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摘要：土地复垦是有效保护国土资源的重要手段，本文笔者分析了我国目前土地复垦过程中存在的问题，并据此提出土地复垦的相关对策建议，为今后的土地复垦工作提供一定的借鉴参考意义。
关键词：土地复垦；问题；对策
Abstract: Land reclamation is an important means for effective protection of land resources, the author analyzes the existence of our current problems in the process of land reclamation, and the relevant countermeasures and suggestions of land reclamation, provide certain reference significance for land reclamation work in future.
Key words: land reclamation; problems; countermeasures
中图分类号：TU981文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
土地复垦是指对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占、污染等造成破坏的土地以及自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。自1994年国务院颁布实施《土地复垦规定》后，土地开发复垦整理工作已逐步引起各级政府有关部门和广大群众的重视。大力开展建设用地复垦，争取建设用地指标，是在国家继续严把土地关口的形势下，积极顺应宏观调控以及建设用地紧、耕地占补平衡难、发展空间不足的重要举措，也是缓解目前土地供需矛盾，保障经济社会持续发展的有效途径。
现今各地积极开展建设用地复垦工作，取得了一定的成绩，但随着时间的推移，也暴露出许多问题需要我们去解决。长期以来，由于矿产资源开发等生产建设活动，挖废、塌陷、压占等破坏了大量土地资源。据粗略估算，目前我国各种人为因素造成破坏废弃的土地约2亿亩左右，约占耕地总面积的10%以上，其中因采矿破坏的土地面积达8790万亩。
交通、能源、水利等基础设施建设因挖土、取土、压占等需要占用临时用地。据测算，修建一条公路临时用地一般占总用地量的五分之一左右。一些砖瓦窑严重破坏了耕地、甚至是基本农田的耕作层，长期废弃无人复垦。大量的空心村废弃闲置，每年自然灾害毁损耕地在130万亩左右
一、土地复垦存在的问题
1.思想认识不到位，复垦效益不明显
目前，由于建设用地复垦指标的使用不受年度用地计划总盘子控制，这大大调动了各地对建设用地复垦工作的积极性。但有相当一部分的县（市、区）领导，把建设用地复垦简单理解为获取建设用地指标的手段，不切实际地下达复垦任务，造成复垦地块遍地开花，不同程度地影响了复垦后耕地质量和垦后耕地的有效利用。
2.责任不到位，企业追求利润最大化，没有切实负起“谁破坏、谁复垦”的法定义务
（1）由于没有建立有效的约束机制和监督制度，大多数生产建设单位复垦资金难以落实，不会自觉履行“谁破坏、谁复垦”的法定义务。新《土地管理法》第四十二条规定“没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”，但事后缴纳土地复垦费，追缴难度大；一些大型的矿山企業，特别是地下开采，在投产一二十年后土地才开始塌陷，但大多数企业在后期效益下降，甚至经营亏损、社会负担沉重，而土地破坏的面积和程度不断加大，企业已无力复垦；一些中小型矿山企业，三五年开采完毕，企业关门走人，追缴土地复垦费无从谈起。还有的找各种借口逃避履行复垦义务，管理部门责令整改或追缴费用难度很大，执法成本高。一些地方复垦费的征收标准偏低（有的只有1~3元/平方米），因此，很多用地单位愿意交钱，省钱省事。其结果是土地复垦欠账越来越多，整个烂摊子交给政府、扔给社会、甩给了当地的老百姓，形成了“企业破坏，政府买单”的局面。
