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中小学校园安全是社会公共安全的重要组成部分，校园安全事故的预防与救济对于学生、学校、家庭及社会的稳定与发展具有重大意义。如何通过国家制定法律、学校依法管理、社区联动配合、法律事后救济等不同角度构建起预防和救济校园安全事故的法律机制，使校园安全保障成为一种长效机制是值得深思的重要问题。为了更好地了解校园安全的现状，我们针对天津市中小学校园安全问题进行了两次问卷调查，第一次调研对象为270名9——17岁中小学生的家长，调查主题为“学生校园伤害事故的预防与救济”，旨在了解目前中小学校园伤害事故的现状及学生家长的意见和建议。第二次调研对象为天津中小学的30位校长、60位教师和90名学生，调查主题为“低龄暴力犯罪危害校园安全”，旨在了解天津市中小学校园低龄暴力犯罪状况以及学生、教师、校长不同视角对校园安全的看法。通过调查，我们试图从中分析现状，探究原因，提出对策与建议。
一、天津市中小学校园安全现状调查
1.校园安全状况尚好，但存在安全隐患
在针对家长的“您孩子所在的班级是否发生过学生伤害事故？”调查中，选择“经常发生”的仅占0.7%，选择“偶尔发生”的占40.8%，这说明目前校园安全状况尚好，还没有达到严重的程度。但同时选择“从未发生”的仅是刚刚过半，这说明目前校园还存在安全隐患，如表1。
在针对学生的“你感觉校园及周边环境的治安情况如何”的调查中，选择“非常好”和“比较好”的共占74%，26%的同学认为治安情况“一般”。如表2。
从上述调查可以看出，天津市校园安全总体情况尚好，这与自2010年3月全国发生多起暴力伤害中小学生、幼儿园儿童的恶性案件后，天津市采取的一系列保障校园安全的措施有关。但与此同时，校园安全事故“偶尔发生”的频率依然近半，特别是低龄暴力犯罪事件危害校园安全的因素时时存在，需要引起注意。
2.校园安全事故的原因具有多元化特征
（1）学生缺乏安全意识是造成校园安全事故的重要原因
在针对学生家长的“您认为造成学生伤害事故的主要原因是什么”的调查中选择“学生缺乏安全意识”的占55.5%，选择“管理者（学校或教师）没有尽到管理职责”占20.2%，选择“校舍场地及设施设备有问题”的占21%。可见，大多数家长认为，学生本身缺乏安全意识是造成校园安全事故的主要原因，而学校和教师的管理责任不到位也同样应当引起重视。如表3
（2）社会和家庭原因是造成低龄暴力犯罪事件发生的主要原因
针对校园暴力犯罪事件发生的原因方面，教师普遍认为主要原因是“社会环境中不良文化引诱”，占28%和“家庭环境影响，家庭教育缺失”，占23%。如表4
在对教师的个别访谈中我们也得到同样的信息，教师普遍认为，目前社会大环境对学生的价值观和人生观造成很大影响，成人社会所存在的拜金、权钱交易、贪污腐败、缺乏正义、黄赌毒等严重影响和腐蚀青少年的心理。尤其是网络、电视等传媒力量以及社会环境对青少年的影响非常巨大。
在“导致低龄暴力犯罪事件发生的家庭因素”调研中我们发现，目前家庭教育缺失成为导致低龄暴力犯罪的主要原因，其具体表现形式多样：单亲家庭逐渐增多，孩子缺乏关爱（19%）；家长过度溺爱，缺乏挫折教育（18%）；家长自身素质不高，法制意识不强（16%）。可见，家庭教育已经成为影响孩子行为模式的重要因素。
（3）学校安全保障工作有待完善
在“学校安全保障方面存在哪些问题或困难”调研中，34%的校长认为“学校管理权力有限，无法完全控制外来人员扰乱治安”是主要困难。“学校周边治安较差，缺乏民警配合管理”和“缺乏资金完善安全保护措施”也成为限制学校安保工作的原因，比例分别占26%和22%。如表5。
