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摘 要：在现代城市管理中，确保其经济、社会、环境、人口协调发展，经济效益、社会效益和环境效益达到有机统一，必须把搞好生态环境保护和加强城市人文环境建设作为保障城市可持续发展的重要环节来抓。城市规划管理是促进城市经济社会可持续发展的一项重要工作，关系着城市规划能否顺利实施，并最终影响着城市居民的生活质量。进入21世纪以来，我国的城市化进程逐渐加快，规划管理方面的新问题纷至沓来。本文结合实践对我国新时期城市规划管理方面的一些问题进行分析探讨，以供参考。
关键词：城市规划;管理机制;可持续发展
城市本身是一个复杂的有机体，具有多功能、多层次、高度综合的性质。因此，城市管理必须采用系统方法，从全局、整体的高度来处理和解决局部、个别、具体的问题，使各种要素得到合理配置和系统的整体优化，从总体上处于最佳运行状态。这样，城市就能够充分发挥其整体功能和作用。
一、城市规划管理目的和作用
（一）城市规划管理目的
城市规划管理目的是在认真调查城市地区建设现状和发展形势的基础上，深化与落实总体规划空间布局，构建合理的城市地区的空间发展框架，布局快速交通网络系统，重点对自然生态地带、经济产业发展空间、居住空间、区域性公共服务设施等基本要素进行整合、布局和控制，划定规划建设范围和近期发展方向等，为城市地区的次区域规划编制和审批管理提供依据，促进城市地区快速有序和可持续发展。
（二）城市规划管理作用
城市规划管理的作用表现为：
1、使城市的发展与经济发展的要求相适应
城市是经济活动的主要载体。经济的结构、规模、发展阶段和水平等内涵的不同，对城市的要求也不同；经济发展是城市发展的主要动力。城市规划管理的首要目的就是要为经济发展服务，与经济发展形成互动的良性循环。
2、使城市的发展与城市社会的发展相适应
城市建设的目的是为人民服务。城市社会由不同的人群和利益集团所组成，适应城市社会的变迁，满足不同人群的需要及平衡不同利益集团的福利是城市规划管理所发挥的作用。
3、使城市各项功能不断优化及保持动态平衡
城市的发展与更新是一个持续不断的过程，空间的拓展需要与交通设施的建设相匹配，建筑量的增加要与市政基础设施的扩容相结合，居民生活水平的提高要与环境质量的改善相呼应，城市物质财富的积累要与城市人文氛围的优化相同步。这一切都有赖于通过城市规划管理来加以解决。
二、我国城市规划管理的现状
1、管理机构不统一、权责不清
目前，全国各城市都设有规划管理机构，但归属部门不同。譬如有的属建委领导，有的与建委平行；有的设直属分局，有的设非直属分局等等。这就导致其行政级别、人员编制、职责范围、管理权限等差别很大。其中规划主管部门的名称更是不统一：有规划局、城乡规划管理局、城乡规划环境保护局、规划国土局、规划国土房产局、规划建设局等。
这就容易导致有些城市各级规划主管部门的职责、权限等不够明确，甚至出现有些规划管理文件不知该送往哪个部门签发的现象。由于行政体制职责不清，规划管理权在实际运作中存在责权不分、相互扯皮、分权争权的现象，严重扰乱了规划管理秩序。这就造成规划管理“三国四方”、各自为政，使得城市的规划、建设和管理丧失了整体性和统一性。此外，现行的《城市规划法》对各级审批部门的审批内容、审批权限、审批程序、审批期限没有明确的法律界定，使得在规划编制、审批和实施过程中，权责不清。
2、公众参与度及法律保障不足
