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摘 要：耕地作为基础生产资料在国民经济发展中具有重要地位，尤其是在我国人口多、耕地少的基本国情下，耕地保护对国民经济可持续发展的战略意义更为突出。而当前我国人口、经济的快速发展以及生态环境建设的不断推进，都加大了耕地保护的压力。近年来，我县土地整理工作的开展取得了快速发展。在新形势下，土地整理工作的开展将对我县的耕地保护具有重大意义。
关键词： 土地整理；耕地保护；经济发展。
人口多、人均耕地少、耕地后备资源有限是我国的基本国情。近年来，随着人口的增加，工业化、城镇化进程的加快，以及生态环境建设力度的加强，耕地保护正面临着多重压力。在这种形势下，如何做好耕地保护工作已成为当前土地管理工作亟待解决的问题之一。
一、我国耕地保护的现状与面临形势
（一）耕地保护现状 为保护好耕地，自1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》实施以来，我国制定了一系列耕地保护的相关政策。如《中华人民共和国土地管理法》中规定的土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度、土地开发整理复垦制度，《中华人民共和国刑法》等法律、法规规定的耕地保护法律责任制度，《基本农田保护条例》中规定的耕地保护目标责任制度，《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》中规定的土地税费制度等等。其中，最核心的政策为土地用途管制制度与耕地占补平衡制度。
土地用途管制制度：《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
在我国编制的第二轮土地利用总体规划中（规划期为1997—2010年），贯彻落实了土地用途管制制度，在第三轮土地利用总体规划中（规划期为2006—2020年），进一步贯彻落实了土地用途管制制度，细化了各类土地用途区，并针对各用途区制定了差别化的管制制度，严格控制农用地转为建设用地，实现对耕地的保护。
耕地占补平衡制度：《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”。
2008年《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176号）及2009年《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号），先后提出对非农建设占用耕地全面实行“先补后占”，以及“以补定占”，形成耕地占补平衡倒逼机制，进一步强化了耕地占补平衡制度对耕地的保护。通过各项耕地保护政策的实施，在一定程度上遏制了耕地快速减少的势头，实现了耕地占补平衡。
（二）耕地保护面临的形势
1.耕地数量锐减，后备资源日渐匮乏
本世纪头20年是我国社会经济发展的重要战略机遇期，同时，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。预计到2020年，我国人口将达到14.5亿，城镇化率将达到58%。这就意味着一方面随着人口的增加，对耕地的需求量也将不断增加，另一方面，随着镇化水平的不断提高，还将有大量耕地转为建设用地，用于保障城镇建设的用地需求。据统计，2005年我国耕地后备资源总潜力不足2亿亩，其中60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区，随着近几年的不断开发，生态环境建设力度的不断加大，剩余可用于开发的耕地后备资源日渐匮乏，且开发难度越来越大。
2.耕地总体质量不高，且呈下降趋势 目前，我国中低产田面积已占耕地总面积的70%以上，有效灌溉面积只有48.6%，旱涝保收高标准农田比例很低。未来一个阶段，随着城镇化、工业化步伐的加快，还将有大量的分布于城镇周边的优质耕地将被占用，而新开发的耕地往往质量相对较低，若不加大对耕地质量提高的力度，耕地总体质量还将继续呈下降趋势。
3.耕地生态环境破坏严重，环境隐患加重 生态环境的持续恶化一直是制约我国社会经济可持续发展的一个重要因素。近年来每年都有大量的土地退化、沙化、碱化，水土流失情况也愈发严重，仅2005年，全国水土流失面积就达53.4亿亩。为保护和改善生态环境，每年都有大量的耕地需退耕还林、还草、还湖，这也是近年耕地面积锐减的主要原因之一。另外，部分地区产业用地布局混乱，土地污染严重，城市周边和部分主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机物污染严重。这些都对耕地保护构成了严重威胁。
