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山西省大同市农村承包土地确权工作基本完成后，随着全省惠农补贴政策与土地确权成果挂钩政策的实行，近期农村承包合同纠纷引发的农民上访呈现多发态势，村民与村民之间以及村民与村集体之间由承包地引发的纠纷尤为突出。本文通过对当前承包合同纠纷原因分析，提出处理纠纷的对策与建议。
一、当前农村土地承包合同纠纷产生的主要原因
自2015年土地确权工作开展以来，特别是农村承包地确权成果与惠农补贴政策挂钩后，出现了众多围绕农村承包地方面的纠纷，归纳起来大约有以下几个方面原因：
1、二轮土地承包权证所有者同现耕种者不匹配引发纠纷
从1994年开始全市农村开始实施二轮土地承包，随着时代的发展，农村政治经济变化较大。特别是2004年农村税费改革以前，由于农村税负较重，国家惠农补贴力度相对不足，经营农村承包土地比较收益底下，部分农民外出打工，农村承包地撂荒情况时有发生。这些农户或口头告知村集体自愿放弃承包地的承包经营权，交还由村集体安排;或不通知村集体关门上锁、举家外迁;造成了村集体无法完成当时的农业税以及提留统筹任务。在这种情况下，有的村组为了完成税费任务和避免承包地长期撂荒，未征得原承包方许可的，将长期撂荒和找不到承包方的承包耕地或打散分配或转包给其他农户。近年来随着国家惠农补贴力度的不断加大，惠农政策红利逐步显现，农业比较收益稳步提高。因此在2015年全市大面積开展土地确权工作后，众多原本放弃承包耕地的原二轮承包方纷纷回村要求确权，致使现土地耕种者与原二轮承包合同持有者以及村集体产生矛盾纠纷。
2、农户之间的承包地转让手续不规范现象引发纠纷
承包土地的纠纷大多发生在2003年之前，当时一些农户因各种原因将自家的承包地转让给本村其他农户，大多数是口头协议，难以提供合法有效证据;即使有书面协议，往往是协议不规范，或是没有经过发包方同意，或协议条款与土地承包法律法规及政策相抵触，对双方的约束力不强。并且绝大部分转让未到村集体办理承包地变更手续;未经发包方同意和农户签字认可，属于私自转让;同时由于农户法律水平有限、法制观念淡薄，某些转让过程存在违法违规行为。这些转让虽然不规范，但是事实上已经经历二十年左右时间，现耕种者在承包地中投入了大量的人力、物力和财力。由此引发的确权矛盾化解难道较大。
3、征占土地收益提升和分配不合理引发纠纷
近年来，随着城镇化建设的不断加速，原来城郊土地部分用于城市建设被征占。部分村组将征占或租赁承包地获得的收益按照人头平均分配，致使这些失去承包地的农户没有得到全额补偿，这些农户目前纷纷要求村集体重新发包耕地并进行确权。
4、移民搬迁原因引发土地纠纷。因采煤沉陷区移民搬迁和扶贫移民搬迁等原因，致使搬迁村农民已经多年脱离了原来的生产和生活区域。众多土地因生产条件恶劣无人耕种，地界不清，或者已经荒芜无法耕种。土地确权工作开展以后，一些农户要求对这部分原二轮承包地进行确权，但因原集体经济组织已经解散导致人员不齐、面积不清、四至不明无法正常开展确权工作，同时又因村民对于确权方案无法达成一致，致使出现矛盾和纠纷。
二、承包合同纠纷原因分析
1、农民群众法律观念淡薄。由于历史原因农民群众文化水平普遍不高。多数农民缺乏法律意识，甚至某些村组干部法律意识也不强，导致农户之间换地或转让承包地没有手续或手续不全，发生矛盾纠纷时，难以合法维权。在承包土地矛盾纠纷案例中，实际上有很大一部分纠纷事实是比较清楚的，但是因纠纷主体自身认知的原因，导致矛盾难以调处，甚至还会激化矛盾。部分农户虽然没有二轮承包合同，但是，他们认为自己耕种土地一二十年了，自己不仅交纳了农村税费改革前的农业税和提留统筹费，而且对土地倾注了大量的心血和投入，现在因为手里没有二轮承包合同不给他们确权思想上根本无法接受。同时，大多数村民不愿意通过法律手段维护自己的合法权益，排斥甚至抗拒通过法律途径解决问题，致使矛盾越拖越久，越来越复杂。