城市规划管理涉及不同利益主题的行为。其中，政府、开发商、投资者、市民等都与城市规划管理有着密切的联系。就城市规划的编制、修订到审批工作，很大程度上仅限于由领导、专家和相关部门人员组成的一个小圈子内。以规划编制为例，是以规划设计单位为主，相关部门配合，采取封闭式的规划编制方式。这种方式虽然能较好地贯彻上级政府、主管部门的意图，但各专业部门及普通市民的意见往往得不到足够的重视，从而增加了规划具体实施的难度。此外，在法律方面，我国现行的《城市规划法》中对公众参与规划决策没有明确规定。尽管在实际操作中不少城市也制定了总体规划成果的展示、重大项目意见征询等地方性规定，但对公众以何种方式参与规划决策，以及建设性意见的反馈渠道和采纳程序等并没有明确规定。
3、运行机制为单一的单向模式
目前的运行机制，编制———审批———实施的单向线形模式，缺乏监督———反馈———调整———实施的反馈回路。这种运行机制比较适合于计划经济体制下“终极蓝图”式的静态规划模式，却难以适应市场经济体制下投资主体多元化带来的城市发展的不确定性和动态性要求。目前针对规划改革的研究，主要精力也是放在提高规划编制成果的规范性，多数改进规划的思维和方法的探索，是企图以现时的聪敏才智解决未来发生的各种问题，但是效果并不显著。目前，尽管动态规划、弹性规划、概念规划已不绝于耳，但如果规划跟踪体系不能尽快建立，那么规划实施效果的动态评价系统和反馈调校机制不能形成，从而规划实施的日常监督工作不能纳入法制化程序。
三、建立新时期城市规划管理机制应采取的措施
确定既适合我国国情和市情、立足现实又着眼长远的城市规划，这是建立和健全城市管理机制的前提。这就要为城市功能定位。现代城市是处于不断发展的过程，要研究城市的自然环境、资源条件、历史沿革、产业特点和各种优劣势，把城市的发展纳入整个国家和大区域的中长期发展目标中去考虑，探讨其发展趋势，为其定位。这是解决现代城市管理的方向性、指导性的根本问题。
在现代化城市规划管理上，应始终坚持“三关一跟踪”，对规划建设项目进行严格管理，有效地制止了违反规划进行建设的现象，确保规划管理工作落实到位。
（一）严格把好规划选址关
“一书两证”中选址意见书的发放是基本建设项目前期工作的第一关，处于立项之前，也是最难的、在整个规划管理最具决定性的一关。当建设单位提交建设项目选址申请时，首先应审核该项目是否符合城市总体规划、项目的可行性如何、与政府的政策是否基本一致这三个基本条件，再去现场踏看，检查申报内容与现场是否一致，项目占地周边的情况是否适宜，用地范围和建筑体量以及附属配套设施如何安排管线的走向如何考虑，建设项目与道路红线距离等基本情况，然后做出是否同意这个项目选址的决定。
（二）认真把好规划设计关
规划设计是实施城市总体规划在建设方案中的具体体现。因此在管理实践中十分重视把好规划设计关，主要要抓好以下三个方面：
一是抓好设计单位的资质审定。对每一个基本建设项目，都强调要由有资质的规划设计单位来设计。
二是抓好设计单位的市场选择。引进竞争机制，逐步放开规划设计市场，鼓励引进高资质、高等级规划设计单位参与基本建设项目的规划设计。城乡规划主管部门可要求建设单位提交不同设计单位设计的多方案进行项目方案比选，有利于提高项目规划设计方案的质量和水平。
三是抓好方案的审核和确定。审核一般项目的设计方案，主要审核规划设计总平面图和建筑方案设计图，特别是影响主干道城市景观的项目不管大小都要严肃认真地把关，确保了城市主干道规划设计格调的一致性。
（三）认真把好规划评审关
在规划管理中，对重大基本建设项目和成片建设项目都按照技术规范组织严格的规划设计方案评审，确保城市总体规划的基本要求能在规划设计方案中真正得到落实，如住宅小区项目、公共绿地项目以及主干道街景项目，在规划设计完成后都应组织专家和相关单位进行认真严格的评审，并提出评审修改意见，使这些项目的规划设计按照详规的要求，更趋于完善。