二、土地整理的概念及发展情况
（一）土地整理的概念
土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。土地整理包括农地整理和非农地整理。我国现阶段的土地整理主要为农地整理，整理的主要目标是增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。
（二）我县土地整理实施情况 我县耕地面积70718.12公顷，其中水浇地70679.69公顷，占耕地的99.9%，；旱地38.43公顷，占耕地的0.1%。全县基本农田面积62311公顷，占耕地面积的88%，其中水浇地62272.57公顷，占基本农田面积的99.9%；旱地38.43公顷，占基本农田的0.1%。
“十一五”至2011年底，全县实施土地开发整理项目11个，涉及规模136660.53公顷，补充耕地181.00公顷，总投资18570.00万元。实现了耕地占补平衡，缓解经济社会建设占用耕地不断减少的压力，保障了经济社会发展的合理用地需求，缓解了人地矛盾。 国家投资土地开发整理项目4个，总规模8075.97公顷，新增耕地面积 131.57公顷，总投资9889.00公顷，其中资源部门实施土地开发整理项目1个，总规模665.97公顷，新增耕地面积131.57公顷，总投资1565万元；水利部门实施土地开发整理项目2个，总规模4600.00公顷，总投资6224万元。
省投资土地开发整理项目7个，总规模5590.56公顷，新增耕地面积49.43公顷，总投资8681.00万元；其中国土资源部门实施土地开发整理项目1个，总规模1323.90公顷 ，新增耕地面积49.4331公顷，总投资3972.00万元；农开部门 实施土地开发整理项目6个，总规模4266.66公顷，总投资4709.00万元。已实施土地开发整理项目范围内，已达到高标准基本农田面积957.72公顷。
三、土地整治成效
在农村土地整治专项清理自查工作中做到了“四个坚持”。
一是坚持科学布局，全面实施土地整治规模化建设。自2009年以来，我县紧紧围绕发展现代农业要求，整合各方面力量和资金投入，集中在耕地面积较大、利于操作的重点粮食主产区和农垦地区全面实施土地整理规模化工程，并提升工程设计标准和实施质量，进一步促进了大机械和农业先进技术的普及和应用。
二是坚持示范引领，集中力量打造高标准样板工程。我县结合标准化农田建设，累计投资-亿元，在天宫庙镇、九女集镇、白浮图镇、孙寺镇、张楼乡等6个乡镇实施农村建设用地整治挖潜项目，通过对1733亩原旧村址进行复垦，共节约土地1254亩。天宫庙镇、成武镇和孙寺镇实施建设用地置换项目，通过对377亩原旧村址进行复垦，共节约土地336亩。
三是坚持改革创新，探索建立政府主导、责权明晰的工作机制。今年8月，县政府制定出台了成武县人民政府关于印发《成武县城乡建设用地增减挂钩工作管理办法》的通知合《成武县人民政府关于推进土地增减挂钩及置换工作的意见》，以政府规章形式对土地整治工作进行了严格规范，通过各地的贯彻实施，在发挥地方政府的组织协调作用、加强项目监管、保证项目质量等方面都取得了明显成效。
四是坚持规范管理，逐步健全完善配套制度体系。 积极借鉴外县区先进经验，进一步健全完善了项目立项审批、项目资金分配和管理、项目竣工验收等方面规章制度和管理规范，使项目实施管理的每一个环节都严格按照政策规定和操作规程要求实施，有效地规避了风险，确保了土地整治工作顺利开展。
四、存在问题
在土地整治项目的实施的过程中还存在如下一些问题。
一是基层思想认识有待提高。不少群众甚至少数干部因思想不够解放，对项目实施存在不少疑虑，对土地整治项目热情不高，对项目建设的支持不够，因而基层协调工作有一定难度，还有少数群众站在一己利益的角度提出苛刻要求，阻挠工程施工，其负面影响不容忽视。
二是资源没有得到有效整合。目前，各部门支农惠农的项目和资金都由各部门自行实施，现实中有“各唱各的调、各吹各的号”的倾向，造成整体项目实施中的不同环节各行其是、相互掣肘，导致资源不能得到有效整合，效益不能充分发挥。加上土地整治的资金投入不足，对拆迁补偿规定的标准明显过低，预算资金安排太少，不能满足拆迁补偿的实际需要，对村庄拆迁改造工作带来较大难度。