3.投入不到位，土地复垦缺乏激励机制
一是国家投资严重不足。二是企业以及社会各项投资不足。如何鼓励企业履行复垦义务，在坚持因地制宜的原则下，优先将土地复垦为耕地，切实解决当地老百姓长远的吃饭，如何建立激励机制吸引社会各界、社会资金参与历史遗留地的土地复垦等问题值得研究。
4.规划编制相对滞后
村镇建设规划编制时间滞后，层次不高，实施难度大等原因，直接影响到农村宅基地（建设用地）的整理。村镇建设规划是农村建设用地复垦专项规划编制基础，也是与新农村建设规划紧密联系在一起的，由于各乡镇经济发展不平衡，乡（镇）村一级有的没有规划，有的规划虽然编制出来了，但层次不够高，实施难度大，可操作性不强，仍然造成村镇建设无序；有的建新不拆旧，存在空心村现象，老宅基地得不到复垦。因此，村镇建设规划、新农村建设规划编制以及实施的好坏，将直接影响到农村建设用地的复垦。
5．“两规”错位，复垦难度增加
建设用地复垦，尤其是宅基地复垦，势必要涉及部分宅基地安置，由于目前土地利用总体规划与村镇建设用地规划错位现象普遍，加上村庄建设规划用地有相当一部分都涉及基本农田，人为造成拆迁安置难落实，增加了建设用地复垦难度。
二、土地复垦的对策与建议
1.做好土地复垦，首先要明确土地复垦指导思想和目标
我国人地矛盾十分突出，基本国情决定了我国土地复垦必须以“促进一个统一，落实两个国策，做好三项结合”为指导思想：即坚持以科学发展观为统领，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会发展与人口、资源、环境协调统一发展；努力落实耕地保护基本国策，落实节约资源和保护环境基本国策；积极为“三农”服务，将土地复垦工作与实现耕地保护目标相结合，与推进社会主义新农村建设相结合，与生态保护和建设相结合。努力做到土地复垦与破坏数量平衡，实现“不欠新账、快还旧账”的土地复垦目标。
2.加强领导，统一认识。
建设用地复垦是当前顺应宏观调控下拓展建设用地空间、缓解土地资源制约，保障经济社会持续发展的有效途径，符合中央有关新农村建设的指示精神，各级各部门一定要从全局的高度摆上议事日程。有关部门要各司其职，加强协调，齐抓共管，县（市、区）要把建设用地复垦工作列入乡镇综合目标考核的重要内容，促进各乡镇加强对建设用地复垦工作的领导，与此同时，发挥利益纽带作用，在建房指标和复垦指标有偿调剂中，让村集体组织和村民真正得到实惠，进一步调动广大干部群众的工作积极性，推进建设用地复垦工作。
3.加大宣传
土地开发整理是当前土地开发利用、实现土地资源可持续利用的一条新途径，它不仅是农业、农村、农民的主要工作，也是我国经济和社会发展的一项战略措施。不仅土地部门要加大宣传力度，农业、水利、城建等部门也应加大土地整理的宣传，使之造就一种社会舆论氛围，形成社会共识。
4.实现土地复垦目标，要以建立土地复垦约束机制为突破点
建立土地复垦约束机制最重要、最实质的内容，就是要落实土地复垦费。但随着计划经济向市场经济转轨，企业也相继改制，土地复垦已成为企业本身的责任和义务，没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”，但事后缴纳土地复垦费，追缴难度大，对复垦义务人难以形成有效制约。，为有效约束破坏土地的行为和责成复垦责任人履行复垦义务，复垦费必须在采矿许可证发放、建设用地批复或年检时向复垦义务人征收，必须专户存储、专款用于企业复垦工作。复垦义务人根据生产建设单位类型、规模、经营年期、土地复垦周期的不同，一次性或分批次缴纳
三、建设用地复垦工作的主要做法
1.建立收益分配机制。
建设用地复垦项目前期可行性研究中一个十分敏感的问题就是理顺政府与村集体的关系，其核心是利益分配问题，即通过对建设用地复垦项目进行效益评估，建立合理、明确、公开的收益分配机制，确保项目业主工作积极性。
2.明确乡镇村工作职责。
