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【摘 要】当前农民工子女受教育的问题已成为一项社会各界广泛关注的问题。本文通过分析其现状和原因,认为阻碍农民工子女接受教育的因素有很多,既有制度的因素,也有社会因素,还有家庭的因素,其中制度因素最为重要;并指出政府在农民工子女受教育管理上存在的问题。因此,政府应当建立完善的经费保障体制、合理的户籍流动制度,政府各部门要权责分明,建立农民工子女教育的问责制度,从而更好地建设我国和谐社会。
【关键词】农民工子女;教育问题;制度革新
随着我国现代化和城市化进程的加快,越来越多的农民进城务工成为农民工,并成为我国城市建设和发展中的一支不可或缺的力量,其子女的教育问题也日益凸显,成为一个亟待解决的难题。解决好农民工子女教育问题是建设和谐社会、提高国民素质、加快城镇化建设进程、逐步缩短城乡差距的需要。
一、农民工子女教育的现状与原因分析
农民工子女随父母进入城市,教育问题自然而然地成了一个社会问题。中国的教育体制没有针对时代的变化,仍然是计划经济时代的“地方负责,分级管理”传统模式。其结果是导致了流动儿童的户籍所在地和居住地两方在这一问题上都无能为力。目前,农民工子女在城市公办学校借读,仍需缴纳很大数额的借读费或者赞助费。另外文化背景的差异、教学环境的改变、使用教材的迥异、课程进度和难度的不同也都影响其选择借读。同时农民工身份遭受社会的歧视也会给其子女心理上造成一定的负面影响。社会地位、经济条件相对低下的农民工子女,除了一部分在公立学校借读外,很多家庭只好将子女送入外来人开办的专门招收农民工子女的简易学校就读。根据相关调查资料显示,近67.5%的农民工子女选择全日制公办学校,有近32.5%的学生仍就读在办学条件相对较差的民工子弟学校。这类学校被称为“棚户学校”、“打工子弟学校”。这类的学校在城市的发展十分迅速,数量增长快,学生人数增加迅猛。概括起来主要有以下几个特点:农民工子弟学校硬件设施落后;农民工子弟学校软件建设滞后;农民工子弟学校教学质量不高。阻碍农民工子女接受教育的因素有很多,既有制度的因素,也有社会因素,还有家庭的因素。但是最主要的还是制度因素,而在制度因素中,关键是政府的责任和制度革新。
二、解决好农民工子女教育问题是建设和谐社会、提高国民素质、加快城镇化建设进程、逐步缩短城乡差距的需要
从而可见,解决好农民工子女教育问题意义重大,但是完全依靠农民工自身的努力是很难实现的,需要政府、社会的高度重视和大力支持,其中政府的责任尤为重要。保障和实施农民工子女受教育,国家无疑是最主要的力量。近年来国家格外关注在社会发展和城市化进程中长时间被忽视的农民工群体,特别是他们的子女教育问题。因此,国家出台了一系列的政策规章来保障农民工子女受教育的权利。
虽然2003年9月国务院办公厅转发了《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》(以下简称《意见》),其内容可以简括为“两个为主”,即“以流入地政府为主,以公办学校为主”,但是该政策在实施过程中却存在着问题,没有达到预期的效果。因为该政策在现实操作中有很大的弹性:流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民工子女较多的学校给予补助,但是这个补助没有具体标准,也无法衡量。政策在规定“以公办学校为主”的同时,也提出了“加强对以进城务工就业农民工子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理”,但是该政策中没有给出给出具体的解决办法,缺乏具体内容,导致了实际中许多政府只给予政策性的支持而无实质性的帮助。概括起来说,政府在农民工子女受教育管理上存在的问题主要是以下几点:
