论文部分内容阅读
[关键词]中央政府，西藏，民国时期
[中图分类号]G63 [文献标识码]B [文章编号]0457—6241(2008)17—0066—06
元朝时，西藏正式纳入中国版图。终元一代，西藏(时称吐蕃)是元世祖第七子一家的采邑。当时的帝师制度也证明西藏是中国的一部分。帝师掌管全国佛教，是佛教最高领袖的象征，但帝师是由皇帝任命的，八思巴作为帝师，直接对皇帝负责。忽必烈通过八思巴有效地控制了吐蕃。元政府有一套治理吐蕃的完整制度，在中央有宣政院，在吐蕃地方设立了三个由中央政府直接控制的宣慰使司都元帅府，作为地方的最高行政组织。蒙藏两族因宗教信仰形成的密切关系，是藏族融入中华民族大家庭和中央政府对西藏行使管辖权的基础。
明、清两代继承了对西藏实行政教合一的政治传统，中央政府对西藏的行政管理进一步加强，民族融合进一步加深。自1912年1月1日，中华民国诞生以来，中央政府与西藏的关系出现了新的重大变化。民国时期，由达赖的噶厦(西藏地方政府)和班禅的堪布会议厅组成的地方政府机构，构成了西藏地方政教合一的政权。1923年，班禅出走内地后，达赖系统地控制了西藏全境。
西藏全境分为前藏、后藏、阿里3部。前藏驻拉萨，后藏驻日喀则，阿里驻嘎大克。其地方政权的基本单位为宗和“奚谷”(音xi)。其中，前藏有10个大宗、43个中宗、25个小宗、14个边宗。后藏有大宗3个、中宗14个、小宗14个。大宗或者重要的地方则设基巧。据1947年6月统计，西藏面积为1215780平方公里。
一、“五族共和”的理念及蒙藏委员会
1912年1月，孙中山先生提出：“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，则汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是日民族之统一。”十三世达赖和九世班禅经过一段时间的思考，先后接受了“五族共和”的口号。1919年12月，达赖在给中央的信中说：“吾所希求者即中国之真正和平统一……至于西康事件，请转告政府……可派一清廉文官接受，吾随时可以撤回防军。都是中国领土，何分尔我!”。尽管十三世达赖曾做过一些错事，但他一直没有宣布西藏独立，并接受了“五族共和”的思想，承认藏族是中国五大民族中的一员，认为西藏是中国的领土，这是难能可贵的。
九世班禅也赞成“五族共和”。1925年，他在北京善后会议上提出“五族共助”，建立“财政富足，民主安乐”的新中国的希望。“五族共和”的理念得到广大藏族同胞的认同，是中国各民族认同为中华民族的具体表现。
如果说，“五族共和”在思想上维护了西藏是中国的一部分的话，那么，蒙藏委员会的成立就在行政上维护了国家对西藏的治理。
中华民国中央政府在不同时期，都设置了管理西藏事务的机构。1912年4月，理藩院规并内务部下属的蒙藏事务处；同年7月24日，事务处改为蒙藏事务局，直隶于国务总理；1914年5月，改设蒙藏院，直隶于民国大总统；1928年，南京国民政府又改立蒙藏委员会，专管蒙、藏、回疆事务，隶属行政院。
民国中央政府在西藏地方也先后设立了相应的管理机构。1912年3月，达赖喇嘛受英国调唆与川军开战。为了调处矛盾，1912年5月10日，中华民国政府正式任命钟颖为“西藏办事长官”，钟颖成为民国政府派驻西藏的第一任长官，原驻藏大臣“准即回京，面询一切”，9月，改“西藏办事长官”为“驻藏办事长官”。1929年5月，南京国民政府决定将设在印度的驻藏办事长官公署改设于川边巴塘，但未能实现。1934年11月，致祭十三世达赖喇嘛专使黄慕松离开西藏时，在拉萨设立了专使行署。1940年4月1日，蒙藏委员会驻藏办事处在拉萨成立。
蒙藏委员会从设立起，为西藏等地做了大量工作，为祖国统一、边疆稳定起到了一定的积极作用。
蒙藏委员会由5至7名委员组成，并指定1人为主席，下设秘书、蒙事、藏事三处，各酌量分科办事，其科长、科员定额由蒙藏委员会呈请国民政府核定。《蒙藏委员会组织法》还规定了蒙藏委员会行政活动的主要内容：每两星期至少开常会一次。需要注意的是，该组织法专门提出“本法称蒙藏者，指未曾改设行省及特别区之蒙古、西藏地方”。显然，此处“西藏”仅仅系指西藏地方，不包括散居于其他省区的藏族。
蒙藏委员会的职能是“掌管蒙藏行政及兴革事宜”。具体体现在以下几个方面：
1．加强了中央对西藏的管理。在行政管理上，提出逐步革新西藏的“旧行政制度”，调查西藏原有行政现状、厘定行政系统、划分行政权及宗教权，明确提出要“废除封建式的世袭制”、“促成全民政治”、“废除奴隶制”等政策。很多藏族人士，如格桑泽仁、班禅额尔德尼等人都在蒙藏委员会工作。蒙藏委员会根据实际情况通过了涉藏的很多重要制度及文件，如《边疆宗教领袖来京朝觐办法》《达赖、班禅代表来京朝觐办法》《蒙藏人员参政考试及受勋各种办法》《管理喇嘛寺庙条例》《喇嘛转世办法》《修正喇嘛登记办法》《喇嘛给证规程二十条》等等。这些文件及制度的颁布，从一个角度说明中央对西藏的管理是全方位而有效的。
