掌握着该项目的财政资金的垄断分配权，这为项目单位官员的创租活动提供了条件，而为了获得财政资金的使用权的厂商或个人就有租可寻，并竞相寻租，腐败现象应运而生。从该县的腐败案件来看，该领域的腐败行为主要表现在：一些单位分管 基建的主管领导和工作人员，以获取工程承包权为交换条件，向承包单位敲诈勒索，或通过在招投标中向承包商提供标底、以建设单位评委身份给意向中的承包商打高分，或在结算工程款时故意拖延等方式设租。
(2)公共事务管理与执法司法领域。发生在该领域的腐败案件在整个腐败案件中占21.6％。具体表现在：基层一些行政执法部门为了给本部门创收以及执法人员牟利，以职权和工作情况做掩护，通过私自设卡，滥收滥罚，白吃白要白占，或在税收减免及优惠等方面擅做主张，进行创租活动。少数公检法等司法部门工作人员，滥用手中权力，在案件审查、调查等活动中以权创租，收受贿赂。
(3)国有企业经营领域。发生在该领域的腐败案件在整个腐败案件中占9.88％。主要表现在一些国有企业的主管干部和管理人员，趁国家法律和经济管理制度不完善之机，大肆攫取公有资财。或者将行政划拨的财产如办公用房、土地等移向地下交易提取巨额“回扣”或交易收入，造成国家资产大量流失；或者低价处置公有资产为私人所有，在中外合资过程中与不法外商相互勾结侵吞国有企业资产。
(4)人事任免领域。人事任免方面的腐败是布坎南描述的第二层次的寻租，本文所研究的样本资料显示，这方面的腐败案件在整个腐败案件中占5.56％。主要表现在通过贿赂调动工作、谋求职位升迁等。也有少数基层机关负责人通过频繁调度下属单位人员岗位和职务，诱使那些谋求理想岗位的人行贿。
(5)教育领域。这方面的腐败案件在整个腐败案件中所占的比例为7.41％。县级政府中教育主管部门与各级公立学校垄断了教育资源，而对教育的消费，社会需要量极大，希望获取教育资源的消费者的数量多，其迫切性也更强烈，而优质教育资源基本上还处于短缺状态，这为掌管教育资源的某些把关人公职人员的设租提供了条件，使腐败交易成为可能。
(6)金融领域。与中央政府不同，地方政府中金融领域的寻租性腐败主要是金融机构利用国家严格的金融管制政策下的资源配置权面向公众进行非规范金融交易。在地方上，由于四大专业银行改造为国有商业银行后，其管理和运行机制相对而言比较规范，金融领域的腐败主要表现为在信贷市场存在资金供给约束的情况下，企业和个人为取得贷款，向地方性金融机构一一信用合作联社的领导和信贷人员寻租，进而引发腐败。这方面的腐败案件在整个腐败案件中所占的比例较小，仅为4.32％。
(二)地方政府寻租性腐败的特点
总结苏北某县1999～2006年查处的寻租性腐败案件，从中我们发现地方政府此种腐败有如下的特点：
1、以权力衍生型为主。县级政府中的国家公职人员在整个官僚体系中处于低下层次，其手中的权限相对有限，直接利用权力本身，如发放配额、许可证等方式来腐败(简称权力源生型)的数量不多，寻租性腐败主要是源自于权力运行过程(简称权力衍生型)，通过控制信息、拖延办理、敲诈勒索等手段制造租金，进行腐败。
2、设租官员的多层次性，以中下层官员为主。在县级政府国家公职人员中，包含县处级、乡科级、科员级和办事员级四个层次，苏北某县涉及寻租性腐败的四个层次的人员比例为：1:23:64:14，可见设租官员具有多层次性，且以中下层人员、特别是科员级为主。
3、租金构成和寻租活动分布领域产生了变迁。20世纪80年代寻租活动的主要领域是通过商品差价寻求租金，90年代由商品寻租发展到要素寻租。当前，由于我国不断推进政治、经济体制改革步伐，加之县级政府和中央在职能权限方面的差异，租金构成和寻租活动主要分布领域产生了变迁，价差租金、贷款利息差租金、汇率差租金已基本没有，公共投资租金、公共福利待遇租金、公共支出方面的租金和国家公职人员自行设立的隐形租金成为租金主体。
4、黑色腐败、灰色腐败与白色腐败并存。由于腐败比较隐蔽和难以查处，除了被查处的黑色寻租性腐败外，还有大量的介于不合法和合法之间的灰色腐败和已经披上合法化外衣的白色腐败。灰色腐败具有很大的隐蔽性，主要表现为各种乱收费，乱摊派，接受数额不大的烟酒、土特产，以及一些部门明的或暗的把一些本应低价或免费供应的公共品提价。白色腐败大多以集体名义进行设寻租活动，如经营性土地出让方面的寻租。
5、寻租手段多样化。行贿，特别是贿送现金，已不再是当前寻租的主要手段，邀请掌握权力的公职人员参与消费，如吃饭、洗澡、旅游等方式更为常见。送股份、如“干股”、期权腐败等现象也不少。
6、个体性腐败与集体性腐败并存。通过苏北某县的案例分析可以看出，寻租性腐败中既有公职人员的个体行为，也有同一单位几个公职人员同时参与的集体行为。集体性腐败主要是因为这些单位存在较大的制度租金，以及寻租活动所带来的示范效应。