三是部门联动机制没有落实。土地整治是一项系统工程，光靠某一部门单兵作战不行，必须建立“政府牵头、部门联动”的工作机制，明确各相关部门在土地整治中的不同职责和职能分工，做到任务明晰，步调一致。但目前我县建立起“政府主导抓总、部门积极配合”的联动机制，但没有落到实处，没有形成高效强力的工作格局，影响了项目建设的工作进程。
关键词： 土地整理；耕地保护；经济发展。
人口多、人均耕地少、耕地后备资源有限是我国的基本国情。近年来，随着人口的增加，工业化、城镇化进程的加快，以及生态环境建设力度的加强，耕地保护正面临着多重压力。在这种形势下，如何做好耕地保护工作已成为当前土地管理工作亟待解决的问题之一。
一、我国耕地保护的现状与面临形势
（一）耕地保护现状 为保护好耕地，自1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》实施以来，我国制定了一系列耕地保护的相关政策。如《中华人民共和国土地管理法》中规定的土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度、土地开发整理复垦制度，《中华人民共和国刑法》等法律、法规规定的耕地保护法律责任制度，《基本农田保护条例》中规定的耕地保护目标责任制度，《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》中规定的土地税费制度等等。其中，最核心的政策为土地用途管制制度与耕地占补平衡制度。
土地用途管制制度：《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
在我国编制的第二轮土地利用总体规划中（规划期为1997—2010年），贯彻落实了土地用途管制制度，在第三轮土地利用总体规划中（规划期为2006—2020年），进一步贯彻落实了土地用途管制制度，细化了各类土地用途区，并针对各用途区制定了差别化的管制制度，严格控制农用地转为建设用地，实现对耕地的保护。
耕地占补平衡制度：《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”。
2008年《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176号）及2009年《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号），先后提出对非农建设占用耕地全面实行“先补后占”，以及“以补定占”，形成耕地占补平衡倒逼机制，进一步强化了耕地占补平衡制度对耕地的保护。通过各项耕地保护政策的实施，在一定程度上遏制了耕地快速减少的势头，实现了耕地占补平衡。
（二）耕地保护面临的形势
1.耕地数量锐减，后备资源日渐匮乏
本世纪头20年是我国社会经济发展的重要战略机遇期，同时，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。预计到2020年，我国人口将达到14.5亿，城镇化率将达到58%。这就意味着一方面随着人口的增加，对耕地的需求量也将不断增加，另一方面，随着镇化水平的不断提高，还将有大量耕地转为建设用地，用于保障城镇建设的用地需求。据统计，2005年我国耕地后备资源总潜力不足2亿亩，其中60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区，随着近几年的不断开发，生态环境建设力度的不断加大，剩余可用于开发的耕地后备资源日渐匮乏，且开发难度越来越大。
2.耕地总体质量不高，且呈下降趋势 目前，我国中低产田面积已占耕地总面积的70%以上，有效灌溉面积只有48.6%，旱涝保收高标准农田比例很低。未来一个阶段，随着城镇化、工业化步伐的加快，还将有大量的分布于城镇周边的优质耕地将被占用，而新开发的耕地往往质量相对较低，若不加大对耕地质量提高的力度，耕地总体质量还将继续呈下降趋势。
3.耕地生态环境破坏严重，环境隐患加重 生态环境的持续恶化一直是制约我国社会经济可持续发展的一个重要因素。近年来每年都有大量的土地退化、沙化、碱化，水土流失情况也愈发严重，仅2005年，全国水土流失面积就达53.4亿亩。为保护和改善生态环境，每年都有大量的耕地需退耕还林、还草、还湖，这也是近年耕地面积锐减的主要原因之一。另外，部分地区产业用地布局混乱，土地污染严重，城市周边和部分主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机物污染严重。这些都对耕地保护构成了严重威胁。
二、土地整理的概念及发展情况