第一,政府角色定位存在越位和缺位现象。政府在日常管理行为中,经常存在越位和缺位现象。目前政府对教育仍旧干涉得太多,有些地方教育行政部门还没有立足于宏观管理,政府包揽办学的现象还没有完全改变,仍旧用计划经济时代的那一套方法管理教育教学,用管理公办学校的方法管理民办学校,过多干涉学校的自主办学和自我发展。而与此相对,另外一些地方政府却只管公办学校,对民办学校不闻不问,特别是对农民工子弟学校疏于管理,对其学校的布局、层次、类型导向缺乏整体规划。在对农民工子弟学校管理上,缺位的现象表现突出:这些学校应运而生,适应农民工形势发展的需要,但是这些学校却得不到承认、管理和服务,更不用说扶持和帮助。这些学校不论是在卫生安全或是教育教学设施和师资力量等方面都存在着问题,但是政府部门却没有给予正确的支持、引导和帮助。
第二,政府相关法律政策的缺失或可行性差。1998年3月2日国家教委、公安部发布的《流动儿童少年就学暂行办法》没有普遍的约束力和法律强制性,使得政策执行中的权威减弱政策执行力不够,因而使得流动儿童就学的问题解决具有滞后性。要妥善安排好农民工子女就学需要社会个方面各部门的积极配合,是一个系统工程。教育部门首先必须对这些农民工家庭情况有大致的了解,但是由于目前有关流动人口的宏观管理体制不健全,执行力度不够,加之各个职能部门不配合,使得教育部门对农民工子女的数量及流向都无法估计,更谈不上有效监督。
第三,教育投资力度不大,责任不明确。中国财政性教育经费支出从未达到国家法定要求。上世纪90年代,国家要求逐步提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,到上世纪未达到4%,但是其后的几十年里,4%的目标从来没有达到过,甚至在提出要求后的几年里不升反降,1996年一度跌到了2.44%,到了2003年才占到3.41%,这个数字仍然比发展中国家的教育投资比例低。1999年对《教育法》实施情况的调查发现:政府财政预算内拨款的比例严重偏低,1998年,全国教育经费中财政预算内拨款的比例仅为55%,有的年份更低。截至2010年,我国流动人口达到了2.1亿,外出农民工是主体,其中适龄儿童就达200万人,因此在教育经费本来就不足的情况下,政府很难拿出其它经费来满足流动儿童的就学要求,因而只能导致农民工子女上学难、费用高、辍学严重等现象发生。
第四,我国当前户籍制度存在的缺陷。时至现在,城市和农村二元结构已然存在。人们由于出生区域不同,使得农村和城市人口在经济、政治文化、教育方面享有社会赋予的不同权利。它在限制人口流动和制造城乡分割的同时,严重地加剧了城乡差别,导致了中国城乡经济社会发展的不和谐局面。包括农民工子女受教育问题在内,农民工子女受教育的合法权利由于户口的限制而受到相对剥削。户口成了他们在城市中公平地生存和发展的关键制约因素。
三、政府应当通过制度革新,确保农民工子女受义务教育的权力,从而全面推进和谐社会的建设
1.建立完善的经费保障体制。农民工子女的教育问题最终落脚点在经费问题上,只有有了充分的经费做保障,流入地政府才能有能力做好农民工子女教育工作。从国际经验,对农村基础教育的投入,中央和省级政府应该多承担一些责任,中央政府是基础教育投入重要的后盾。在日本、澳大利亚、法国、墨西哥、西班牙、英国,中央政府投入占整个基础教育投入的比重大致为20%~80%;在新西兰、爱尔兰、意大利、荷兰、韩国等国,基础教育投入中超过80%的资金依赖于中央政府;即使在美国、德国、加拿大、瑞士等国,中央投入基础教育资金也占有一定比重,大约是3%~10%。因此,我国中央政府应该加大对教育的财政投入,通过转移支付来减少财政收入较少的区政府在负责农民工子女教育问题上的负担。对于财权和事权的不对称问题,中央政府可以立足于城乡统筹与社会稳定的高度,出台相应的实施细则,进一步明确流入地政府和流出地政府投入经费的分摊比例和分摊方式。2009年两会期间全国政协副秘书长潘贵玉提出了“试行教育券,钱随人走”的解决方式。实行“教育券”,作为过渡性的政策,建立中央政府、流入地政府与流出地政府共同分担农民工子女教育经费的协调分担机制,“中央政府从转移支付的义务教育经费中拿出适当份额,设立‘农民工子女义务教育基金’并转化为‘教育券,学生流动到哪里,就将教育经费带到哪里,实现钱随人走’。”另外可以规定凡是携带子女流出的人口必须在当地的教育部门登记,流入地政府对于接纳的农民工子女也实行实名登记,并与流出地就行信息确认,再由流出地政府按照中央统筹规定支付给流入地教育管理费。