2、少数村征占地补偿发放不规范。在实际工作中，个别村（特别是城郊村）处于征占地比较集中的村子，村委会为了平衡被征地农民和未征地农民之间的收益矛盾，将征占地补偿平分给全部村民，并承诺以后征占地均以此方式发放补偿款。但此次土地确权过程中村里将仅剩的一部分土地确权到了少数几个人的名下，致使村民认为这些承包地以后的征占地补偿费都属于这次确权的农户，从而造成了与村集体之间的矛盾纠纷。
3、农村土地承包纠纷调解仲裁力量薄弱。现在，绝大部分县、乡、村都成立了农村承包土地调解仲裁机构，但是多年来由于人员老化、退休和经费缺乏等原因，严重制约了调解仲裁能力的发挥。同时，一些乡村干部对不在自己任期内形成的承包地纠纷处理不积极，造成新官不理旧账现象时有发生，把一些矛盾纠纷拖成了陈年旧案。
4、土地承包政策宣传不到位。特别是国家提出“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”后，由于对于相关政策的宣传解答不到位，在实际操作中尺度把握不准，致使出现了不应有的矛盾和纠纷。例如此次土地确权过程中，出现了大量原一轮土地承包方已经离开村集体二三十年的非农户依然回村要地的情况。这些人错误地认为在二轮延包时村里在未通知原一轮承包方后就将土地承包给二轮承包方;同时认为国家提出“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”，他们现在虽然不是本村集体成员依然可以享有承包权。
三、处理承包合同纠纷的对策建议
1、提高农村干部和农民群众的法律意识是长期解决农村承包合同纠纷的基本出路。基层农业农村管理部门应该将提升村干部和村民的法律意识放到乡村振兴战略中来，并将其作为乡村振兴战略的重要内容。村干部法律意识不强就无法做到依法治村，村民法律意识不强就不能有效的维护自身合法权益。因此，强化农村普法教育和宣传，提高广大农村干部和村民的法律水平和守法意识是长期解决承包合同纠纷的基础工作。
2、解决历史遗留问题消减承包合同纠纷存量是解决农村承包合同纠纷重点环节。虽然现阶段土地确权工作已进入尾声，但依然有许多的矛盾纠纷需要进行化解。这就需要基层政府按照国家提出的开展承包地确权登记颁证“回头看”的要求，分类梳理矛盾纠纷，深入分析原因，“花大力气、下大功夫”，依据农村承包合同相关法律努力化解矛盾纠纷，做到应确尽确，不遗留尾巴。只有解决好这些问题才能促进农村社会的长期稳定和健康发展。
3、加强农村土地承包纠纷调解仲裁体系建设，是解决农村承包合同纠纷的根本保证。要按照分级负责、形式多样、注重实效的原则，认真组织开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁知识培训。把农村土地承包管理工作人员和调解员、仲裁员作为主要培训对象，定期进行农村土地承包法律以及国家政策的培训，重点抓好仲裁程序、庭审技巧、调解技巧、仲裁法律文书制定等仲裁实务操作能力培训，提高职业技能，为依法开展调解仲裁工作奠定基础，努力建立一支政治素质高、业务能力强、专业技能精、在群众中有较高威望的农村土地承包调解仲裁员队伍，确保农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作规范运行。尽快建立健全“乡村调解、县级仲裁、司法保障”的农村土地承包纠纷化解机制，引导农民采取调解、仲裁和司法的方式解决土地承包经营纠纷。