2．维护主权，稳定边疆。蒙藏委员会十分注意西藏地区的动态，通过其驻藏官员，有时也派出专使至地方，宣传中央的方针政策，阐明藏族“为中华人民之一部分”，阐明三民主义为藏族“唯一之救星”；指出藏族“所处地位之危险，帝国主义有侵略阴谋之恶毒”。1934年，十三世达赖圆寂，黄慕松为致祭专事使，广泛联络藏族上层，为密切藏族与全国各族的关系以及维护国家的统一做出了很大贡献。
3．加深藏族与内地民族间的信任与理解。蒙藏委员会尊重西藏民族的风俗习惯，在经济上大力援助西藏。例如：提供资金协助西藏热振寺的修复；黄慕松到西藏一次就拨给噶厦和大昭寺布施34550两藏银；1940年，西藏亚东洪灾，死亡149人，国民政府通过蒙藏委员会驻藏办事处拨大洋20000元整等等。
蒙藏委员会还在西藏开办医院、气象台，发展交通事业。中央政府十分重视发展西藏的教育事业。蒙藏委员会会同教育部门拟就教育实施方案，由行政院实施，在蒙藏地区设立学校，在南京、北平等城市，学校设有特别的藏族班或者藏族学校，当时不少藏族青年在内地接受教育。
二、民国中央政府与达赖、班禅的关系
1．民国中央政府与达赖的关系。
1653年(清顺治十年)，五世达赖应清帝之邀来到北京。顺治皇帝正式册封他为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，并授予金册和金印(金印刻有汉、满、藏三种文字)。这表明，西藏承认中央政府拥有最高政治权威。此后，由中央册封的“达赖喇嘛”封号，才具有政治意义和法律效力。
辛亥革命后，达赖虽然反对川军入藏，但并 不反对民国中央政府。辛亥革命后，西藏局势动乱，十三世达赖避乱于印度。这种状况引起了北京民国政府的高度重视，袁世凯指示有关部门提出解决办法，要求用和平方式维持中央对西藏的主权。蒙藏事务局认为，前清二次褫夺十三世达赖喇嘛封号是政治上的失误，应恢复其封号。袁世凯采纳了这一建议，于1912年10月28日，下达“恢复达赖喇嘛封号令”，“号令”说：“现在共和成立，五族一家，前达赖喇嘛诚心内向，从前误解自应捐释，应即复封为诚顺赞化西天大善自在佛，以期维持黄教，赞翊民国，同我太平。”达赖喇嘛积极回应，并表示希望民国政府派人到大吉岭会商。
1912年8月17日，英国政府公开干涉中国内政，提出“不允许中国政府干涉西藏内政”，“不承认中国视西藏与内地各省平等”的无理要求，还切断了由海路进入西藏的交通。英国的插手，对达赖喇嘛造成很大影响。他逼迫西藏办事长官钟颖离开西藏，而新任西藏办事长官又被迫长期滞留印度，西藏与中央政府的关系遭到严重破坏。由于中央政府持续不断地做工作，加之达赖逐步看清了英帝国主义的侵略野心，坚决反对《西姆拉条约》和非法的“麦克马洪线”，痛斥西藏代表夏扎越权，内向之心益烈。1917年，他通过“西藏旅京同乡会”与中央政府重新取得联系。1928年，南京国民政府成立，重申西藏是中国不可分割的一部分，达赖在给蒋介石的亲笔信上说：“不亲英人，不背中央，愿迎班禅回藏”。
1930年，达赖会见国民政府文官书记处书记官刘曼卿时，又表示：“英人对吾确有诱惑之念，但吾知主权不可失”，“都是中国领土，何分尔我”。此后，他积极筹备成立了西藏驻京办事处，办事处的主要高官都加入了中国国民党。
正当中央政府与西藏地方的关系健康发展之时，十三世达赖喇嘛土登嘉措，于1933年12月17日圆寂，终年53岁。国民政府评价他“绥安边圉，翊赞中华”，追赠其为“护国弘化普慈圆觉大师”。尽管有一段时间，在英国的调唆、威逼下，十三世达赖喇嘛曾经做出一些危害中国和西藏地方的事情，但就其一生而言，他拥护中央政府，维护统一，坚持西藏是中国的领土，拥护五族共和，反对外国干涉中国西藏事务。
藏传佛教格鲁派的两大活佛达赖和班禅，均采用独特的活佛转世制度。十三世达赖圆寂后，在南京国民政府的领导下，蒙藏委员会会同西藏地方寻找“转世灵童”，1938年冬，在青海寻访到的“灵童”，被认为是达赖转世的化身。1939年3月，国民党政府派蒙藏委员会委员长吴忠信入藏。1940年2月22日，吴忠信主持了十四世达赖在布达拉宫举行的继承职位的仪式——“坐床典礼”。至此，青海灵童拉木登珠继任为第十四世达赖喇嘛，得到中央政府的认可及册封，成为合法的继承者。民国时期，“转世灵童”的寻找、确定以及册封，都是在中央政府的领导下进行的，只有这样才具有合法性。
2．民国中央政府与班禅的关系。
