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摘 要：建国以来，中国以马克思主义民族理论为指导建立的一系列民族政策，成功解决了中国革命和现代化建设初期的一系列民族问题。然而，科学的政策需及时随新形势调整，才能更好地发挥政策的作用、实现其价值。渐变式的政策调整是敏感的民族政策应首选的调整方式，从普遍的区域自治到分类型的自治发展、从一种“特殊”到“尊重”的思想调整、再到一种淡化政治强调文化的转变，是渐变调整的主要方面。
关键词：民族政策；调整；渐进主义；设想
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）12-0245-02
一、现今中国民族政策及其调整的必要性
新中国的成立即是一个现代多民族国家政权的建立。但受历史因素和地缘政治的影响，新国家民族成分多样、民族关系复杂、民族问题丛生。据此，党和国家以马克思主义民族理论为指导，制定了一系列的民族政策，主要包括对民族成分进行辨别的民族识别政策、在民族聚居区设立自治机关从而“比较好，适合中国的情况”[1]的民族区域自治政策以及在社会生活方面给予少数民族优惠的民族优惠政策。
然而，随着改革开放的全面发展，中国社会内部发生了急剧变化，新的民族问题凸显。第一，民族区域自治一定程度上隔阂了现代化民族间的交流，尤其阻碍了一些民族地区经济的外向性发展。民族区域自治制度使少数族群在独立的“自治地域”中自我、自主的发展。然而，当代工业化、城市化、全球化要求各地域间高度流动，在民族自治的限定内，许多民族地区（主要是中东部）现代化市场经济的发展愿望受到了无形的阻碍。虽然多年来国家对贫困落后的民族地区给予了大量的扶持，政策效果却并不理想，“马太效应”① 一直笼罩着民族地区。第二，民族身份以及民族优惠的过分强调，突出了各族对自身特权地位的想象，加剧了反向的民族不平等。一方面，“特殊”和“优惠”被经常化的过度强调、歪曲。许多地方政府往往缺乏从正确信息、角度来处理民族问题，认为“民族”关系着“团结统一”，甚至在执法上，“公民平等”被“民族平等”所扭曲。另一方面，族群认同意识和民族政治身份被过分的强化。对统一多民族国家来讲，核心认同群体是“国家”还是“民族”，是“公民”还是“某族成员”是极为重要的，前者会使人们以宪法和公民权利为出发点来争取国家利益；后者则会使得人们通过争取民族独立来争取自身群体的利益，从而易引发民族主义运动。
二、政策渐进主义理论
政策的实施、经过和调整的方式和方法直接影响政策结果的好坏，一条可靠的路径模式对于政策的正确、科学调整与转型具有重要意义。而作为颇具敏感性的“民族”政策的实施、调整，则可以以林德布洛姆（Lindblom.C.E.）的渐进主义的政策模型为借鉴，以一种温和渐进的方式避免引发不必要的民族冲突和民族矛盾。林德布洛姆认为，“政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程，而是对以往政策行为的不断补充和修正的过程”[2]，具体过程（如下图所示）：
这种渐进模型三特点：（1）保持对过去政策的承诺和继承。不是完全重新评价决策，而是集中体现于现有政策对过往政策内容和方法上的稍有不同或有限不同的政策。（2）重点研究政策的缺陷，处理须解决的现有问题。（3）强调目标与政策之间的互动调适，小范围不断变化适应以实现终极目标。
这种渐进主义的政策调整模型主要是在稳中求进步，不动摇根基的基础上，合理修改、调整、发展政策，最终达到理想的目标。这种政策模型适合用于较为敏感的民族政策的稳步调整，特别是能在原有的中国特色的民族政策的基础上继续调整创新，来实现中华民族的团结和谐。
三、民族政策在渐进中转变的具体设想
（一）从民族区域自治到因地制宜分类型的民族政策转向
自1947年内蒙古自治区建立至今，全国范围内的民族自治区域已占国土面积的60%以上，为少数民族合法利益的实现提供了保证。然而，20世纪80年代以来经济飞速发展，以“自治促成统一和发展”的方针政策已不再完全适合于每个民族地区，经济发展的好处在不同民族以及同一民族的不同群体中的分布有差异，因此需要因地制宜地区别对待。