（作者单位：037008山西省大同市农村集体经济经营管理站）
一、当前农村土地承包合同纠纷产生的主要原因
自2015年土地确权工作开展以来，特别是农村承包地确权成果与惠农补贴政策挂钩后，出现了众多围绕农村承包地方面的纠纷，归纳起来大约有以下几个方面原因：
1、二轮土地承包权证所有者同现耕种者不匹配引发纠纷
从1994年开始全市农村开始实施二轮土地承包，随着时代的发展，农村政治经济变化较大。特别是2004年农村税费改革以前，由于农村税负较重，国家惠农补贴力度相对不足，经营农村承包土地比较收益底下，部分农民外出打工，农村承包地撂荒情况时有发生。这些农户或口头告知村集体自愿放弃承包地的承包经营权，交还由村集体安排;或不通知村集体关门上锁、举家外迁;造成了村集体无法完成当时的农业税以及提留统筹任务。在这种情况下，有的村组为了完成税费任务和避免承包地长期撂荒，未征得原承包方许可的，将长期撂荒和找不到承包方的承包耕地或打散分配或转包给其他农户。近年来随着国家惠农补贴力度的不断加大，惠农政策红利逐步显现，农业比较收益稳步提高。因此在2015年全市大面積开展土地确权工作后，众多原本放弃承包耕地的原二轮承包方纷纷回村要求确权，致使现土地耕种者与原二轮承包合同持有者以及村集体产生矛盾纠纷。
2、农户之间的承包地转让手续不规范现象引发纠纷
承包土地的纠纷大多发生在2003年之前，当时一些农户因各种原因将自家的承包地转让给本村其他农户，大多数是口头协议，难以提供合法有效证据;即使有书面协议，往往是协议不规范，或是没有经过发包方同意，或协议条款与土地承包法律法规及政策相抵触，对双方的约束力不强。并且绝大部分转让未到村集体办理承包地变更手续;未经发包方同意和农户签字认可，属于私自转让;同时由于农户法律水平有限、法制观念淡薄，某些转让过程存在违法违规行为。这些转让虽然不规范，但是事实上已经经历二十年左右时间，现耕种者在承包地中投入了大量的人力、物力和财力。由此引发的确权矛盾化解难道较大。
3、征占土地收益提升和分配不合理引发纠纷
近年来，随着城镇化建设的不断加速，原来城郊土地部分用于城市建设被征占。部分村组将征占或租赁承包地获得的收益按照人头平均分配，致使这些失去承包地的农户没有得到全额补偿，这些农户目前纷纷要求村集体重新发包耕地并进行确权。
4、移民搬迁原因引发土地纠纷。因采煤沉陷区移民搬迁和扶贫移民搬迁等原因，致使搬迁村农民已经多年脱离了原来的生产和生活区域。众多土地因生产条件恶劣无人耕种，地界不清，或者已经荒芜无法耕种。土地确权工作开展以后，一些农户要求对这部分原二轮承包地进行确权，但因原集体经济组织已经解散导致人员不齐、面积不清、四至不明无法正常开展确权工作，同时又因村民对于确权方案无法达成一致，致使出现矛盾和纠纷。
二、承包合同纠纷原因分析
1、农民群众法律观念淡薄。由于历史原因农民群众文化水平普遍不高。多数农民缺乏法律意识，甚至某些村组干部法律意识也不强，导致农户之间换地或转让承包地没有手续或手续不全，发生矛盾纠纷时，难以合法维权。在承包土地矛盾纠纷案例中，实际上有很大一部分纠纷事实是比较清楚的，但是因纠纷主体自身认知的原因，导致矛盾难以调处，甚至还会激化矛盾。部分农户虽然没有二轮承包合同，但是，他们认为自己耕种土地一二十年了，自己不仅交纳了农村税费改革前的农业税和提留统筹费，而且对土地倾注了大量的心血和投入，现在因为手里没有二轮承包合同不给他们确权思想上根本无法接受。同时，大多数村民不愿意通过法律手段维护自己的合法权益，排斥甚至抗拒通过法律途径解决问题，致使矛盾越拖越久，越来越复杂。