（一）土地整理的概念
土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。土地整理包括农地整理和非农地整理。我国现阶段的土地整理主要为农地整理，整理的主要目标是增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。
（二）我县土地整理实施情况 我县耕地面积70718.12公顷，其中水浇地70679.69公顷，占耕地的99.9%，；旱地38.43公顷，占耕地的0.1%。全县基本农田面积62311公顷，占耕地面积的88%，其中水浇地62272.57公顷，占基本农田面积的99.9%；旱地38.43公顷，占基本农田的0.1%。
“十一五”至2011年底，全县实施土地开发整理项目11个，涉及规模136660.53公顷，补充耕地181.00公顷，总投资18570.00万元。实现了耕地占补平衡，缓解经济社会建设占用耕地不断减少的压力，保障了经济社会发展的合理用地需求，缓解了人地矛盾。 国家投资土地开发整理项目4个，总规模8075.97公顷，新增耕地面积 131.57公顷，总投资9889.00公顷，其中资源部门实施土地开发整理项目1个，总规模665.97公顷，新增耕地面积131.57公顷，总投资1565万元；水利部门实施土地开发整理项目2个，总规模4600.00公顷，总投资6224万元。
省投资土地开发整理项目7个，总规模5590.56公顷，新增耕地面积49.43公顷，总投资8681.00万元；其中国土资源部门实施土地开发整理项目1个，总规模1323.90公顷 ，新增耕地面积49.4331公顷，总投资3972.00万元；农开部门 实施土地开发整理项目6个，总规模4266.66公顷，总投资4709.00万元。已实施土地开发整理项目范围内，已达到高标准基本农田面积957.72公顷。
三、土地整治成效
在农村土地整治专项清理自查工作中做到了“四个坚持”。
一是坚持科学布局，全面实施土地整治规模化建设。自2009年以来，我县紧紧围绕发展现代农业要求，整合各方面力量和资金投入，集中在耕地面积较大、利于操作的重点粮食主产区和农垦地区全面实施土地整理规模化工程，并提升工程设计标准和实施质量，进一步促进了大机械和农业先进技术的普及和应用。
二是坚持示范引领，集中力量打造高标准样板工程。我县结合标准化农田建设，累计投资-亿元，在天宫庙镇、九女集镇、白浮图镇、孙寺镇、张楼乡等6个乡镇实施农村建设用地整治挖潜项目，通过对1733亩原旧村址进行复垦，共节约土地1254亩。天宫庙镇、成武镇和孙寺镇实施建设用地置换项目，通过对377亩原旧村址进行复垦，共节约土地336亩。
三是坚持改革创新，探索建立政府主导、责权明晰的工作机制。今年8月，县政府制定出台了成武县人民政府关于印发《成武县城乡建设用地增减挂钩工作管理办法》的通知合《成武县人民政府关于推进土地增减挂钩及置换工作的意见》，以政府规章形式对土地整治工作进行了严格规范，通过各地的贯彻实施，在发挥地方政府的组织协调作用、加强项目监管、保证项目质量等方面都取得了明显成效。
四是坚持规范管理，逐步健全完善配套制度体系。 积极借鉴外县区先进经验，进一步健全完善了项目立项审批、项目资金分配和管理、项目竣工验收等方面规章制度和管理规范，使项目实施管理的每一个环节都严格按照政策规定和操作规程要求实施，有效地规避了风险，确保了土地整治工作顺利开展。
四、存在问题
在土地整治项目的实施的过程中还存在如下一些问题。
一是基层思想认识有待提高。不少群众甚至少数干部因思想不够解放，对项目实施存在不少疑虑，对土地整治项目热情不高，对项目建设的支持不够，因而基层协调工作有一定难度，还有少数群众站在一己利益的角度提出苛刻要求，阻挠工程施工，其负面影响不容忽视。
二是资源没有得到有效整合。目前，各部门支农惠农的项目和资金都由各部门自行实施，现实中有“各唱各的调、各吹各的号”的倾向，造成整体项目实施中的不同环节各行其是、相互掣肘，导致资源不能得到有效整合，效益不能充分发挥。加上土地整治的资金投入不足，对拆迁补偿规定的标准明显过低，预算资金安排太少，不能满足拆迁补偿的实际需要，对村庄拆迁改造工作带来较大难度。
三是部门联动机制没有落实。土地整治是一项系统工程，光靠某一部门单兵作战不行，必须建立“政府牵头、部门联动”的工作机制，明确各相关部门在土地整治中的不同职责和职能分工，做到任务明晰，步调一致。但目前我县建立起“政府主导抓总、部门积极配合”的联动机制，但没有落到实处，没有形成高效强力的工作格局，影响了项目建设的工作进程。