对于北、西部的少数民族牧区，包括蒙、新、藏的部分牧区，自然资源与牲畜是重要的经济支柱。牧业必须存在于生活中，而不应被现代经济发展方式所取代；“日出而作，日落而息”的简单生活是他们追求享受的步调，而不是类城市化的节奏。对于中部、南部的少数民族地区，包括鄂湘粤少数民族自治区县，现代经济迅速发展，少数民族所希冀的现代化交流以及向现代化城市转变的愿望，反而受到自治区域的制约。由此，我们可以将民族区域自治分为完全的民族区域自治区、半自治区、最终到无民族自治区三个等级渐变。在完全的民族自治区域，以保护生态、自然资源，保持并优化简单的牧区生活作为发展重点，而不是急于盲目的经济发展；在半民族自治区，主要基于其自身经济发展现状和发展愿望，一定程度上协助其经济的转型为重点。这样，在尊重各民族发展愿望和现状的基础上，促进中华民族的多元一体的融合。
（二）价值天秤的平衡：“特殊”到“尊重”的转变
中国的少数民族优惠政策是在社会主义民族关系基本原则下，针对少数民族社会经济发展相对滞后的现状，在各方面所给予的帮助及其优惠的政策[3]，主要包括计划生育上、升职升学优待，以及社会保障方面的倾斜等，为的是团结民族、保障少数民族的权利。然而，实践中，民族身份往往取代了公民身份，导致在工作晋升、犯罪判定等实践中，“优惠”必然地联系着“特殊”，最终反向地倾斜了民族间平等的目标，而使其他民族产生了不平衡、不平等的心理。
要改变这种“特殊”的强调，应该转移政策的重心为“尊重”。既然国家运用硬权力的力量实施的优惠政策出现了过度反而“特殊”的现象，那么就用“尊重”的中立态度去改变这种由主动而来的“特殊”，用保守不作为的惩罚方式去代替积极作为的优惠政策。譬如在一些教育、经济、医疗等方面的政策上，由于发展差异，少数人利益的照顾是必要和必需的，但在政策实行中，国家应用注意保持平等姿态，不过分强调“特殊”，将重点指向没有保护、甚至违背尊重少数人利益的情况，做到一种保守不作为的惩戒。这样，既保证对少数人权力的尊重，又不容易出现所谓的过度特殊，国家就会在人们的心中树立起一个价值上平衡的天秤。 （三）淡化政治、强化文化的转变
中国古代统一多民族国家发展处理民族关系的基本思路是“夷夏之辨”，即“文化差异”角度。建国初期，中国共产党继承了苏俄的“民族识别”，使得少数民族有了政治地位，保障了社会环境的安定。然而，前苏联、前南斯拉夫解体的教训、美国处理民族关系方面相对成功经验，让我们思考：如今的中国的民族政策，是要以何为侧重呢？
北大马戎教授认为，处理民族关系有政治、文化两种政策侧重，前者“强调整体性、政治权利和领土疆域”，后者“强调少数族群的文化特点……淡化各少数族群与其传统居住地之间的历史联系”[4]。马教授提出要实现一个统一多民族国家的团结稳定的发展，应该使族群问题“去政治化”。
然而，现代“民族”从产生就带着“政治”色彩，文化和政治两因素共存于“民族”的内涵中，对此，笔者认为，不同时期不同角度的强调有不同政策效果，就当下中国的实际而言，要“去”其中任一因素都不是理想的方法，就如同马教授自己也承认“任何年代和任何国家，民族和族群问题都必然带有政治性”[5]。因此，我们应强调的是“淡化”而不是“去”政治化，要重温中国文化主义的族群观，在求稳定、消隐患中推动中华民族的长远发展。
四、结论
民族政策成功与否的关乎国家的统一、社会的稳定和进步。当下中国的发展形势呼吁着制度安排的转变，而作为较为敏感的“民族”政策，更需稳中求进，在慎重考究下才可调整。一方面，中国民族政策应继续保持民族区域自治、民族优惠等政策在巩固民族关系、实现民族繁荣上的积极作用；另一方面，为适应不断变化发展的国际国内形势，民族政策又要适时调整和完善，民族区域自治应逐步实现“因地制宜”，才能符合少数民族人民的真实愿望；政策价值观层面应实现一种“特殊”到“尊重”的转变，才能避免对民族身份的过度倾斜，保证“公民平等”；政策重心更应调整实现淡化政治强调文化，才利于中华民族多元一体的融合。因此，有必要渐进地调整民族政策来实现各民族更为长远的发展和中华民族的伟大复兴。
参考文献：
[1] 邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.
[2] 林德布洛姆（Lindblom.C.E.）.决策过程[M].竺乾威，译.上海：上海译文出版社，1988.
[3] 刘成琼.浅论优惠政策[J].经营管理者，2009，（14）.