2.是建立合理的户籍流动制度。目前影响农村劳动力转移的各种制度壁垒仍然存在,首当其冲的就是以户籍制度为基础的城乡二元分割制度。在这一制度下,认为造成劳动力市场的二元分野、社会排斥现象突出,要让城乡融合的关键因素还是完善户籍制度。政府要出台相应的户籍改革制度,中央要从宏观上予以制度化,地方政府要结合实际制定具体的制度,只有这样才能实现人口的有序流动和管理。只有这样才能改革依附在户籍制度之上的教育入学政策,改“依户籍地就近入学”为“依居住地入学”。才能打破城乡二元化教育管理体系,把城市农民工子女教育问题纳入城市经济和社会发展的统一规划。才能打破依户口所在地享受教育权利的旧体制,打破教育的地域限制,建立以纳税人身份为基础享受教育权利的体制,允许儿童在居住地而不一定限定户籍所在地入学接受教育。
3.是政府各部门要权责分明,建立农民工子女教育的问责制度。“问责制”是一种超越“违法责任”的高级管理机制,它代表着现代社会经济条件下责任作为一种系统性的制度结构所具有的整合和调节功能。问责制不限于违法责任,也不仅限于政府等公共主体,而是具有广泛的应用空间。在现代法治社会,人人皆可问责是一个基本的理念,在政治、经济和社会各领域,都可以也需要适用问责制。农民工子女教育问题受到各界广泛关注,但是却在具体推行中遇到很多的阻力。例如如果学校管理不到位,就会出现农民工子女教育补贴经费被个人利益者所分享的现象,从而使得农民工子女受教育的权利没有得到真正落实。因此,管理需要责任来推动,即要建立农民工子女教育问责制,明确校长的管理责任、教师的责教育责任,上级部门的领导责任呢,以及财务责任、安全责任等,只有权责对等、问责有力,才能真正做到政策有效落实。
总之,农民工子女教育是一项长期而艰难的的工程,只有通过以政府为主导,社会和个人的共同努力,在相关的财政投入、政策制定的保障下,农民工子女受教育的权利才能得到真正的落实,并在此基础上提高个人的文化水平和基本素质,从而提高我国全体公民的整体素质,促进经济、社会的发展、社会稳定,促进和谐社会的建设。
参考文献
[1]王守恒,邵秀娟.农民工子女教育:难题与对策[A].教育科学研究.2011(1)
[2]蔡建文.中国农民工生存纪实[M].北京:当代中国出版社,2006
[3]刘斌.和谐社会视域下农民工子女教育问题与对策研究
[4]杜晓.我国流动人口预计达2.1亿成普查最大挑战[N].法制日报.2010:8(18)
[5]龚爱国.中外农村义务教育投资模式的比较与启示[A].外国教育研究.2007(2)26~29
【关键词】农民工子女;教育问题;制度革新
随着我国现代化和城市化进程的加快,越来越多的农民进城务工成为农民工,并成为我国城市建设和发展中的一支不可或缺的力量,其子女的教育问题也日益凸显,成为一个亟待解决的难题。解决好农民工子女教育问题是建设和谐社会、提高国民素质、加快城镇化建设进程、逐步缩短城乡差距的需要。
一、农民工子女教育的现状与原因分析
农民工子女随父母进入城市,教育问题自然而然地成了一个社会问题。中国的教育体制没有针对时代的变化,仍然是计划经济时代的“地方负责,分级管理”传统模式。其结果是导致了流动儿童的户籍所在地和居住地两方在这一问题上都无能为力。目前,农民工子女在城市公办学校借读,仍需缴纳很大数额的借读费或者赞助费。另外文化背景的差异、教学环境的改变、使用教材的迥异、课程进度和难度的不同也都影响其选择借读。同时农民工身份遭受社会的歧视也会给其子女心理上造成一定的负面影响。社会地位、经济条件相对低下的农民工子女,除了一部分在公立学校借读外,很多家庭只好将子女送入外来人开办的专门招收农民工子女的简易学校就读。根据相关调查资料显示,近67.5%的农民工子女选择全日制公办学校,有近32.5%的学生仍就读在办学条件相对较差的民工子弟学校。这类学校被称为“棚户学校”、“打工子弟学校”。这类的学校在城市的发展十分迅速,数量增长快,学生人数增加迅猛。概括起来主要有以下几个特点:农民工子弟学校硬件设施落后;农民工子弟学校软件建设滞后;农民工子弟学校教学质量不高。阻碍农民工子女接受教育的因素有很多,既有制度的因素,也有社会因素,还有家庭的因素。但是最主要的还是制度因素,而在制度因素中,关键是政府的责任和制度革新。
二、解决好农民工子女教育问题是建设和谐社会、提高国民素质、加快城镇化建设进程、逐步缩短城乡差距的需要