达赖和班禅的宗教政治地位是平等的。1713年，清朝的康熙皇帝正式册封第五世班禅罗桑意希为“班禅额尔德尼”(满语意为“珍宝”)，并赐金册金印，称为班禅五世。从此，确立了班禅在格鲁派中的领袖地位。
辛亥革命后不久，九世班禅表示拥护民国中央政府，赞成“五族共和”。但是，黄教两大领袖之间矛盾很深。中央政府遵照历史传统，给予他们同样的礼遇，在册封达赖喇嘛的同时，1913年4月1日，民国政府国务院秘书厅奉袁世凯之命，加封班禅“致忠阐化名号，以彰民国优待忠勋、尊宠黄教之意”。袁世凯派专使带嘉奖令和礼物到札什伦布寺，令班禅十分感动。他回信说：“蒙大总统加封致忠阐化名号，谨在札什伦寺内，恭设香案，敬叩祗领跪谢”。袁世凯回电，称赞他拥护民国、尊重中央政府的决定是正确的。
九世班禅因坚决反对英国干涉西藏事务，反对《西姆拉条约》及“麦克马洪线”，遭到英国殖民者的仇视。1923年冬，班禅与达赖矛盾升级，英国侵略者从中拨弄是非，使其矛盾不可调和。班禅大师不满达赖的排挤，于1923年11月15日，离开了札什伦寺，奔赴祖国内地。曹锟得报后，指示沿途以最高的规格接待班禅大师，并迎送到北京。途经山西时，阎锡山率几千人列队迎于郊外。1925年2月，班禅到达北京，得到政府高官以及雍和宫喇嘛等上万人的欢迎，临时执政段祺瑞亲自接见。8月1日，段祺瑞封班禅“宣诚济世”封号，并颁金印、金册，批准其在北京设办事处，办公地点设在福佑寺。
南京国民政府成立后，班禅率先派代表到南京祝贺，经国民政府允准，于1929年2月20日成立了班禅驻南京办事处。
南京国民政府开始调处班禅与达赖的关系，并取得了一定的进展。达赖多次发表“愿迎班禅回藏”的声明。
1931年5月5日，国民政府召开国民会议，蒋介石派专人去沈阳迎请班禅前来参加会议。班禅方面的代表提出《拟请政府恢复西藏行政原状案》。同时，在纪念孙中山的活动上，班禅发表了《希望国人认识西藏》的讲演，阐明了西藏与祖国内地的关系是“始终不能离弃的”。5月16日，班禅致电蒋介石，正式提出“返藏”要求。围绕班禅的“返藏”问题，国民政府与英国及西藏的分裂势力展开了新一轮的较量。
中央政府在武装护送九世班禅返回西藏的问题上，开始时信心十足。1932年12月24日，国民政府认为班禅返藏时机成熟，在南京为班禅举行西陲宣化使就职典礼，名义上其职责是宣化西陲，宣传政府命令，宣讲三民主义和抚慰青海、西康藏区，实际上则是护送班禅“返藏”。达赖喇嘛则公开表示欢迎班禅“返藏”。班禅于1936年12月18日到达青海省玉树。
但入藏问题却就此耽搁下来，九世班禅同国民政府关系密切，引起英国人的猜忌。他们害怕班禅对西藏的影响，极力破坏中国在西藏行使主权，对南京政府施加外交压力，维持英印在西藏的利益。达赖圆寂后，西藏噶厦高层也转而坚拒班禅回藏，表面上欢迎班禅返藏，同时提出不允许汉官汉兵一人入藏。很显然，中央政府和班禅对此难以接受。于是，班禅就在青海玉树暂住下来。而此时日本侵华态势迫使南京国民政府不敢得罪英国，遂于1937年8月9日宣布班禅“暂缓入藏”。九世班禅只得以大局为重，听从中央安排。
1937、年12月1日，因为身染重病，九世班禅圆寂于青海省玉树寺拉加颇章宫。九世班禅自1923年出走祖国内地15年，始终没有实现回归故乡的愿望。
1941年，寻找“转世灵童”的工作开始，1946年，贡保才旦被确定为九世班禅“转世灵童”，1949年8月，国民政府行政院委任蒙藏委员会委员长关吉玉为专使，代表中华民国总统，主持十世班禅“坐床典礼”。
民国时期中央政府与达赖、班禅的关系说明，沿袭历史传统，中央仍掌握着册封达赖、班禅的权力，后继达赖、班禅只有得到中央的认可 才具有合法性。民国时期中央对西藏的治理始终是有效的。
三、民国中央政府反对《西姆拉条约》与“麦克马洪线”
1913年10月，英国胁迫民国政府参加中英藏三方所谓的“西藏问题”的西姆拉会议。西藏代表夏扎得到英国代表麦克马洪的支持，在会议上提出“西藏独立，西藏不能承认1906年的中英条约(1906年的中英条约明确承认中国在西藏享有主权)”等无理要求。中方代表陈贻范据理力争，经报中央研究后，指出“订明西藏为中国领土之完全一部分，其历来与中国领土之关系，中英藏约担保决不设法间断，又向来中国因之保有之种种权利，西藏尊重，英国承认，中国允准不将西藏改为行省，英国亦允准不对西藏或西藏内无论任何部分割据”。后来，中央政府指示与会代表，在“自治”的框架内先后三次作出重大让步。但英国代表仍然不满足，提出调停草案11条，虽然有“外藏实行自治”，但“中国在外藏不得派驻军队，不驻文武官员并不办殖民之事……”“西藏安所附之地图划分为内外藏”。陈贻范代表中国政府坚决反对，拒绝在《西姆拉条约》上签字。