[4] 马戎.理解民族关系的新思路——少数民族问题的“去政治化”[J].北京大学学报：哲社版，2004，（6）.
[5] 马戎.“文化化”民族关系[N].中华读书报，2007-10-24.
[责任编辑 王玉妹]
关键词：民族政策；调整；渐进主义；设想
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）12-0245-02
一、现今中国民族政策及其调整的必要性
新中国的成立即是一个现代多民族国家政权的建立。但受历史因素和地缘政治的影响，新国家民族成分多样、民族关系复杂、民族问题丛生。据此，党和国家以马克思主义民族理论为指导，制定了一系列的民族政策，主要包括对民族成分进行辨别的民族识别政策、在民族聚居区设立自治机关从而“比较好，适合中国的情况”[1]的民族区域自治政策以及在社会生活方面给予少数民族优惠的民族优惠政策。
然而，随着改革开放的全面发展，中国社会内部发生了急剧变化，新的民族问题凸显。第一，民族区域自治一定程度上隔阂了现代化民族间的交流，尤其阻碍了一些民族地区经济的外向性发展。民族区域自治制度使少数族群在独立的“自治地域”中自我、自主的发展。然而，当代工业化、城市化、全球化要求各地域间高度流动，在民族自治的限定内，许多民族地区（主要是中东部）现代化市场经济的发展愿望受到了无形的阻碍。虽然多年来国家对贫困落后的民族地区给予了大量的扶持，政策效果却并不理想，“马太效应”① 一直笼罩着民族地区。第二，民族身份以及民族优惠的过分强调，突出了各族对自身特权地位的想象，加剧了反向的民族不平等。一方面，“特殊”和“优惠”被经常化的过度强调、歪曲。许多地方政府往往缺乏从正确信息、角度来处理民族问题，认为“民族”关系着“团结统一”，甚至在执法上，“公民平等”被“民族平等”所扭曲。另一方面，族群认同意识和民族政治身份被过分的强化。对统一多民族国家来讲，核心认同群体是“国家”还是“民族”，是“公民”还是“某族成员”是极为重要的，前者会使人们以宪法和公民权利为出发点来争取国家利益；后者则会使得人们通过争取民族独立来争取自身群体的利益，从而易引发民族主义运动。
二、政策渐进主义理论
政策的实施、经过和调整的方式和方法直接影响政策结果的好坏，一条可靠的路径模式对于政策的正确、科学调整与转型具有重要意义。而作为颇具敏感性的“民族”政策的实施、调整，则可以以林德布洛姆（Lindblom.C.E.）的渐进主义的政策模型为借鉴，以一种温和渐进的方式避免引发不必要的民族冲突和民族矛盾。林德布洛姆认为，“政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程，而是对以往政策行为的不断补充和修正的过程”[2]，具体过程（如下图所示）：
这种渐进模型三特点：（1）保持对过去政策的承诺和继承。不是完全重新评价决策，而是集中体现于现有政策对过往政策内容和方法上的稍有不同或有限不同的政策。（2）重点研究政策的缺陷，处理须解决的现有问题。（3）强调目标与政策之间的互动调适，小范围不断变化适应以实现终极目标。
这种渐进主义的政策调整模型主要是在稳中求进步，不动摇根基的基础上，合理修改、调整、发展政策，最终达到理想的目标。这种政策模型适合用于较为敏感的民族政策的稳步调整，特别是能在原有的中国特色的民族政策的基础上继续调整创新，来实现中华民族的团结和谐。
三、民族政策在渐进中转变的具体设想
（一）从民族区域自治到因地制宜分类型的民族政策转向
自1947年内蒙古自治区建立至今，全国范围内的民族自治区域已占国土面积的60%以上，为少数民族合法利益的实现提供了保证。然而，20世纪80年代以来经济飞速发展，以“自治促成统一和发展”的方针政策已不再完全适合于每个民族地区，经济发展的好处在不同民族以及同一民族的不同群体中的分布有差异，因此需要因地制宜地区别对待。
