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摘要随着个人权利的保护越来越受到重视，房屋拆迁的难度将越来越大，旧城改造的推进将越来越困难。如何在保障被拆迁户的个人利益不受损失的情况下，仍有效的推进旧城改造的步伐？在国外已得到实施的土地发展权转移体系，能够给上述问题带来哪些启示？本文将以土地发展权转移为视角，试着在空间上破解当前旧城改造利益协调的困境。
关键词广州；旧城改造；发展权转移；利益协调
中图分类号： TU113.5+41文献标识码：A 文章编号：
29B1发展权转移
发展权转移是指在一定的范围内, 允许土地所有者转移其所有土地的未使用的发展权到其拥有的其他宗地上, 或是以出售的方式转移给其他的土地所有者；获得发展权的宗地的所有者能够以高于原有区划限制的高度和容积率来开发土地；移出发展权的宗地所有者能够继续限制性地使用土地，同时从出售发展权中获得补偿( Frankel,1999)。通过发展权移转方法的应用可以实现十分广泛的社会和环境目标, 包括历史建筑或地标的保护、开放空间的提供、农地的保护，诸如水源、泄洪区、风景名胜、森林和动植物独特的栖息地等环境资源的保护，或者是控制特定的基础设施或公共服务受限地区的开发强度( Pizor,1978；Johnston & Madison,1997；Machemer & Kaplowitz，2002)。
2旧城改造背后利益协调的空间困境
在旧城改造中，开发商、被拆迁户、动迁实施单位和估价机构作为个人利益的代表，他们对各自利益的追求客观上造成了对高强度开发、高收益类型用地的要求，地方政府的自身利益（增加财政收入和政绩的权重）也导向这种空间诉求；而地方政府代表的全社会公共利益部分（科学合理地利用土地、传统风貌保护、调整城市空间布局、公共设施、基础设施完善、维护社会稳定，控制社会政治经济和环境风险），则要求旧城在空间上抽梳，要合理控制开发强度、增加公共服务设施、基础设施用地、道路广场用地、绿地等低产值用地。公共利益与个人利益对空间的诉求上呈现出截然相反的局面。
而广州旧城现状已是高强度高密度的空间态势（现状平均毛容积率1.67，建筑毛密度达31.5%），又是历史文化街区主要聚集的地区（历史城区保护规划范围为20.39平方公里、而整个旧城区范围54平方公里，一般历史城区的开发强度受到严格控制），这些特殊现状决定了广州旧城改造能够产出的空间利益增量是有限的，有限的利益增量满足不了个人利益和公共利益的总体需求，两者似乎难以在空间上并存，利益协调出现了空间上的困境。旧城改造似乎只能成为政府的一个负担。正是由于这种利益协调空间困境的存在，往往出现了以牺牲历史文化街区风貌为代价，换来物质利益的满足，这种情况屡见不鲜（如图2-1所示）。
图2-1 越秀区的农讲所周边、荔湾区的荔湾广场地块
（资料来源：三维网截图）
在市场经济条件下 ，民主和谐的旧城改造不能只顾经济效益，而忽视社会和环境的效益、忽视历史文化和传统风貌的保护，也不能以行使公共利益为名，对个人利益任意践踏；而应该兼顾公平与效率，实现个人利益与公共利益的统一。
3.发展权转移视角下旧城改造的模式创新
广州旧城改造利益协调的空间困境，根源就在于改造中，单就地块论地块，就旧城区论旧城区，企图在原改造范围内就实现公私利益的协调。解决这种矛盾的唯一办法，只有在空间上寻找突破口。
发展权转移的思路则是解决旧城改造中利益协调空间困境的一种有效方式：将“骨头”——开发利润很小或者负数的地块与“肉”——开发强度还有富余的地块，捆绑在一起，在两者之间通过容积的空间转移，实现矛盾的解决。本文将通过南华西、草芳围两地块捆绑开发的案例具体解析。