从而可见,解决好农民工子女教育问题意义重大,但是完全依靠农民工自身的努力是很难实现的,需要政府、社会的高度重视和大力支持,其中政府的责任尤为重要。保障和实施农民工子女受教育,国家无疑是最主要的力量。近年来国家格外关注在社会发展和城市化进程中长时间被忽视的农民工群体,特别是他们的子女教育问题。因此,国家出台了一系列的政策规章来保障农民工子女受教育的权利。
虽然2003年9月国务院办公厅转发了《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》(以下简称《意见》),其内容可以简括为“两个为主”,即“以流入地政府为主,以公办学校为主”,但是该政策在实施过程中却存在着问题,没有达到预期的效果。因为该政策在现实操作中有很大的弹性:流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民工子女较多的学校给予补助,但是这个补助没有具体标准,也无法衡量。政策在规定“以公办学校为主”的同时,也提出了“加强对以进城务工就业农民工子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理”,但是该政策中没有给出给出具体的解决办法,缺乏具体内容,导致了实际中许多政府只给予政策性的支持而无实质性的帮助。概括起来说,政府在农民工子女受教育管理上存在的问题主要是以下几点:
第一,政府角色定位存在越位和缺位现象。政府在日常管理行为中,经常存在越位和缺位现象。目前政府对教育仍旧干涉得太多,有些地方教育行政部门还没有立足于宏观管理,政府包揽办学的现象还没有完全改变,仍旧用计划经济时代的那一套方法管理教育教学,用管理公办学校的方法管理民办学校,过多干涉学校的自主办学和自我发展。而与此相对,另外一些地方政府却只管公办学校,对民办学校不闻不问,特别是对农民工子弟学校疏于管理,对其学校的布局、层次、类型导向缺乏整体规划。在对农民工子弟学校管理上,缺位的现象表现突出:这些学校应运而生,适应农民工形势发展的需要,但是这些学校却得不到承认、管理和服务,更不用说扶持和帮助。这些学校不论是在卫生安全或是教育教学设施和师资力量等方面都存在着问题,但是政府部门却没有给予正确的支持、引导和帮助。
第二,政府相关法律政策的缺失或可行性差。1998年3月2日国家教委、公安部发布的《流动儿童少年就学暂行办法》没有普遍的约束力和法律强制性,使得政策执行中的权威减弱政策执行力不够,因而使得流动儿童就学的问题解决具有滞后性。要妥善安排好农民工子女就学需要社会个方面各部门的积极配合,是一个系统工程。教育部门首先必须对这些农民工家庭情况有大致的了解,但是由于目前有关流动人口的宏观管理体制不健全,执行力度不够,加之各个职能部门不配合,使得教育部门对农民工子女的数量及流向都无法估计,更谈不上有效监督。
第三,教育投资力度不大,责任不明确。中国财政性教育经费支出从未达到国家法定要求。上世纪90年代,国家要求逐步提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,到上世纪未达到4%,但是其后的几十年里,4%的目标从来没有达到过,甚至在提出要求后的几年里不升反降,1996年一度跌到了2.44%,到了2003年才占到3.41%,这个数字仍然比发展中国家的教育投资比例低。1999年对《教育法》实施情况的调查发现:政府财政预算内拨款的比例严重偏低,1998年,全国教育经费中财政预算内拨款的比例仅为55%,有的年份更低。截至2010年,我国流动人口达到了2.1亿,外出农民工是主体,其中适龄儿童就达200万人,因此在教育经费本来就不足的情况下,政府很难拿出其它经费来满足流动儿童的就学要求,因而只能导致农民工子女上学难、费用高、辍学严重等现象发生。
第四,我国当前户籍制度存在的缺陷。时至现在,城市和农村二元结构已然存在。人们由于出生区域不同,使得农村和城市人口在经济、政治文化、教育方面享有社会赋予的不同权利。它在限制人口流动和制造城乡分割的同时,严重地加剧了城乡差别,导致了中国城乡经济社会发展的不和谐局面。包括农民工子女受教育问题在内,农民工子女受教育的合法权利由于户口的限制而受到相对剥削。户口成了他们在城市中公平地生存和发展的关键制约因素。