在与校长的座谈中，我们了解到，现在的校园保安多是公安局下属保安公司的保安进行短期培训后派给学校，他们缺少针对校园保安工作的经验和相关素质。前一阶段在全国加强校园安全保障的影响下，各区派相应的警力维护各校的安全，进行定期巡逻保护，效果很好。但由于警力有限，民警护校能否形成长效机制也是各校所关注的问题。
3.校园安全事故的救济机制有待完善
（1）大多数家长愿意选择与学校协商来解决纠纷
在针对家长的“如果您的孩子在学校发生伤害事故，您会选择何种方式解决”调查中，有62%的家长愿意选择“协商和解”的方式解决纠纷，占相当大的比例。选择“向法院提起诉讼”和“向政府相关部门申诉”的分别占16%。也就是说，诉讼这种“对簿公堂”，通过“公力救济”来解决纠纷的方式并不是家长们的首选。家长们在选择纠纷解决方式的时候，会综合考虑时间成本、金钱成本、与学校的关系等多种因素，根据自己的具体情况作出相应选择。如表6。
（2）诉讼并不是家长最愿意选择的救济方式
在针对家长的“对于向法院提起诉讼这一方式，您认为最大的障碍是什么？”调查中，36%的人认为“对于诉讼知识不太懂，觉得比较麻烦”，31%的人认为“成本太大，花费的时间和金钱比较多”，26%的人“不想和学校把关系搞僵”，还有7%的人“不相信法院可以公正判决”。可见，传统认为的去法院“打官司”这种解决纠纷的方式确实存在一定问题，在家长看来，并不是最优的选择。
（3）教育法律救济制度还有待进一步完善
从家长对天津市教育法律救济制度的满意度来看，27%的人认为“不满意，很多渠道不畅通，制度不够完善”，37%的人认为“还可以，基本能解决问题”，仅有4%的人认为“很满意、很完备”。由此可以看出，天津市教育救济体制还有待进一步完善。如表7。
二、构建校园事故预防与救济法律机制的建议
1.制定校园安全法，完善校园安全法律体系
目前，我国关于校园安全的法律体系尚不健全。在现有的法律体系中，有关对在校学生合法权益的法律保护，散见于《教育法》、《民法通则》、《刑法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》、《教师法》、《学生伤害事故处理办法》等法律、法规和规章之中，缺乏单行的校园安全法律规范。这些既有的法律相关规定内容空泛，缺乏具体措施和操作性，无法从法律层面应对日益复杂的校园安全状况。通过校园安全立法，将校园安全纳入规范化常态管理，极为迫切。校园安全立法从内容上来说应至少包括以下几大方面： 第一，通过立法明晰校园安全责任。首先，明确学校的责任。学校作为中小学生在校期间的主要管理者，应当具有对学生的安全保障义务，如保证学校各类设施安全有效、保证学生饮食、饮水和疾病预防工作、开展经常性安全教育活动、加强师生心理疏导等；其次，必须明确地方政府的责任。政府作为学校的管理者，有义务科学配置教学网点、设置足够的活动场所及安全辅导员，加强学校安全管理的督促检查。再次，明确社区自治组织的责任。“社区自治组织应当参加学校的安全管理会议，为学校的家长委员会活动提供便利条件。学校的基础设施建设、师资力量配备等，都应征求社区自治组织的意见。”[1]社区自治组织反映居民的需求，有利于确保学生在社区之内获得安全保障。
第二，通过立法建立校园安全的长效机制。目前所采取的由公安部门和教育部门制定的措施在执行中都具有应急性质。比如，一旦发生校园安全事故，相关行政部门即会要求督促指导学校建立健全保卫组织、配备专业保安力量和必要的防护装备，加强校园内部的巡逻守护。但过一段时间，看到校园相安无事，就可能懈怠。毕竟，行政部门的临时通知并不具有法律效力，学校不执行也不会受到法律上的制裁。通过立法则可以从法律上使校园安全管理形成长效机制，法律所具有的强制性、权威性和制裁性可以保证校园管理规范化、常态化。
第三，通过立法可以解决制约校园安全的资金保障问题。政府部门应将所有学校，包括公办学校、民办学校配置专业安保人员和安保设备的费用纳入预算，统一为学校配置安保人员和安保设备。从财政预算上将校园安保费用纳入其中，由政府在划拨教育经费时统一支出，则可以从资金上给予校园安全保障以支持。