明确土地开发整理建设用地复垦项目实施主要责任在乡镇政府，实施主体在村集体。是否开展建设用地复垦，应由农村集体土地所有权主体决定，乡镇政府主要负责项目的立项申报、政策处理、组织工程招投标、工程质量监督，同时，一些地区建立了目标考核机制，督促各乡镇党委、政府从思想上高度重视此项工作，切实加强对建设用地复墾工作的领导和投入。乡镇对照目标考核，进行了任务分解，落实到片组、驻村干部和村两会主要成员身上，形成上下联动，齐抓共管的局面。
3.与下山脱贫、异地致富工作相结合。
建设用地复垦是解决移民搬迁重要举措,也是解决移民安置建设用地指标的主要途径，对实施下山脱贫、异地致富空闲的宅基地，严格要求进行复垦，确保城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩。
4.与加快新农村建设相结合。
由于历史原因，我市不少地方村镇建设规划滞后，现状农村居民点布局混乱，呈现“散、零、边、小”特点，不仅浪费了土地资源，也不利于农村居住环境的改善。开展宅基地建设用地复垦，对空心村进行整治，拆除老屋、老庙，实惠厕改、路改、坟改、修路改渠、植树绿化，可改变农村“脏、乱、差”状况，改善农村环境和农民居住条件，整合优化村庄、道路、土地、水等基础设施资源，可以提高农民的生活质量，推进新农村建设，促进城乡一体化发展。
5.科学组织。
土地开发复垦整理工作是政府行为，从编制规划、制定政策、筹集资金到组织实施都应在政府统一领导下有条不紊的进行，这就要求：（1）建立机构，成立土地开发复垦整理中心，充实调配必要的专业技术力量。（2）做好协调，土地整理涉及农业、林业、水利、电力、财政、新农村建设办公室、乡镇人民政府等单位，绝非土地部门一家“专利”，要使这些部门在政府统一领导下，充分发挥各自职能，集中人力、物力和财力，用行政的、经济的、法律的、科技的等手段积极参与，形成强有力的土地开发整理合力。
现今中国的一些地区土地复垦率还不到1%。因此，对于我国这个土地资源相对贫乏的国家，加强土地复垦工作，对于有效缓解人地矛盾，改善被破坏区的生态环境，促进社会安定团结，具有十分重要的意义。土地复垦工作形势严峻，任重道远。
参考文献：
［1］作者：国土资源部耕地保护司开发整理处.卢丽华
［2］国土资源部土地整理中心科技处王军：我国土地复垦现状、问题及对策建议.2008-05-06
［3］作者：台州市造地中心.当前建设用地复垦工作存在的问题及对策2008-06-12
关键词：土地复垦；问题；对策
Abstract: Land reclamation is an important means for effective protection of land resources, the author analyzes the existence of our current problems in the process of land reclamation, and the relevant countermeasures and suggestions of land reclamation, provide certain reference significance for land reclamation work in future.
Key words: land reclamation; problems; countermeasures
中图分类号：TU981文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
土地复垦是指对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占、污染等造成破坏的土地以及自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。自1994年国务院颁布实施《土地复垦规定》后，土地开发复垦整理工作已逐步引起各级政府有关部门和广大群众的重视。大力开展建设用地复垦，争取建设用地指标，是在国家继续严把土地关口的形势下，积极顺应宏观调控以及建设用地紧、耕地占补平衡难、发展空间不足的重要举措，也是缓解目前土地供需矛盾，保障经济社会持续发展的有效途径。