三、政府应当通过制度革新,确保农民工子女受义务教育的权力,从而全面推进和谐社会的建设
1.建立完善的经费保障体制。农民工子女的教育问题最终落脚点在经费问题上,只有有了充分的经费做保障,流入地政府才能有能力做好农民工子女教育工作。从国际经验,对农村基础教育的投入,中央和省级政府应该多承担一些责任,中央政府是基础教育投入重要的后盾。在日本、澳大利亚、法国、墨西哥、西班牙、英国,中央政府投入占整个基础教育投入的比重大致为20%~80%;在新西兰、爱尔兰、意大利、荷兰、韩国等国,基础教育投入中超过80%的资金依赖于中央政府;即使在美国、德国、加拿大、瑞士等国,中央投入基础教育资金也占有一定比重,大约是3%~10%。因此,我国中央政府应该加大对教育的财政投入,通过转移支付来减少财政收入较少的区政府在负责农民工子女教育问题上的负担。对于财权和事权的不对称问题,中央政府可以立足于城乡统筹与社会稳定的高度,出台相应的实施细则,进一步明确流入地政府和流出地政府投入经费的分摊比例和分摊方式。2009年两会期间全国政协副秘书长潘贵玉提出了“试行教育券,钱随人走”的解决方式。实行“教育券”,作为过渡性的政策,建立中央政府、流入地政府与流出地政府共同分担农民工子女教育经费的协调分担机制,“中央政府从转移支付的义务教育经费中拿出适当份额,设立‘农民工子女义务教育基金’并转化为‘教育券,学生流动到哪里,就将教育经费带到哪里,实现钱随人走’。”另外可以规定凡是携带子女流出的人口必须在当地的教育部门登记,流入地政府对于接纳的农民工子女也实行实名登记,并与流出地就行信息确认,再由流出地政府按照中央统筹规定支付给流入地教育管理费。
2.是建立合理的户籍流动制度。目前影响农村劳动力转移的各种制度壁垒仍然存在,首当其冲的就是以户籍制度为基础的城乡二元分割制度。在这一制度下,认为造成劳动力市场的二元分野、社会排斥现象突出,要让城乡融合的关键因素还是完善户籍制度。政府要出台相应的户籍改革制度,中央要从宏观上予以制度化,地方政府要结合实际制定具体的制度,只有这样才能实现人口的有序流动和管理。只有这样才能改革依附在户籍制度之上的教育入学政策,改“依户籍地就近入学”为“依居住地入学”。才能打破城乡二元化教育管理体系,把城市农民工子女教育问题纳入城市经济和社会发展的统一规划。才能打破依户口所在地享受教育权利的旧体制,打破教育的地域限制,建立以纳税人身份为基础享受教育权利的体制,允许儿童在居住地而不一定限定户籍所在地入学接受教育。
3.是政府各部门要权责分明,建立农民工子女教育的问责制度。“问责制”是一种超越“违法责任”的高级管理机制,它代表着现代社会经济条件下责任作为一种系统性的制度结构所具有的整合和调节功能。问责制不限于违法责任,也不仅限于政府等公共主体,而是具有广泛的应用空间。在现代法治社会,人人皆可问责是一个基本的理念,在政治、经济和社会各领域,都可以也需要适用问责制。农民工子女教育问题受到各界广泛关注,但是却在具体推行中遇到很多的阻力。例如如果学校管理不到位,就会出现农民工子女教育补贴经费被个人利益者所分享的现象,从而使得农民工子女受教育的权利没有得到真正落实。因此,管理需要责任来推动,即要建立农民工子女教育问责制,明确校长的管理责任、教师的责教育责任,上级部门的领导责任呢,以及财务责任、安全责任等,只有权责对等、问责有力,才能真正做到政策有效落实。
总之,农民工子女教育是一项长期而艰难的的工程,只有通过以政府为主导,社会和个人的共同努力,在相关的财政投入、政策制定的保障下,农民工子女受教育的权利才能得到真正的落实,并在此基础上提高个人的文化水平和基本素质,从而提高我国全体公民的整体素质,促进经济、社会的发展、社会稳定,促进和谐社会的建设。
参考文献
[1]王守恒,邵秀娟.农民工子女教育:难题与对策[A].教育科学研究.2011(1)
[2]蔡建文.中国农民工生存纪实[M].北京:当代中国出版社,2006
[3]刘斌.和谐社会视域下农民工子女教育问题与对策研究
[4]杜晓.我国流动人口预计达2.1亿成普查最大挑战[N].法制日报.2010:8(18)
[5]龚爱国.中外农村义务教育投资模式的比较与启示[A].外国教育研究.2007(2)26~29