南华西、草芳围分别为广州市海珠区的两个规划改造地块，其中南华西地块位于海珠区南华西街，该地块处于历史文化街区，历史文化元素丰富多样，但随着时代和社会背景变化，该街道已经显示出“疲态”，遭遇一系列问题的困扰。草芳围地块位于海珠区滨江街。地块现状建筑破旧，部分棚户区域管线搭接错乱，与周边新建高级楼盘形成鲜明对比（如图3-1所示）。
图3-1 南华西、草芳围地块航拍图
（资料来源：广州市海珠区危破房试点改造规划（南华西二期—草芳围地块））
3.1两地块原单独改造方案
南华西地块改造： 该地块改造规划以保护历史建筑及传统风貌优先，结合了紫线范围、历史建筑和现状条件统一规划。拆迁少量建筑，以疏解本区人口压力，改善公共环境。同时，有限的开发建设最终不应破坏传统城区历史风貌。最终的改造形态如图3-2：
图3-2 南华西地块改造平面图
（资料来源：广州市海珠区危破房试点改造规划（南华西二期—草芳围地块））
通过估算，该地块的改造需要的总成本是：历史保护成本0.99亿+拆迁成本2.24亿+公共设施成本0.08亿+建设成本0.13亿=3.44亿元。而改造后新建商业建筑的收益只有1.31亿。改造的资金缺口达到2.13亿。改造成本难以在地块内平衡。
草芳围地块单独改造：该地块的拆迁安置成本约10.88亿。该地块的原有改造方案中，住宅只开发到18—24层的高度。而草芳围周边的中海名都、朗晴居等高级楼盘，层数都在30层左右。可见，该地块的经济效益未最大化。
总结：两个地块单独开发的模式，致使经济测算各自独立，缺乏有效互动和利益互补。最终，导致南华西地块出现资金缺口，而草芳围地块土地经济效益未最大化，浪费了空间资源。南华西地块投入—产出难以平衡，就会引出诸多可能：开发商根本没有参与改造的热情；地方政府主导改造的话，会可能压低拆迁补偿费用，以降低财政支出的负担；被拆迁户有可能得不到合理补偿……公共利益（传统风貌的维持）与个人利益（开发商的合理利润、被拆迁户的合理补偿）不能协调。
3.2两地块捆绑改造：
两地同交一个开发商建设，利益互补。将南华西地块未实现的开发量转移至芳草围地块，充分挖掘其地块效益，加大开发强度，最终实现两地整体的经济平衡。
南华西地块的改造，现资金缺口是2.13亿。设定开发商的利润空间为20%，则南华西地块未实现的开发量对应的经济价值为2.13/（1—0.2）=2.66亿元。将这价值2.66亿元对应的开发量转移到草芳围地块。
在草芳围地块，其建筑开发主要形态为住宅。经测算，在保证开发商20%利润率的前提下，该地块的住宅销售单价为1.09万/平方米。对应转移过来的2.66亿元的价值，草芳围地块需增加新的住宅开发量为2.66（亿）/1.09（万/平方米）=2.44萬平方米的建筑面积。
承载转移过来的2.44万平方米的住宅开发量后，草芳围地块的最终总建筑面积约为28.81万平方米，毛容积率（总建筑面积/规划范围面积）为3.8，净容积率（总建筑面积/净用地面积）为5.0，建筑密度31.9%，绿地率为26%，住宅层数达到38层。整个指标还是在规划控制允许的范围内。
两个地块的最终改造效果如图3-3所示：
图3-3 南华西、草芳围地块最终改造效果图
（资料来源：广州市海珠区危破房试点改造规划（南华西二期—草芳围地块））
总结：捆绑改造后，南华西地块改造的资金缺口在草芳围地块得到平衡，草芳围地块的经济价值得到最大化实现。公共利益部分，历史风貌和传统空间肌理得到保护。个人利益部分，由于存在20%的利润预期，开发商参与改造的积极性将大大提高，对被拆迁户的合理补偿要求也会尽量满足；地方政府则顺利转嫁了原应承担的公益项目，并获得良好的社会效应和政绩权重。最终个人利益与公共利益实现了空间上的协调。
参考文献