（四）切实抓好规划实施的跟踪管理
在规划设计方案确定后，为使方案中的各项内容真正落实到位，切实抓好方案实施的跟踪管理，主要采取以下几个方面的措施：
1、抓规划沿线。在施工前，首先检查项目建筑施工的定桩放线，使其和规划设计方案中的建筑红线相一致。
2、抓材料关。对建设项目所运用的材料特别是影响项目景观效果的建筑材料包括、墙砖、外墙涂料、路灯以及墙面色彩配置、绿化的布局等都给予指导和把关，以达到最佳的视觉效果。
3、实行建设工程规划许可证的正副本制度。在规划实施过程中，如发现少数建设单位在办完“一书两证”后，违背规划设计要求，擅自改变建设项目的规划用途或扩大建筑面积等问题，对此对建设工程规划许可证的发放可实行正副本制度，即在建设项目开工前先审核发放建设工程规划许可证的副本，这个副本在项目建设过程中与正本同样具有法律效率。不同的是副本不能作为建设项目房屋产权登记的依据，建设单位必须在项目竣工后，经规划验收合格方可领取建设工程规划许可证正本从而有效地制止了建设过程中的违规行为，确保了规划设计方案的顺利实施。
4、抓工程竣工测量。为及时掌握规划区域建设项目的变化情况，同时又能及时地督察建设项目完工时是否按规划设计方案施工，在建设单位工程竣工验收前，组织力量对建筑物体量、平面位置等方面进行测定，为规划验收、发放建设工程规划许可证正本准备基础资料。
5、抓规划验收。即在建设工程项目竣工验收后，由建设单位提出申请，以规划设计图为依据，对项目的主体建筑、园林绿化、道路路灯、管理用户等附属配套设施和环境建设进行系统的规划验收。验收合格的，方可换发放建设工程规划许可证正本。反之，根据验收中提出的意见，限期整改。从而实现了对规划实施全过程跟踪管理的目的。
综上所述，新时期城市规划管理，必须贯彻可持续发展战略，以确保其经济、社会、环境、人口协调发展，经济效益、社会效益和环境效益达到有机统一；创建具有中国特色的现代城市管理机制，促进建设与管理相互协调，把市场经济机制引入基础设施建设，把国内外两个市场、两种资源利用起来，加快城市建设进程；同时不断创新城市规划管理体系，提高城市规划管理现代化水平。
关键词：城市规划;管理机制;可持续发展
城市本身是一个复杂的有机体，具有多功能、多层次、高度综合的性质。因此，城市管理必须采用系统方法，从全局、整体的高度来处理和解决局部、个别、具体的问题，使各种要素得到合理配置和系统的整体优化，从总体上处于最佳运行状态。这样，城市就能够充分发挥其整体功能和作用。
一、城市规划管理目的和作用
（一）城市规划管理目的
城市规划管理目的是在认真调查城市地区建设现状和发展形势的基础上，深化与落实总体规划空间布局，构建合理的城市地区的空间发展框架，布局快速交通网络系统，重点对自然生态地带、经济产业发展空间、居住空间、区域性公共服务设施等基本要素进行整合、布局和控制，划定规划建设范围和近期发展方向等，为城市地区的次区域规划编制和审批管理提供依据，促进城市地区快速有序和可持续发展。
（二）城市规划管理作用
城市规划管理的作用表现为：
1、使城市的发展与经济发展的要求相适应
城市是经济活动的主要载体。经济的结构、规模、发展阶段和水平等内涵的不同，对城市的要求也不同；经济发展是城市发展的主要动力。城市规划管理的首要目的就是要为经济发展服务，与经济发展形成互动的良性循环。
2、使城市的发展与城市社会的发展相适应
城市建设的目的是为人民服务。城市社会由不同的人群和利益集团所组成，适应城市社会的变迁，满足不同人群的需要及平衡不同利益集团的福利是城市规划管理所发挥的作用。
3、使城市各项功能不断优化及保持动态平衡