现今各地积极开展建设用地复垦工作，取得了一定的成绩，但随着时间的推移，也暴露出许多问题需要我们去解决。长期以来，由于矿产资源开发等生产建设活动，挖废、塌陷、压占等破坏了大量土地资源。据粗略估算，目前我国各种人为因素造成破坏废弃的土地约2亿亩左右，约占耕地总面积的10%以上，其中因采矿破坏的土地面积达8790万亩。
交通、能源、水利等基础设施建设因挖土、取土、压占等需要占用临时用地。据测算，修建一条公路临时用地一般占总用地量的五分之一左右。一些砖瓦窑严重破坏了耕地、甚至是基本农田的耕作层，长期废弃无人复垦。大量的空心村废弃闲置，每年自然灾害毁损耕地在130万亩左右
一、土地复垦存在的问题
1.思想认识不到位，复垦效益不明显
目前，由于建设用地复垦指标的使用不受年度用地计划总盘子控制，这大大调动了各地对建设用地复垦工作的积极性。但有相当一部分的县（市、区）领导，把建设用地复垦简单理解为获取建设用地指标的手段，不切实际地下达复垦任务，造成复垦地块遍地开花，不同程度地影响了复垦后耕地质量和垦后耕地的有效利用。
2.责任不到位，企业追求利润最大化，没有切实负起“谁破坏、谁复垦”的法定义务
（1）由于没有建立有效的约束机制和监督制度，大多数生产建设单位复垦资金难以落实，不会自觉履行“谁破坏、谁复垦”的法定义务。新《土地管理法》第四十二条规定“没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”，但事后缴纳土地复垦费，追缴难度大；一些大型的矿山企業，特别是地下开采，在投产一二十年后土地才开始塌陷，但大多数企业在后期效益下降，甚至经营亏损、社会负担沉重，而土地破坏的面积和程度不断加大，企业已无力复垦；一些中小型矿山企业，三五年开采完毕，企业关门走人，追缴土地复垦费无从谈起。还有的找各种借口逃避履行复垦义务，管理部门责令整改或追缴费用难度很大，执法成本高。一些地方复垦费的征收标准偏低（有的只有1~3元/平方米），因此，很多用地单位愿意交钱，省钱省事。其结果是土地复垦欠账越来越多，整个烂摊子交给政府、扔给社会、甩给了当地的老百姓，形成了“企业破坏，政府买单”的局面。
3.投入不到位，土地复垦缺乏激励机制
一是国家投资严重不足。二是企业以及社会各项投资不足。如何鼓励企业履行复垦义务，在坚持因地制宜的原则下，优先将土地复垦为耕地，切实解决当地老百姓长远的吃饭，如何建立激励机制吸引社会各界、社会资金参与历史遗留地的土地复垦等问题值得研究。
4.规划编制相对滞后
村镇建设规划编制时间滞后，层次不高，实施难度大等原因，直接影响到农村宅基地（建设用地）的整理。村镇建设规划是农村建设用地复垦专项规划编制基础，也是与新农村建设规划紧密联系在一起的，由于各乡镇经济发展不平衡，乡（镇）村一级有的没有规划，有的规划虽然编制出来了，但层次不够高，实施难度大，可操作性不强，仍然造成村镇建设无序；有的建新不拆旧，存在空心村现象，老宅基地得不到复垦。因此，村镇建设规划、新农村建设规划编制以及实施的好坏，将直接影响到农村建设用地的复垦。
5．“两规”错位，复垦难度增加
建设用地复垦，尤其是宅基地复垦，势必要涉及部分宅基地安置，由于目前土地利用总体规划与村镇建设用地规划错位现象普遍，加上村庄建设规划用地有相当一部分都涉及基本农田，人为造成拆迁安置难落实，增加了建设用地复垦难度。
二、土地复垦的对策与建议
1.做好土地复垦，首先要明确土地复垦指导思想和目标
我国人地矛盾十分突出，基本国情决定了我国土地复垦必须以“促进一个统一，落实两个国策，做好三项结合”为指导思想：即坚持以科学发展观为统领，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会发展与人口、资源、环境协调统一发展；努力落实耕地保护基本国策，落实节约资源和保护环境基本国策；积极为“三农”服务，将土地复垦工作与实现耕地保护目标相结合，与推进社会主义新农村建设相结合，与生态保护和建设相结合。努力做到土地复垦与破坏数量平衡，实现“不欠新账、快还旧账”的土地复垦目标。
2.加强领导，统一认识。