[1] 郭湘闽. 论土地发展权视角下旧城保护与复兴规划[J]. 城市规划,2007年第31卷 第12期
[2] 赵春容, 赵万民, 谭少华. 我国旧城改造中利益分配矛盾及对策研究[J]．西南科技大学学报(哲学社会科学版), 2008年6月第25卷
关键词广州；旧城改造；发展权转移；利益协调
中图分类号： TU113.5+41文献标识码：A 文章编号：
29B1发展权转移
发展权转移是指在一定的范围内, 允许土地所有者转移其所有土地的未使用的发展权到其拥有的其他宗地上, 或是以出售的方式转移给其他的土地所有者；获得发展权的宗地的所有者能够以高于原有区划限制的高度和容积率来开发土地；移出发展权的宗地所有者能够继续限制性地使用土地，同时从出售发展权中获得补偿( Frankel,1999)。通过发展权移转方法的应用可以实现十分广泛的社会和环境目标, 包括历史建筑或地标的保护、开放空间的提供、农地的保护，诸如水源、泄洪区、风景名胜、森林和动植物独特的栖息地等环境资源的保护，或者是控制特定的基础设施或公共服务受限地区的开发强度( Pizor,1978；Johnston & Madison,1997；Machemer & Kaplowitz，2002)。
2旧城改造背后利益协调的空间困境
在旧城改造中，开发商、被拆迁户、动迁实施单位和估价机构作为个人利益的代表，他们对各自利益的追求客观上造成了对高强度开发、高收益类型用地的要求，地方政府的自身利益（增加财政收入和政绩的权重）也导向这种空间诉求；而地方政府代表的全社会公共利益部分（科学合理地利用土地、传统风貌保护、调整城市空间布局、公共设施、基础设施完善、维护社会稳定，控制社会政治经济和环境风险），则要求旧城在空间上抽梳，要合理控制开发强度、增加公共服务设施、基础设施用地、道路广场用地、绿地等低产值用地。公共利益与个人利益对空间的诉求上呈现出截然相反的局面。
而广州旧城现状已是高强度高密度的空间态势（现状平均毛容积率1.67，建筑毛密度达31.5%），又是历史文化街区主要聚集的地区（历史城区保护规划范围为20.39平方公里、而整个旧城区范围54平方公里，一般历史城区的开发强度受到严格控制），这些特殊现状决定了广州旧城改造能够产出的空间利益增量是有限的，有限的利益增量满足不了个人利益和公共利益的总体需求，两者似乎难以在空间上并存，利益协调出现了空间上的困境。旧城改造似乎只能成为政府的一个负担。正是由于这种利益协调空间困境的存在，往往出现了以牺牲历史文化街区风貌为代价，换来物质利益的满足，这种情况屡见不鲜（如图2-1所示）。
图2-1 越秀区的农讲所周边、荔湾区的荔湾广场地块
（资料来源：三维网截图）
在市场经济条件下 ，民主和谐的旧城改造不能只顾经济效益，而忽视社会和环境的效益、忽视历史文化和传统风貌的保护，也不能以行使公共利益为名，对个人利益任意践踏；而应该兼顾公平与效率，实现个人利益与公共利益的统一。
3.发展权转移视角下旧城改造的模式创新
广州旧城改造利益协调的空间困境，根源就在于改造中，单就地块论地块，就旧城区论旧城区，企图在原改造范围内就实现公私利益的协调。解决这种矛盾的唯一办法，只有在空间上寻找突破口。
发展权转移的思路则是解决旧城改造中利益协调空间困境的一种有效方式：将“骨头”——开发利润很小或者负数的地块与“肉”——开发强度还有富余的地块，捆绑在一起，在两者之间通过容积的空间转移，实现矛盾的解决。本文将通过南华西、草芳围两地块捆绑开发的案例具体解析。
南华西、草芳围分别为广州市海珠区的两个规划改造地块，其中南华西地块位于海珠区南华西街，该地块处于历史文化街区，历史文化元素丰富多样，但随着时代和社会背景变化，该街道已经显示出“疲态”，遭遇一系列问题的困扰。草芳围地块位于海珠区滨江街。地块现状建筑破旧，部分棚户区域管线搭接错乱，与周边新建高级楼盘形成鲜明对比（如图3-1所示）。