7、对象的不特定性。对于相似岗位、具有相同权限的公职人员来说，理论上具有同样的腐败机会，但有的人员参与腐败，有的不参与腐败，对象呈不特定性。以警察为例，全县400多名警察中近几年只发生3、4起腐败案例，这主要取决于不同单位的内部管理和约束程度。
三、地方政府寻租性腐败的成因
与其它类型的腐败一样，地方政府寻租性腐败的成因也包括下列原因：比如，权力缺乏有效监督，使得腐败有机可乘；惩罚强度软弱，导致腐败的低成本；激励机制乏力，加剧了公职人员腐败的动机；道德规范的弱化、信仰缺失、不良的行政文化侵袭等使寻租活动生存环境形成……这些原因都很好地解释了腐败产生的原因，但是在县级政府中，唯有租金的广泛存在，进而诱使寻租活动的大量产生，由设租和寻租构成的利益链才是腐败发生的最大诱因。那么，在县级政府中，如此大量的租金是如何产生的呢?结合苏北某县具体实例，我们认为，租金的产生基于下列原因：
(一)政府管制政策产生租金。管制通过行政许可(审批)等途径实现，制造并维持垄断特权，诱发寻租活动。以苏北某县为例，2000年以来共取消215项行政审批事项、700多项收费项目，但仍然保留了143个行政审批项目、93个审核项目、62个核准项目和16个备案项目。过多的行政审批为以权谋私者提供了“权力资源”，寻租通过设置审批项目而得以实现的，审批项目的多少决定了寻租的可能性和数额大小。例如：计划生育政策是我国一项基本国策，其目的是控制人口的高速增长，计划生育政策连同户籍制度都属于社会管制范畴，但却由此引发了一系列针对“二胎准生证”的寻租性腐败。
(二)行政垄断产生租金。行政垄断实质上是运用权力对特定行业过度的干预和保护。目前我国对许多公共产品和服务的提供都由政府垄断，限制其他市场主体进入，形不成竞争。当前公共工程中的大量腐败，从根本上说是政府垄断了这类资源的配置，政府对经济的垄断性是导致产生大量公共投资与公共工程领 域腐败的重要原因。
(三)自由裁量权产生租金。政府的很多部门一般都掌握一部以上的法律法规，而法律法规在执行上存在一定的自由裁量权，这种自由裁量的差额就是权力干预所形成的租金。比如一些行政执法部门在掌握违规事实后，先给以较大数额的处罚，如果当事人请执法者吃饭、喝酒、送礼，就降低处罚标准直至免于处罚，许多执法部门利用自由裁量权进行腐败的。
(四)利用信息供给不足产生租金。我国政府长期以来一直是一个封闭型的政府，政府向社会的信息供应量不足，地方政府信息透明度更低。一些公职人员通过限制信息流量，造成不同程度的信息不对称，以谋取私利。如招投标活动中的腐败，大部分与信息有关，一些招标单位领导接受了承包商的好处，故意缩短信息发布时间、缩小信息发布范围，通过控制信息的传播范围以有利于意向中的中标人，从中获得腐败机会。
(五)非规范行政行为产生租金。地方政府在行政过程中存在很大的随意性，存在许多非规范的行政行为，表现为权力设置的随煮，性、决策的随意性和政策执行时的随意性。通过这些非规范行政行为，可以给相关利益主体带来极大的利益。比如，一些政府机关行政程序繁琐，办事不设法定的期限。一个审批事项报上来了，职能部门工作人员会竭尽拖延之能事：只有私人得到好处了才将需要审批的事项走程序；报送的事项通过审批后，还要收到礼金才将批件及时下发。此外，一些国家公职人员在结算工程款时故意拖延，有时资金充足，也故意拖延造成供应短缺，承包商为了尽早获得流动资金，不得不进行行贿，这也是利用控制时间要素进行设租。
(六)政治创租与抽租。政治创租是指政府利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租金，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；抽租是指国家公职人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割舍一部分既得利益与国家公职人员分享。政治创租和抽租在县级政府中同样大量存在，更增添了寻租性腐败的普遍性和经常性。政治创租的表现有：政府将某项业务认为指定给某单位垄断，使其获得受益；以招商引资中扶持企业发展为名，向行贿的企业出台优惠政策；或是把某单位作为某项工作的试点部门，给予特殊的扶持。
总结上述地方政府运用权力所产生各种租金的情况，我们可以看到，政府的行政干预，可以阻碍稀缺的资源自由流动，从而给第三方带来特殊利益，产生租金。为了获取这种额外利润，企业或个人向政府公职人员支付贿赂，由此产生寻租性腐败。这是寻租性腐败产生的主要原因。由于寻租性腐败无论是从绝对数上看还是从相对数上看，目前都是地方政府腐败的一种主要形式。因此，寻租性腐败产生的主要原因也是地方政府腐败产生的主要原因。所以，铲除寻租性腐败的土壤，治理寻租性腐败，对地方政府反腐败工作具有重要的意义。