在西姆拉会议中，英国以支持西藏独立为诱饵，换取西藏代表同意英国提出的印藏边界线，这就是臭名昭著的“麦克马洪线”。英、藏于1914年7月3日签字，陈贻范代表中国政府当场发表声明：该约未得到中国政府同意，英、藏签字无效，中国政府绝不承认。中国驻英公使也向英政府递交了同样的声明。达赖和班禅都反对这个条约。达赖在接见西藏代表夏扎时，先让他从早晨6点等到下午5点，继而见面后严加训斥，指出他签字属于越权行为。
1921年，中国外交部答复英方，要点如下：“第一，西姆拉会议违反光绪二十三年驻京英使换文，不能据为事实；第二，西藏为中国之完全领土，界址按自然四至，不得更动……第四，西藏外交应有中国主持……第八，驻藏之中央大员有管辖全藏内政、外交之权”。至此，英国人一手炮制划分所谓“内外藏”、侵害中国在西藏地方的主权、分裂中国领土的《西姆拉条约》，在中国政府严词拒绝下完全失败。1935年，中国外交部再次重申反对《西姆拉条约》和“麦克马洪线”的立场。中国历届政府对这个问题的立场是明确而一贯的。
实际上，英国政府也长期不敢公布“麦克马洪线”是合法的。1938年，英国出版的《西藏和邻国》，没有出现所谓的“麦克马洪线”。印度总理尼赫鲁所著《印度的发现》一书所附的地图中，也没有“麦克马洪线”。但是，到抗日战争时，英印乘人之危，派兵进驻到“麦克马洪线”以南地区。
四、民国中央政府在西藏的驻军
驻军西藏是中国中央政府对西藏行使主权的有力证明。自从元代以来，中央政府就开始在西藏驻军。1244年前后，蒙古将军道尔达率兵入藏。元朝还在吐蕃设立三个宣慰使司都元帅府。桑哥在平息西藏叛乱后留下驻军，其中176名士兵作为达玛巴拉大师的警卫队。明朝没有像元朝那样大规模派兵进驻西藏，明朝军队也没有深入到西藏内地，只是在近藏地区和西藏边地派驻了大量军队，起到威慑作用。1374年，明设置西安行都指挥使司于河州，下辖河州、朵甘和乌斯藏三个卫，乌斯藏卫的范围即今日之前藏、后藏。1375年，藏区全部接受了明中央的政令并接受明中央授封的官职，确立了辖属关系。明中央政府比较成功地控制了蒙藏的联系，通过控制西藏转而控制了蒙古。例如，明穆宗以后，河套蒙古两次进入青海，明政府利用西藏喇嘛教的宗教感化力量，成功地平息了战火，也解除了百年来北方蒙古对朝廷的威胁。
清朝中央政府非常重视西藏驻军问题。1793年(乾隆五十八年)颁布的《钦定藏内善后章程》，是一部比较完备的治藏法典，以法律形式确立了以驻藏大臣为核心的西藏行政体制。驻藏大臣的职权高于达赖喇嘛。“驻藏大臣统帅驻藏绿营官兵和藏兵”、“驻藏大臣管理达木蒙古八旗官兵、三十九族番民事务，达赖喇嘛无此职权”。清朝末年，尽管时局混乱，但驻军西藏的规定未变。1910年，中央政府委派钟颖率领川军1700人进藏，和其他新军、卫队组成混成一协3000人。
武昌起义以及中华民国的成立，影响到西藏，驻藏新军也以“革命”口号控制了驻藏大臣公署，西藏局面顿乱。北京民国政府派员冲破重重险阻与驻藏新军及西藏地方取得联系，任命钟颖为中央驻藏军政长官。但由于列强的干预以及分裂势力的抬头，西藏形势急剧恶化，开始驱逐驻藏军队。中央政府又派援军入藏，援军以川军为主、滇军为辅。同时，国务院正式任命钟颖为民国政府西藏办事处长官。军队的增援标志着治藏措施的变化，即用军事手段来维护国家的统一。达赖也承认中央可以驻军西藏，但“办事长官(即中央派驻西藏的办事长官)卫兵限制二百名。”由于英国的阻挠，进军迟滞。
1928年，南京国民政府成立后，一如既往地重视西藏的主权问题。1929年7月，蒙藏委员会决定在西藏“创办警察、整顿国防”。在英国的煽动下，先后爆发了康藏、青藏等战争，最终都以藏军不同程度的失败而告终。但是，在和谈条约中，都有中央可以派军队驻扎在甘孜等地的内容。
1934年，行政院公布的《边疆武职人员叙授官衔暂行条例》明确记载，西藏的“现任武职人员除服役于国军建置部队外，凡有戍守地方担任保安之官长，得考核其资历与成绩，依本条例叙授官衔。”可见，藏军也在某种程度上受中央政府的节制、领导。
1939年，经西藏地方政府呈报，中央政府指令青海省当局派军队把十四世达赖护送至拉萨，受到以爱国的热振活佛为代表的喇嘛上层以及广大西藏军民的欢迎。
由于近代中国多灾多难，因此驻军西藏并非一帆风顺：驻军多少不一、时间长短不一，情况复杂多变。但从元、明、清三代到民国时期，中央政府都驻军西藏。实际上，中央驻军与地方武装所起到的维护主权的作用是一样的。藏军体现了西藏的高度自治权。1951年，《关于西藏和平解放的十七条协议》规定，人民解放军全面进驻西藏，并将藏军改编成国防武装的一部分。中国对西藏的主权在国际法上没有任4．7异议。历史事实说明，西藏是中国领土不可分割的一部分。