图3-1 南华西、草芳围地块航拍图
（资料来源：广州市海珠区危破房试点改造规划（南华西二期—草芳围地块））
3.1两地块原单独改造方案
南华西地块改造： 该地块改造规划以保护历史建筑及传统风貌优先，结合了紫线范围、历史建筑和现状条件统一规划。拆迁少量建筑，以疏解本区人口压力，改善公共环境。同时，有限的开发建设最终不应破坏传统城区历史风貌。最终的改造形态如图3-2：
图3-2 南华西地块改造平面图
（资料来源：广州市海珠区危破房试点改造规划（南华西二期—草芳围地块））
通过估算，该地块的改造需要的总成本是：历史保护成本0.99亿+拆迁成本2.24亿+公共设施成本0.08亿+建设成本0.13亿=3.44亿元。而改造后新建商业建筑的收益只有1.31亿。改造的资金缺口达到2.13亿。改造成本难以在地块内平衡。
草芳围地块单独改造：该地块的拆迁安置成本约10.88亿。该地块的原有改造方案中，住宅只开发到18—24层的高度。而草芳围周边的中海名都、朗晴居等高级楼盘，层数都在30层左右。可见，该地块的经济效益未最大化。
总结：两个地块单独开发的模式，致使经济测算各自独立，缺乏有效互动和利益互补。最终，导致南华西地块出现资金缺口，而草芳围地块土地经济效益未最大化，浪费了空间资源。南华西地块投入—产出难以平衡，就会引出诸多可能：开发商根本没有参与改造的热情；地方政府主导改造的话，会可能压低拆迁补偿费用，以降低财政支出的负担；被拆迁户有可能得不到合理补偿……公共利益（传统风貌的维持）与个人利益（开发商的合理利润、被拆迁户的合理补偿）不能协调。
3.2两地块捆绑改造：
两地同交一个开发商建设，利益互补。将南华西地块未实现的开发量转移至芳草围地块，充分挖掘其地块效益，加大开发强度，最终实现两地整体的经济平衡。
南华西地块的改造，现资金缺口是2.13亿。设定开发商的利润空间为20%，则南华西地块未实现的开发量对应的经济价值为2.13/（1—0.2）=2.66亿元。将这价值2.66亿元对应的开发量转移到草芳围地块。
在草芳围地块，其建筑开发主要形态为住宅。经测算，在保证开发商20%利润率的前提下，该地块的住宅销售单价为1.09万/平方米。对应转移过来的2.66亿元的价值，草芳围地块需增加新的住宅开发量为2.66（亿）/1.09（万/平方米）=2.44萬平方米的建筑面积。
承载转移过来的2.44万平方米的住宅开发量后，草芳围地块的最终总建筑面积约为28.81万平方米，毛容积率（总建筑面积/规划范围面积）为3.8，净容积率（总建筑面积/净用地面积）为5.0，建筑密度31.9%，绿地率为26%，住宅层数达到38层。整个指标还是在规划控制允许的范围内。
两个地块的最终改造效果如图3-3所示：
图3-3 南华西、草芳围地块最终改造效果图
（资料来源：广州市海珠区危破房试点改造规划（南华西二期—草芳围地块））
总结：捆绑改造后，南华西地块改造的资金缺口在草芳围地块得到平衡，草芳围地块的经济价值得到最大化实现。公共利益部分，历史风貌和传统空间肌理得到保护。个人利益部分，由于存在20%的利润预期，开发商参与改造的积极性将大大提高，对被拆迁户的合理补偿要求也会尽量满足；地方政府则顺利转嫁了原应承担的公益项目，并获得良好的社会效应和政绩权重。最终个人利益与公共利益实现了空间上的协调。
参考文献
[1] 郭湘闽. 论土地发展权视角下旧城保护与复兴规划[J]. 城市规划,2007年第31卷 第12期
[2] 赵春容, 赵万民, 谭少华. 我国旧城改造中利益分配矛盾及对策研究[J]．西南科技大学学报(哲学社会科学版), 2008年6月第25卷