四、治理地方政府寻租性腐败的对策
对于地方政府寻租性腐败的治理，如果仅仅采取加强思想教育、实施事后惩戒等手段显然是不够的，因为这些手段虽然对治理腐败会产生良好的积极作用，但是没有抓住腐败与寻租活动的极大关联性，其效果是值得怀疑的。反腐败“如割韭菜，常割常生”的现实也验证了这一怀疑。因此，从控制租金、减少寻租活动等角度出发，采取特殊的治理对策，应该是今后反腐败工作的新视角。
结合地方政府腐败的特点，针对地方政府腐败产生的原因，我们认为，治理地方政府寻租性腐败有两个途径：一方面以对地方政府公职人员经济人本性假设为基础，通过消除产生寻租活动的制度基础，彻底根除腐败产生的土壤。另一方面，加强非正式制度建设，努力把公职人员塑造成有道德的经济人，实现经济人和道德人的和谐统一。
(一)合理界定市场与政府的关系，准确定位政府职能
实行市场化改革是消除寻租性腐败发生机会的根本途径，要加快市场经济体制构建步伐，消除制约市场在资源配置中发挥基础性作用的因素。在合理界定政府与市场关系的基础上，准确定位政府职能，减少政府管制的力量，减少行政干预和行政审批，铲除寻租活动的基础。消除行政垄断，缩小由政府权力干预资源配置而形成的租金的空间。减少政府控股的国有企业的数量，切断企业与政府的直接联系。培育壮大第三部门，通过第三部门与政府之间的竞争，促使政府提高效率，减少腐败。
(二)控制租金的产生，压缩租金空间
规范政府权力的运行和国家公职人员的行政行为，细化行政程序，使权力运作迈上公开化、规范化、制度化轨道。加强政府公共管理制度设计的刚性成分，完善科学民主决策程序机制，减少行政过程中的人为主观因素。此外，可以借助计算机等现代化手段，将很多例行的行政程序自动化、模式化，从而减少人为的成分，降低权力寻租的可能性。完善相关规章制度，对自由裁量权，就其行使条件、运用范围、裁决幅度、实施种类等进行合理的细化和分解，制定出量化标准，辅助相关配套制度强制执行。提高政府权力运行的透明度，建立制度化的信息披露机制，规范信息公开行为，加大党务、政务、事务公开的力度。
(三)建立租金消散机制
对城市出租车管理、政府公共工程、某些行业的生产和经营许可证、企业产权交易等租金不可能一下子消除的领域，要改变管理方式，引入市场和竞争机制，建立租金的消散机制。对拥挤性公共产品的供给，如牌照、配额、特许权等，可以通过公开拍卖的方式，将租金交易公开化，将政府管制所创的租金变成国库收入。对公共资源的出让和公共投资，如经营j生土地的出让、公共工程投资、政府采购，通过公开竞价招标的方式，杜绝贿赂、回扣等寻租活动。在官员的提拔任用上引入竞争机制，建立选举、竞争上岗、全委会票决等制度，改变在用人上由少数人说了算的局面。
(四)加强监督与惩处，增大寻租成本
改组和整合专门监督机构，组建强有力的反腐败机构，改变行政监察领导体制，减少地方政府对反腐败的干扰。强化权力机关的监督作用，畅通公民监督的途径，放松对新闻媒体的管制，建立完善的举报系统，运用网上举报、短信息举报现代科技手段开展举报。由于寻租性腐败具有极大的负外部性，所以可以实行举报奖励制度，对反寻租活动予以补贴。提高腐败查处概率，对腐败的公职人员的惩罚应该同时进行党纪惩罚、行政惩罚、经济惩罚和刑事惩罚，不可分别进行或相互替代。对行贿的寻租者同样依法从严处理，通过打击非法寻租活动来减少寻租性腐败的发生。
(五)丰富激励手段，降低寻租动机
适当提高国家公职人员的合法收入，建立工资报酬定期增长制度，降低公职人员参与腐败的动机。由于县级政府中公务员职务升迁空间较少，可以通过职务与级别分离，增加级别设置来克服领导职数有限的弊端，使得公务员在职务不晋升的情况通过提升行政级别来获得更高的经济报酬和社会地位。建立以绩效为基础的职务升降、任免制度，为那些务实肯干、绩效突出的优秀人员提供公平竞争的良好环境。
(六)改造非正式制度，提高道德水准
在以经济人假设为前提设计正式制度约束使公职人员不能腐败、不敢腐败的同时，通过道德约束使公职人员不想腐败、不愿腐败。通过对现行的不合理的非正式制度进行改造，对不当价值观念、意识形态和传统文化加以转换，构建有效预防和控制腐败的道德体系。对公职人员进行社会理想、政治信念、个人修养、生活观念等方面教育，塑造良好的社会风气，提高公职人员的职业道德情操和自律意识，使公职人员成为有道德的经济人，进而降低参与寻租活动的动机。另外，通过对企业和个体经营者的宣传教育，把寻租活动引导到寻利活动中来。
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