城市的发展与更新是一个持续不断的过程，空间的拓展需要与交通设施的建设相匹配，建筑量的增加要与市政基础设施的扩容相结合，居民生活水平的提高要与环境质量的改善相呼应，城市物质财富的积累要与城市人文氛围的优化相同步。这一切都有赖于通过城市规划管理来加以解决。
二、我国城市规划管理的现状
1、管理机构不统一、权责不清
目前，全国各城市都设有规划管理机构，但归属部门不同。譬如有的属建委领导，有的与建委平行；有的设直属分局，有的设非直属分局等等。这就导致其行政级别、人员编制、职责范围、管理权限等差别很大。其中规划主管部门的名称更是不统一：有规划局、城乡规划管理局、城乡规划环境保护局、规划国土局、规划国土房产局、规划建设局等。
这就容易导致有些城市各级规划主管部门的职责、权限等不够明确，甚至出现有些规划管理文件不知该送往哪个部门签发的现象。由于行政体制职责不清，规划管理权在实际运作中存在责权不分、相互扯皮、分权争权的现象，严重扰乱了规划管理秩序。这就造成规划管理“三国四方”、各自为政，使得城市的规划、建设和管理丧失了整体性和统一性。此外，现行的《城市规划法》对各级审批部门的审批内容、审批权限、审批程序、审批期限没有明确的法律界定，使得在规划编制、审批和实施过程中，权责不清。
2、公众参与度及法律保障不足
城市规划管理涉及不同利益主题的行为。其中，政府、开发商、投资者、市民等都与城市规划管理有着密切的联系。就城市规划的编制、修订到审批工作，很大程度上仅限于由领导、专家和相关部门人员组成的一个小圈子内。以规划编制为例，是以规划设计单位为主，相关部门配合，采取封闭式的规划编制方式。这种方式虽然能较好地贯彻上级政府、主管部门的意图，但各专业部门及普通市民的意见往往得不到足够的重视，从而增加了规划具体实施的难度。此外，在法律方面，我国现行的《城市规划法》中对公众参与规划决策没有明确规定。尽管在实际操作中不少城市也制定了总体规划成果的展示、重大项目意见征询等地方性规定，但对公众以何种方式参与规划决策，以及建设性意见的反馈渠道和采纳程序等并没有明确规定。
3、运行机制为单一的单向模式
目前的运行机制，编制———审批———实施的单向线形模式，缺乏监督———反馈———调整———实施的反馈回路。这种运行机制比较适合于计划经济体制下“终极蓝图”式的静态规划模式，却难以适应市场经济体制下投资主体多元化带来的城市发展的不确定性和动态性要求。目前针对规划改革的研究，主要精力也是放在提高规划编制成果的规范性，多数改进规划的思维和方法的探索，是企图以现时的聪敏才智解决未来发生的各种问题，但是效果并不显著。目前，尽管动态规划、弹性规划、概念规划已不绝于耳，但如果规划跟踪体系不能尽快建立，那么规划实施效果的动态评价系统和反馈调校机制不能形成，从而规划实施的日常监督工作不能纳入法制化程序。
三、建立新时期城市规划管理机制应采取的措施
确定既适合我国国情和市情、立足现实又着眼长远的城市规划，这是建立和健全城市管理机制的前提。这就要为城市功能定位。现代城市是处于不断发展的过程，要研究城市的自然环境、资源条件、历史沿革、产业特点和各种优劣势，把城市的发展纳入整个国家和大区域的中长期发展目标中去考虑，探讨其发展趋势，为其定位。这是解决现代城市管理的方向性、指导性的根本问题。
在现代化城市规划管理上，应始终坚持“三关一跟踪”，对规划建设项目进行严格管理，有效地制止了违反规划进行建设的现象，确保规划管理工作落实到位。
（一）严格把好规划选址关