[实习编辑：李秀玲]
[中图分类号]G63 [文献标识码]B [文章编号]0457—6241(2008)17—0066—06
元朝时，西藏正式纳入中国版图。终元一代，西藏(时称吐蕃)是元世祖第七子一家的采邑。当时的帝师制度也证明西藏是中国的一部分。帝师掌管全国佛教，是佛教最高领袖的象征，但帝师是由皇帝任命的，八思巴作为帝师，直接对皇帝负责。忽必烈通过八思巴有效地控制了吐蕃。元政府有一套治理吐蕃的完整制度，在中央有宣政院，在吐蕃地方设立了三个由中央政府直接控制的宣慰使司都元帅府，作为地方的最高行政组织。蒙藏两族因宗教信仰形成的密切关系，是藏族融入中华民族大家庭和中央政府对西藏行使管辖权的基础。
明、清两代继承了对西藏实行政教合一的政治传统，中央政府对西藏的行政管理进一步加强，民族融合进一步加深。自1912年1月1日，中华民国诞生以来，中央政府与西藏的关系出现了新的重大变化。民国时期，由达赖的噶厦(西藏地方政府)和班禅的堪布会议厅组成的地方政府机构，构成了西藏地方政教合一的政权。1923年，班禅出走内地后，达赖系统地控制了西藏全境。
西藏全境分为前藏、后藏、阿里3部。前藏驻拉萨，后藏驻日喀则，阿里驻嘎大克。其地方政权的基本单位为宗和“奚谷”(音xi)。其中，前藏有10个大宗、43个中宗、25个小宗、14个边宗。后藏有大宗3个、中宗14个、小宗14个。大宗或者重要的地方则设基巧。据1947年6月统计，西藏面积为1215780平方公里。
一、“五族共和”的理念及蒙藏委员会
1912年1月，孙中山先生提出：“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，则汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是日民族之统一。”十三世达赖和九世班禅经过一段时间的思考，先后接受了“五族共和”的口号。1919年12月，达赖在给中央的信中说：“吾所希求者即中国之真正和平统一……至于西康事件，请转告政府……可派一清廉文官接受，吾随时可以撤回防军。都是中国领土，何分尔我!”。尽管十三世达赖曾做过一些错事，但他一直没有宣布西藏独立，并接受了“五族共和”的思想，承认藏族是中国五大民族中的一员，认为西藏是中国的领土，这是难能可贵的。
九世班禅也赞成“五族共和”。1925年，他在北京善后会议上提出“五族共助”，建立“财政富足，民主安乐”的新中国的希望。“五族共和”的理念得到广大藏族同胞的认同，是中国各民族认同为中华民族的具体表现。
如果说，“五族共和”在思想上维护了西藏是中国的一部分的话，那么，蒙藏委员会的成立就在行政上维护了国家对西藏的治理。
中华民国中央政府在不同时期，都设置了管理西藏事务的机构。1912年4月，理藩院规并内务部下属的蒙藏事务处；同年7月24日，事务处改为蒙藏事务局，直隶于国务总理；1914年5月，改设蒙藏院，直隶于民国大总统；1928年，南京国民政府又改立蒙藏委员会，专管蒙、藏、回疆事务，隶属行政院。
民国中央政府在西藏地方也先后设立了相应的管理机构。1912年3月，达赖喇嘛受英国调唆与川军开战。为了调处矛盾，1912年5月10日，中华民国政府正式任命钟颖为“西藏办事长官”，钟颖成为民国政府派驻西藏的第一任长官，原驻藏大臣“准即回京，面询一切”，9月，改“西藏办事长官”为“驻藏办事长官”。1929年5月，南京国民政府决定将设在印度的驻藏办事长官公署改设于川边巴塘，但未能实现。1934年11月，致祭十三世达赖喇嘛专使黄慕松离开西藏时，在拉萨设立了专使行署。1940年4月1日，蒙藏委员会驻藏办事处在拉萨成立。
蒙藏委员会从设立起，为西藏等地做了大量工作，为祖国统一、边疆稳定起到了一定的积极作用。
蒙藏委员会由5至7名委员组成，并指定1人为主席，下设秘书、蒙事、藏事三处，各酌量分科办事，其科长、科员定额由蒙藏委员会呈请国民政府核定。《蒙藏委员会组织法》还规定了蒙藏委员会行政活动的主要内容：每两星期至少开常会一次。需要注意的是，该组织法专门提出“本法称蒙藏者，指未曾改设行省及特别区之蒙古、西藏地方”。显然，此处“西藏”仅仅系指西藏地方，不包括散居于其他省区的藏族。
蒙藏委员会的职能是“掌管蒙藏行政及兴革事宜”。具体体现在以下几个方面：
1．加强了中央对西藏的管理。在行政管理上，提出逐步革新西藏的“旧行政制度”，调查西藏原有行政现状、厘定行政系统、划分行政权及宗教权，明确提出要“废除封建式的世袭制”、“促成全民政治”、“废除奴隶制”等政策。很多藏族人士，如格桑泽仁、班禅额尔德尼等人都在蒙藏委员会工作。蒙藏委员会根据实际情况通过了涉藏的很多重要制度及文件，如《边疆宗教领袖来京朝觐办法》《达赖、班禅代表来京朝觐办法》《蒙藏人员参政考试及受勋各种办法》《管理喇嘛寺庙条例》《喇嘛转世办法》《修正喇嘛登记办法》《喇嘛给证规程二十条》等等。这些文件及制度的颁布，从一个角度说明中央对西藏的管理是全方位而有效的。