建设用地复垦是当前顺应宏观调控下拓展建设用地空间、缓解土地资源制约，保障经济社会持续发展的有效途径，符合中央有关新农村建设的指示精神，各级各部门一定要从全局的高度摆上议事日程。有关部门要各司其职，加强协调，齐抓共管，县（市、区）要把建设用地复垦工作列入乡镇综合目标考核的重要内容，促进各乡镇加强对建设用地复垦工作的领导，与此同时，发挥利益纽带作用，在建房指标和复垦指标有偿调剂中，让村集体组织和村民真正得到实惠，进一步调动广大干部群众的工作积极性，推进建设用地复垦工作。
3.加大宣传
土地开发整理是当前土地开发利用、实现土地资源可持续利用的一条新途径，它不仅是农业、农村、农民的主要工作，也是我国经济和社会发展的一项战略措施。不仅土地部门要加大宣传力度，农业、水利、城建等部门也应加大土地整理的宣传，使之造就一种社会舆论氛围，形成社会共识。
4.实现土地复垦目标，要以建立土地复垦约束机制为突破点
建立土地复垦约束机制最重要、最实质的内容，就是要落实土地复垦费。但随着计划经济向市场经济转轨，企业也相继改制，土地复垦已成为企业本身的责任和义务，没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”，但事后缴纳土地复垦费，追缴难度大，对复垦义务人难以形成有效制约。，为有效约束破坏土地的行为和责成复垦责任人履行复垦义务，复垦费必须在采矿许可证发放、建设用地批复或年检时向复垦义务人征收，必须专户存储、专款用于企业复垦工作。复垦义务人根据生产建设单位类型、规模、经营年期、土地复垦周期的不同，一次性或分批次缴纳
三、建设用地复垦工作的主要做法
1.建立收益分配机制。
建设用地复垦项目前期可行性研究中一个十分敏感的问题就是理顺政府与村集体的关系，其核心是利益分配问题，即通过对建设用地复垦项目进行效益评估，建立合理、明确、公开的收益分配机制，确保项目业主工作积极性。
2.明确乡镇村工作职责。
明确土地开发整理建设用地复垦项目实施主要责任在乡镇政府，实施主体在村集体。是否开展建设用地复垦，应由农村集体土地所有权主体决定，乡镇政府主要负责项目的立项申报、政策处理、组织工程招投标、工程质量监督，同时，一些地区建立了目标考核机制，督促各乡镇党委、政府从思想上高度重视此项工作，切实加强对建设用地复墾工作的领导和投入。乡镇对照目标考核，进行了任务分解，落实到片组、驻村干部和村两会主要成员身上，形成上下联动，齐抓共管的局面。
3.与下山脱贫、异地致富工作相结合。
建设用地复垦是解决移民搬迁重要举措,也是解决移民安置建设用地指标的主要途径，对实施下山脱贫、异地致富空闲的宅基地，严格要求进行复垦，确保城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩。
4.与加快新农村建设相结合。
由于历史原因，我市不少地方村镇建设规划滞后，现状农村居民点布局混乱，呈现“散、零、边、小”特点，不仅浪费了土地资源，也不利于农村居住环境的改善。开展宅基地建设用地复垦，对空心村进行整治，拆除老屋、老庙，实惠厕改、路改、坟改、修路改渠、植树绿化，可改变农村“脏、乱、差”状况，改善农村环境和农民居住条件，整合优化村庄、道路、土地、水等基础设施资源，可以提高农民的生活质量，推进新农村建设，促进城乡一体化发展。
5.科学组织。
土地开发复垦整理工作是政府行为，从编制规划、制定政策、筹集资金到组织实施都应在政府统一领导下有条不紊的进行，这就要求：（1）建立机构，成立土地开发复垦整理中心，充实调配必要的专业技术力量。（2）做好协调，土地整理涉及农业、林业、水利、电力、财政、新农村建设办公室、乡镇人民政府等单位，绝非土地部门一家“专利”，要使这些部门在政府统一领导下，充分发挥各自职能，集中人力、物力和财力，用行政的、经济的、法律的、科技的等手段积极参与，形成强有力的土地开发整理合力。
现今中国的一些地区土地复垦率还不到1%。因此，对于我国这个土地资源相对贫乏的国家，加强土地复垦工作，对于有效缓解人地矛盾，改善被破坏区的生态环境，促进社会安定团结，具有十分重要的意义。土地复垦工作形势严峻，任重道远。
参考文献：
［1］作者：国土资源部耕地保护司开发整理处.卢丽华
［2］国土资源部土地整理中心科技处王军：我国土地复垦现状、问题及对策建议.2008-05-06
［3］作者：台州市造地中心.当前建设用地复垦工作存在的问题及对策2008-06-12