“一书两证”中选址意见书的发放是基本建设项目前期工作的第一关，处于立项之前，也是最难的、在整个规划管理最具决定性的一关。当建设单位提交建设项目选址申请时，首先应审核该项目是否符合城市总体规划、项目的可行性如何、与政府的政策是否基本一致这三个基本条件，再去现场踏看，检查申报内容与现场是否一致，项目占地周边的情况是否适宜，用地范围和建筑体量以及附属配套设施如何安排管线的走向如何考虑，建设项目与道路红线距离等基本情况，然后做出是否同意这个项目选址的决定。
（二）认真把好规划设计关
规划设计是实施城市总体规划在建设方案中的具体体现。因此在管理实践中十分重视把好规划设计关，主要要抓好以下三个方面：
一是抓好设计单位的资质审定。对每一个基本建设项目，都强调要由有资质的规划设计单位来设计。
二是抓好设计单位的市场选择。引进竞争机制，逐步放开规划设计市场，鼓励引进高资质、高等级规划设计单位参与基本建设项目的规划设计。城乡规划主管部门可要求建设单位提交不同设计单位设计的多方案进行项目方案比选，有利于提高项目规划设计方案的质量和水平。
三是抓好方案的审核和确定。审核一般项目的设计方案，主要审核规划设计总平面图和建筑方案设计图，特别是影响主干道城市景观的项目不管大小都要严肃认真地把关，确保了城市主干道规划设计格调的一致性。
（三）认真把好规划评审关
在规划管理中，对重大基本建设项目和成片建设项目都按照技术规范组织严格的规划设计方案评审，确保城市总体规划的基本要求能在规划设计方案中真正得到落实，如住宅小区项目、公共绿地项目以及主干道街景项目，在规划设计完成后都应组织专家和相关单位进行认真严格的评审，并提出评审修改意见，使这些项目的规划设计按照详规的要求，更趋于完善。
（四）切实抓好规划实施的跟踪管理
在规划设计方案确定后，为使方案中的各项内容真正落实到位，切实抓好方案实施的跟踪管理，主要采取以下几个方面的措施：
1、抓规划沿线。在施工前，首先检查项目建筑施工的定桩放线，使其和规划设计方案中的建筑红线相一致。
2、抓材料关。对建设项目所运用的材料特别是影响项目景观效果的建筑材料包括、墙砖、外墙涂料、路灯以及墙面色彩配置、绿化的布局等都给予指导和把关，以达到最佳的视觉效果。
3、实行建设工程规划许可证的正副本制度。在规划实施过程中，如发现少数建设单位在办完“一书两证”后，违背规划设计要求，擅自改变建设项目的规划用途或扩大建筑面积等问题，对此对建设工程规划许可证的发放可实行正副本制度，即在建设项目开工前先审核发放建设工程规划许可证的副本，这个副本在项目建设过程中与正本同样具有法律效率。不同的是副本不能作为建设项目房屋产权登记的依据，建设单位必须在项目竣工后，经规划验收合格方可领取建设工程规划许可证正本从而有效地制止了建设过程中的违规行为，确保了规划设计方案的顺利实施。
4、抓工程竣工测量。为及时掌握规划区域建设项目的变化情况，同时又能及时地督察建设项目完工时是否按规划设计方案施工，在建设单位工程竣工验收前，组织力量对建筑物体量、平面位置等方面进行测定，为规划验收、发放建设工程规划许可证正本准备基础资料。
5、抓规划验收。即在建设工程项目竣工验收后，由建设单位提出申请，以规划设计图为依据，对项目的主体建筑、园林绿化、道路路灯、管理用户等附属配套设施和环境建设进行系统的规划验收。验收合格的，方可换发放建设工程规划许可证正本。反之，根据验收中提出的意见，限期整改。从而实现了对规划实施全过程跟踪管理的目的。
综上所述，新时期城市规划管理，必须贯彻可持续发展战略，以确保其经济、社会、环境、人口协调发展，经济效益、社会效益和环境效益达到有机统一；创建具有中国特色的现代城市管理机制，促进建设与管理相互协调，把市场经济机制引入基础设施建设，把国内外两个市场、两种资源利用起来，加快城市建设进程；同时不断创新城市规划管理体系，提高城市规划管理现代化水平。