2．维护主权，稳定边疆。蒙藏委员会十分注意西藏地区的动态，通过其驻藏官员，有时也派出专使至地方，宣传中央的方针政策，阐明藏族“为中华人民之一部分”，阐明三民主义为藏族“唯一之救星”；指出藏族“所处地位之危险，帝国主义有侵略阴谋之恶毒”。1934年，十三世达赖圆寂，黄慕松为致祭专事使，广泛联络藏族上层，为密切藏族与全国各族的关系以及维护国家的统一做出了很大贡献。
3．加深藏族与内地民族间的信任与理解。蒙藏委员会尊重西藏民族的风俗习惯，在经济上大力援助西藏。例如：提供资金协助西藏热振寺的修复；黄慕松到西藏一次就拨给噶厦和大昭寺布施34550两藏银；1940年，西藏亚东洪灾，死亡149人，国民政府通过蒙藏委员会驻藏办事处拨大洋20000元整等等。
蒙藏委员会还在西藏开办医院、气象台，发展交通事业。中央政府十分重视发展西藏的教育事业。蒙藏委员会会同教育部门拟就教育实施方案，由行政院实施，在蒙藏地区设立学校，在南京、北平等城市，学校设有特别的藏族班或者藏族学校，当时不少藏族青年在内地接受教育。
二、民国中央政府与达赖、班禅的关系
1．民国中央政府与达赖的关系。
1653年(清顺治十年)，五世达赖应清帝之邀来到北京。顺治皇帝正式册封他为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，并授予金册和金印(金印刻有汉、满、藏三种文字)。这表明，西藏承认中央政府拥有最高政治权威。此后，由中央册封的“达赖喇嘛”封号，才具有政治意义和法律效力。
辛亥革命后，达赖虽然反对川军入藏，但并 不反对民国中央政府。辛亥革命后，西藏局势动乱，十三世达赖避乱于印度。这种状况引起了北京民国政府的高度重视，袁世凯指示有关部门提出解决办法，要求用和平方式维持中央对西藏的主权。蒙藏事务局认为，前清二次褫夺十三世达赖喇嘛封号是政治上的失误，应恢复其封号。袁世凯采纳了这一建议，于1912年10月28日，下达“恢复达赖喇嘛封号令”，“号令”说：“现在共和成立，五族一家，前达赖喇嘛诚心内向，从前误解自应捐释，应即复封为诚顺赞化西天大善自在佛，以期维持黄教，赞翊民国，同我太平。”达赖喇嘛积极回应，并表示希望民国政府派人到大吉岭会商。
1912年8月17日，英国政府公开干涉中国内政，提出“不允许中国政府干涉西藏内政”，“不承认中国视西藏与内地各省平等”的无理要求，还切断了由海路进入西藏的交通。英国的插手，对达赖喇嘛造成很大影响。他逼迫西藏办事长官钟颖离开西藏，而新任西藏办事长官又被迫长期滞留印度，西藏与中央政府的关系遭到严重破坏。由于中央政府持续不断地做工作，加之达赖逐步看清了英帝国主义的侵略野心，坚决反对《西姆拉条约》和非法的“麦克马洪线”，痛斥西藏代表夏扎越权，内向之心益烈。1917年，他通过“西藏旅京同乡会”与中央政府重新取得联系。1928年，南京国民政府成立，重申西藏是中国不可分割的一部分，达赖在给蒋介石的亲笔信上说：“不亲英人，不背中央，愿迎班禅回藏”。
1930年，达赖会见国民政府文官书记处书记官刘曼卿时，又表示：“英人对吾确有诱惑之念，但吾知主权不可失”，“都是中国领土，何分尔我”。此后，他积极筹备成立了西藏驻京办事处，办事处的主要高官都加入了中国国民党。
正当中央政府与西藏地方的关系健康发展之时，十三世达赖喇嘛土登嘉措，于1933年12月17日圆寂，终年53岁。国民政府评价他“绥安边圉，翊赞中华”，追赠其为“护国弘化普慈圆觉大师”。尽管有一段时间，在英国的调唆、威逼下，十三世达赖喇嘛曾经做出一些危害中国和西藏地方的事情，但就其一生而言，他拥护中央政府，维护统一，坚持西藏是中国的领土，拥护五族共和，反对外国干涉中国西藏事务。
藏传佛教格鲁派的两大活佛达赖和班禅，均采用独特的活佛转世制度。十三世达赖圆寂后，在南京国民政府的领导下，蒙藏委员会会同西藏地方寻找“转世灵童”，1938年冬，在青海寻访到的“灵童”，被认为是达赖转世的化身。1939年3月，国民党政府派蒙藏委员会委员长吴忠信入藏。1940年2月22日，吴忠信主持了十四世达赖在布达拉宫举行的继承职位的仪式——“坐床典礼”。至此，青海灵童拉木登珠继任为第十四世达赖喇嘛，得到中央政府的认可及册封，成为合法的继承者。民国时期，“转世灵童”的寻找、确定以及册封，都是在中央政府的领导下进行的，只有这样才具有合法性。
2．民国中央政府与班禅的关系。