对于北、西部的少数民族牧区，包括蒙、新、藏的部分牧区，自然资源与牲畜是重要的经济支柱。牧业必须存在于生活中，而不应被现代经济发展方式所取代；“日出而作，日落而息”的简单生活是他们追求享受的步调，而不是类城市化的节奏。对于中部、南部的少数民族地区，包括鄂湘粤少数民族自治区县，现代经济迅速发展，少数民族所希冀的现代化交流以及向现代化城市转变的愿望，反而受到自治区域的制约。由此，我们可以将民族区域自治分为完全的民族区域自治区、半自治区、最终到无民族自治区三个等级渐变。在完全的民族自治区域，以保护生态、自然资源，保持并优化简单的牧区生活作为发展重点，而不是急于盲目的经济发展；在半民族自治区，主要基于其自身经济发展现状和发展愿望，一定程度上协助其经济的转型为重点。这样，在尊重各民族发展愿望和现状的基础上，促进中华民族的多元一体的融合。
（二）价值天秤的平衡：“特殊”到“尊重”的转变
中国的少数民族优惠政策是在社会主义民族关系基本原则下，针对少数民族社会经济发展相对滞后的现状，在各方面所给予的帮助及其优惠的政策[3]，主要包括计划生育上、升职升学优待，以及社会保障方面的倾斜等，为的是团结民族、保障少数民族的权利。然而，实践中，民族身份往往取代了公民身份，导致在工作晋升、犯罪判定等实践中，“优惠”必然地联系着“特殊”，最终反向地倾斜了民族间平等的目标，而使其他民族产生了不平衡、不平等的心理。
要改变这种“特殊”的强调，应该转移政策的重心为“尊重”。既然国家运用硬权力的力量实施的优惠政策出现了过度反而“特殊”的现象，那么就用“尊重”的中立态度去改变这种由主动而来的“特殊”，用保守不作为的惩罚方式去代替积极作为的优惠政策。譬如在一些教育、经济、医疗等方面的政策上，由于发展差异，少数人利益的照顾是必要和必需的，但在政策实行中，国家应用注意保持平等姿态，不过分强调“特殊”，将重点指向没有保护、甚至违背尊重少数人利益的情况，做到一种保守不作为的惩戒。这样，既保证对少数人权力的尊重，又不容易出现所谓的过度特殊，国家就会在人们的心中树立起一个价值上平衡的天秤。 （三）淡化政治、强化文化的转变
中国古代统一多民族国家发展处理民族关系的基本思路是“夷夏之辨”，即“文化差异”角度。建国初期，中国共产党继承了苏俄的“民族识别”，使得少数民族有了政治地位，保障了社会环境的安定。然而，前苏联、前南斯拉夫解体的教训、美国处理民族关系方面相对成功经验，让我们思考：如今的中国的民族政策，是要以何为侧重呢？
北大马戎教授认为，处理民族关系有政治、文化两种政策侧重，前者“强调整体性、政治权利和领土疆域”，后者“强调少数族群的文化特点……淡化各少数族群与其传统居住地之间的历史联系”[4]。马教授提出要实现一个统一多民族国家的团结稳定的发展，应该使族群问题“去政治化”。
然而，现代“民族”从产生就带着“政治”色彩，文化和政治两因素共存于“民族”的内涵中，对此，笔者认为，不同时期不同角度的强调有不同政策效果，就当下中国的实际而言，要“去”其中任一因素都不是理想的方法，就如同马教授自己也承认“任何年代和任何国家，民族和族群问题都必然带有政治性”[5]。因此，我们应强调的是“淡化”而不是“去”政治化，要重温中国文化主义的族群观，在求稳定、消隐患中推动中华民族的长远发展。
四、结论
民族政策成功与否的关乎国家的统一、社会的稳定和进步。当下中国的发展形势呼吁着制度安排的转变，而作为较为敏感的“民族”政策，更需稳中求进，在慎重考究下才可调整。一方面，中国民族政策应继续保持民族区域自治、民族优惠等政策在巩固民族关系、实现民族繁荣上的积极作用；另一方面，为适应不断变化发展的国际国内形势，民族政策又要适时调整和完善，民族区域自治应逐步实现“因地制宜”，才能符合少数民族人民的真实愿望；政策价值观层面应实现一种“特殊”到“尊重”的转变，才能避免对民族身份的过度倾斜，保证“公民平等”；政策重心更应调整实现淡化政治强调文化，才利于中华民族多元一体的融合。因此，有必要渐进地调整民族政策来实现各民族更为长远的发展和中华民族的伟大复兴。
参考文献：
[1] 邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.
[2] 林德布洛姆（Lindblom.C.E.）.决策过程[M].竺乾威，译.上海：上海译文出版社，1988.
[3] 刘成琼.浅论优惠政策[J].经营管理者，2009，（14）.
[4] 马戎.理解民族关系的新思路——少数民族问题的“去政治化”[J].北京大学学报：哲社版，2004，（6）.
[5] 马戎.“文化化”民族关系[N].中华读书报，2007-10-24.
[责任编辑 王玉妹]