2、少数村征占地补偿发放不规范。在实际工作中，个别村（特别是城郊村）处于征占地比较集中的村子，村委会为了平衡被征地农民和未征地农民之间的收益矛盾，将征占地补偿平分给全部村民，并承诺以后征占地均以此方式发放补偿款。但此次土地确权过程中村里将仅剩的一部分土地确权到了少数几个人的名下，致使村民认为这些承包地以后的征占地补偿费都属于这次确权的农户，从而造成了与村集体之间的矛盾纠纷。
3、农村土地承包纠纷调解仲裁力量薄弱。现在，绝大部分县、乡、村都成立了农村承包土地调解仲裁机构，但是多年来由于人员老化、退休和经费缺乏等原因，严重制约了调解仲裁能力的发挥。同时，一些乡村干部对不在自己任期内形成的承包地纠纷处理不积极，造成新官不理旧账现象时有发生，把一些矛盾纠纷拖成了陈年旧案。
4、土地承包政策宣传不到位。特别是国家提出“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”后，由于对于相关政策的宣传解答不到位，在实际操作中尺度把握不准，致使出现了不应有的矛盾和纠纷。例如此次土地确权过程中，出现了大量原一轮土地承包方已经离开村集体二三十年的非农户依然回村要地的情况。这些人错误地认为在二轮延包时村里在未通知原一轮承包方后就将土地承包给二轮承包方;同时认为国家提出“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”，他们现在虽然不是本村集体成员依然可以享有承包权。
三、处理承包合同纠纷的对策建议
1、提高农村干部和农民群众的法律意识是长期解决农村承包合同纠纷的基本出路。基层农业农村管理部门应该将提升村干部和村民的法律意识放到乡村振兴战略中来，并将其作为乡村振兴战略的重要内容。村干部法律意识不强就无法做到依法治村，村民法律意识不强就不能有效的维护自身合法权益。因此，强化农村普法教育和宣传，提高广大农村干部和村民的法律水平和守法意识是长期解决承包合同纠纷的基础工作。
2、解决历史遗留问题消减承包合同纠纷存量是解决农村承包合同纠纷重点环节。虽然现阶段土地确权工作已进入尾声，但依然有许多的矛盾纠纷需要进行化解。这就需要基层政府按照国家提出的开展承包地确权登记颁证“回头看”的要求，分类梳理矛盾纠纷，深入分析原因，“花大力气、下大功夫”，依据农村承包合同相关法律努力化解矛盾纠纷，做到应确尽确，不遗留尾巴。只有解决好这些问题才能促进农村社会的长期稳定和健康发展。
3、加强农村土地承包纠纷调解仲裁体系建设，是解决农村承包合同纠纷的根本保证。要按照分级负责、形式多样、注重实效的原则，认真组织开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁知识培训。把农村土地承包管理工作人员和调解员、仲裁员作为主要培训对象，定期进行农村土地承包法律以及国家政策的培训，重点抓好仲裁程序、庭审技巧、调解技巧、仲裁法律文书制定等仲裁实务操作能力培训，提高职业技能，为依法开展调解仲裁工作奠定基础，努力建立一支政治素质高、业务能力强、专业技能精、在群众中有较高威望的农村土地承包调解仲裁员队伍，确保农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作规范运行。尽快建立健全“乡村调解、县级仲裁、司法保障”的农村土地承包纠纷化解机制，引导农民采取调解、仲裁和司法的方式解决土地承包经营纠纷。
（作者单位：037008山西省大同市农村集体经济经营管理站）