达赖和班禅的宗教政治地位是平等的。1713年，清朝的康熙皇帝正式册封第五世班禅罗桑意希为“班禅额尔德尼”(满语意为“珍宝”)，并赐金册金印，称为班禅五世。从此，确立了班禅在格鲁派中的领袖地位。
辛亥革命后不久，九世班禅表示拥护民国中央政府，赞成“五族共和”。但是，黄教两大领袖之间矛盾很深。中央政府遵照历史传统，给予他们同样的礼遇，在册封达赖喇嘛的同时，1913年4月1日，民国政府国务院秘书厅奉袁世凯之命，加封班禅“致忠阐化名号，以彰民国优待忠勋、尊宠黄教之意”。袁世凯派专使带嘉奖令和礼物到札什伦布寺，令班禅十分感动。他回信说：“蒙大总统加封致忠阐化名号，谨在札什伦寺内，恭设香案，敬叩祗领跪谢”。袁世凯回电，称赞他拥护民国、尊重中央政府的决定是正确的。
九世班禅因坚决反对英国干涉西藏事务，反对《西姆拉条约》及“麦克马洪线”，遭到英国殖民者的仇视。1923年冬，班禅与达赖矛盾升级，英国侵略者从中拨弄是非，使其矛盾不可调和。班禅大师不满达赖的排挤，于1923年11月15日，离开了札什伦寺，奔赴祖国内地。曹锟得报后，指示沿途以最高的规格接待班禅大师，并迎送到北京。途经山西时，阎锡山率几千人列队迎于郊外。1925年2月，班禅到达北京，得到政府高官以及雍和宫喇嘛等上万人的欢迎，临时执政段祺瑞亲自接见。8月1日，段祺瑞封班禅“宣诚济世”封号，并颁金印、金册，批准其在北京设办事处，办公地点设在福佑寺。
南京国民政府成立后，班禅率先派代表到南京祝贺，经国民政府允准，于1929年2月20日成立了班禅驻南京办事处。
南京国民政府开始调处班禅与达赖的关系，并取得了一定的进展。达赖多次发表“愿迎班禅回藏”的声明。
1931年5月5日，国民政府召开国民会议，蒋介石派专人去沈阳迎请班禅前来参加会议。班禅方面的代表提出《拟请政府恢复西藏行政原状案》。同时，在纪念孙中山的活动上，班禅发表了《希望国人认识西藏》的讲演，阐明了西藏与祖国内地的关系是“始终不能离弃的”。5月16日，班禅致电蒋介石，正式提出“返藏”要求。围绕班禅的“返藏”问题，国民政府与英国及西藏的分裂势力展开了新一轮的较量。
中央政府在武装护送九世班禅返回西藏的问题上，开始时信心十足。1932年12月24日，国民政府认为班禅返藏时机成熟，在南京为班禅举行西陲宣化使就职典礼，名义上其职责是宣化西陲，宣传政府命令，宣讲三民主义和抚慰青海、西康藏区，实际上则是护送班禅“返藏”。达赖喇嘛则公开表示欢迎班禅“返藏”。班禅于1936年12月18日到达青海省玉树。
但入藏问题却就此耽搁下来，九世班禅同国民政府关系密切，引起英国人的猜忌。他们害怕班禅对西藏的影响，极力破坏中国在西藏行使主权，对南京政府施加外交压力，维持英印在西藏的利益。达赖圆寂后，西藏噶厦高层也转而坚拒班禅回藏，表面上欢迎班禅返藏，同时提出不允许汉官汉兵一人入藏。很显然，中央政府和班禅对此难以接受。于是，班禅就在青海玉树暂住下来。而此时日本侵华态势迫使南京国民政府不敢得罪英国，遂于1937年8月9日宣布班禅“暂缓入藏”。九世班禅只得以大局为重，听从中央安排。
1937、年12月1日，因为身染重病，九世班禅圆寂于青海省玉树寺拉加颇章宫。九世班禅自1923年出走祖国内地15年，始终没有实现回归故乡的愿望。
1941年，寻找“转世灵童”的工作开始，1946年，贡保才旦被确定为九世班禅“转世灵童”，1949年8月，国民政府行政院委任蒙藏委员会委员长关吉玉为专使，代表中华民国总统，主持十世班禅“坐床典礼”。
民国时期中央政府与达赖、班禅的关系说明，沿袭历史传统，中央仍掌握着册封达赖、班禅的权力，后继达赖、班禅只有得到中央的认可 才具有合法性。民国时期中央对西藏的治理始终是有效的。
三、民国中央政府反对《西姆拉条约》与“麦克马洪线”
1913年10月，英国胁迫民国政府参加中英藏三方所谓的“西藏问题”的西姆拉会议。西藏代表夏扎得到英国代表麦克马洪的支持，在会议上提出“西藏独立，西藏不能承认1906年的中英条约(1906年的中英条约明确承认中国在西藏享有主权)”等无理要求。中方代表陈贻范据理力争，经报中央研究后，指出“订明西藏为中国领土之完全一部分，其历来与中国领土之关系，中英藏约担保决不设法间断，又向来中国因之保有之种种权利，西藏尊重，英国承认，中国允准不将西藏改为行省，英国亦允准不对西藏或西藏内无论任何部分割据”。后来，中央政府指示与会代表，在“自治”的框架内先后三次作出重大让步。但英国代表仍然不满足，提出调停草案11条，虽然有“外藏实行自治”，但“中国在外藏不得派驻军队，不驻文武官员并不办殖民之事……”“西藏安所附之地图划分为内外藏”。陈贻范代表中国政府坚决反对，拒绝在《西姆拉条约》上签字。
在西姆拉会议中，英国以支持西藏独立为诱饵，换取西藏代表同意英国提出的印藏边界线，这就是臭名昭著的“麦克马洪线”。英、藏于1914年7月3日签字，陈贻范代表中国政府当场发表声明：该约未得到中国政府同意，英、藏签字无效，中国政府绝不承认。中国驻英公使也向英政府递交了同样的声明。达赖和班禅都反对这个条约。达赖在接见西藏代表夏扎时，先让他从早晨6点等到下午5点，继而见面后严加训斥，指出他签字属于越权行为。
1921年，中国外交部答复英方，要点如下：“第一，西姆拉会议违反光绪二十三年驻京英使换文，不能据为事实；第二，西藏为中国之完全领土，界址按自然四至，不得更动……第四，西藏外交应有中国主持……第八，驻藏之中央大员有管辖全藏内政、外交之权”。至此，英国人一手炮制划分所谓“内外藏”、侵害中国在西藏地方的主权、分裂中国领土的《西姆拉条约》，在中国政府严词拒绝下完全失败。1935年，中国外交部再次重申反对《西姆拉条约》和“麦克马洪线”的立场。中国历届政府对这个问题的立场是明确而一贯的。
实际上，英国政府也长期不敢公布“麦克马洪线”是合法的。1938年，英国出版的《西藏和邻国》，没有出现所谓的“麦克马洪线”。印度总理尼赫鲁所著《印度的发现》一书所附的地图中，也没有“麦克马洪线”。但是，到抗日战争时，英印乘人之危，派兵进驻到“麦克马洪线”以南地区。
四、民国中央政府在西藏的驻军
驻军西藏是中国中央政府对西藏行使主权的有力证明。自从元代以来，中央政府就开始在西藏驻军。1244年前后，蒙古将军道尔达率兵入藏。元朝还在吐蕃设立三个宣慰使司都元帅府。桑哥在平息西藏叛乱后留下驻军，其中176名士兵作为达玛巴拉大师的警卫队。明朝没有像元朝那样大规模派兵进驻西藏，明朝军队也没有深入到西藏内地，只是在近藏地区和西藏边地派驻了大量军队，起到威慑作用。1374年，明设置西安行都指挥使司于河州，下辖河州、朵甘和乌斯藏三个卫，乌斯藏卫的范围即今日之前藏、后藏。1375年，藏区全部接受了明中央的政令并接受明中央授封的官职，确立了辖属关系。明中央政府比较成功地控制了蒙藏的联系，通过控制西藏转而控制了蒙古。例如，明穆宗以后，河套蒙古两次进入青海，明政府利用西藏喇嘛教的宗教感化力量，成功地平息了战火，也解除了百年来北方蒙古对朝廷的威胁。
清朝中央政府非常重视西藏驻军问题。1793年(乾隆五十八年)颁布的《钦定藏内善后章程》，是一部比较完备的治藏法典，以法律形式确立了以驻藏大臣为核心的西藏行政体制。驻藏大臣的职权高于达赖喇嘛。“驻藏大臣统帅驻藏绿营官兵和藏兵”、“驻藏大臣管理达木蒙古八旗官兵、三十九族番民事务，达赖喇嘛无此职权”。清朝末年，尽管时局混乱，但驻军西藏的规定未变。1910年，中央政府委派钟颖率领川军1700人进藏，和其他新军、卫队组成混成一协3000人。
武昌起义以及中华民国的成立，影响到西藏，驻藏新军也以“革命”口号控制了驻藏大臣公署，西藏局面顿乱。北京民国政府派员冲破重重险阻与驻藏新军及西藏地方取得联系，任命钟颖为中央驻藏军政长官。但由于列强的干预以及分裂势力的抬头，西藏形势急剧恶化，开始驱逐驻藏军队。中央政府又派援军入藏，援军以川军为主、滇军为辅。同时，国务院正式任命钟颖为民国政府西藏办事处长官。军队的增援标志着治藏措施的变化，即用军事手段来维护国家的统一。达赖也承认中央可以驻军西藏，但“办事长官(即中央派驻西藏的办事长官)卫兵限制二百名。”由于英国的阻挠，进军迟滞。
1928年，南京国民政府成立后，一如既往地重视西藏的主权问题。1929年7月，蒙藏委员会决定在西藏“创办警察、整顿国防”。在英国的煽动下，先后爆发了康藏、青藏等战争，最终都以藏军不同程度的失败而告终。但是，在和谈条约中，都有中央可以派军队驻扎在甘孜等地的内容。
1934年，行政院公布的《边疆武职人员叙授官衔暂行条例》明确记载，西藏的“现任武职人员除服役于国军建置部队外，凡有戍守地方担任保安之官长，得考核其资历与成绩，依本条例叙授官衔。”可见，藏军也在某种程度上受中央政府的节制、领导。
1939年，经西藏地方政府呈报，中央政府指令青海省当局派军队把十四世达赖护送至拉萨，受到以爱国的热振活佛为代表的喇嘛上层以及广大西藏军民的欢迎。
由于近代中国多灾多难，因此驻军西藏并非一帆风顺：驻军多少不一、时间长短不一，情况复杂多变。但从元、明、清三代到民国时期，中央政府都驻军西藏。实际上，中央驻军与地方武装所起到的维护主权的作用是一样的。藏军体现了西藏的高度自治权。1951年，《关于西藏和平解放的十七条协议》规定，人民解放军全面进驻西藏，并将藏军改编成国防武装的一部分。中国对西藏的主权在国际法上没有任4．7异议。历史事实说明，西藏是中国领土不可分割的一部分。
[实习编辑：李秀玲]