2.学校应加强安全管理与法制安全教育
在调查中我们发现，学校在安全管理方面普遍存在缺乏专业性保安人员的问题。2010年由于多起校园安全事故的发生，现在很多中小学都与所属区域民警形成了共同保卫机制，但由于警力有限，大多民警只是兼职，使得民警护校的趋势有所下降。“美国校园警察机构都是学校的一个职能部门，由校长或副校长直接领导，学校的校务委员会有权讨论校园警察的工作，并制定本校校园警察的规章制度。美国校园警察的职责是保卫校园内人身、财产的安全，维护校园治安秩序，做好安全防范工作，进行侦查破案，并负责消防、交通和急救等工作。同时，美国的校园警察十分注重为广大师生提供各种服务。例如为师生提供护送服务等，给美国校园安全带来了巨大保障作用”[2]。我们可以借鉴美国校园警察的思路，由政府出面主导，安排专业的警察到中小学工作，从而形成警察护校的长效机制。
3.政府与社区要多方联动加强家庭教育
政府、社区与家庭合作，加强对家长的教育培训，尤其是法制教育、道德教育、心理知识培训等，鼓励妇联共青团等组织大力创办各种各样的家长学校。“学校、家庭和社区对学生的教育和社会化起着交叉影响。学生的发展与这三种机构的利益密切相关，只有通过这三种机构的合作和互相支持，才能促进学生的最优发展。”[3]
4.建立多元化的教育法律救济体系
校园安全事故所涉主体具有多样性，既包括学生、教师与学校，也包括教育行政部门、政府与家庭，同时，校园安全事故具有专业性和复杂性，往往会涉及到诸多专业知识。所以这就决定了必须要有相应多元化的法律救济途径来处理校园安全事故纠纷。
建立多元化的教育法律救济体系应当包括调解、申诉、仲裁、行政复议等非诉讼救济渠道以及行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼救济渠道供当事人选择适用。通过上述多元化救济渠道的设立和完善，可以满足校园安全事故当事人救济的不同需求，最大限度地维护当事人的合法权益。
参考文献
[1] 任国友.治理校园安全事件的长效对策.中国安全生产科学技术，2010（4）.
[2] 周博文.美国校园警察制度及其对我国校园安全管理工作的启示.公安研究，2010（10）.
[3] 余中根.构建有效的校园安全防范的学校、家庭与社区合作机制——美国巴尔的摩市的经验及其启示.外国中小学教育，2010（7）.
（责任编辑 任洪钺）
一、天津市中小学校园安全现状调查
1.校园安全状况尚好，但存在安全隐患
在针对家长的“您孩子所在的班级是否发生过学生伤害事故？”调查中，选择“经常发生”的仅占0.7%，选择“偶尔发生”的占40.8%，这说明目前校园安全状况尚好，还没有达到严重的程度。但同时选择“从未发生”的仅是刚刚过半，这说明目前校园还存在安全隐患，如表1。
在针对学生的“你感觉校园及周边环境的治安情况如何”的调查中，选择“非常好”和“比较好”的共占74%，26%的同学认为治安情况“一般”。如表2。
从上述调查可以看出，天津市校园安全总体情况尚好，这与自2010年3月全国发生多起暴力伤害中小学生、幼儿园儿童的恶性案件后，天津市采取的一系列保障校园安全的措施有关。但与此同时，校园安全事故“偶尔发生”的频率依然近半，特别是低龄暴力犯罪事件危害校园安全的因素时时存在，需要引起注意。
2.校园安全事故的原因具有多元化特征
（1）学生缺乏安全意识是造成校园安全事故的重要原因
在针对学生家长的“您认为造成学生伤害事故的主要原因是什么”的调查中选择“学生缺乏安全意识”的占55.5%，选择“管理者（学校或教师）没有尽到管理职责”占20.2%，选择“校舍场地及设施设备有问题”的占21%。可见，大多数家长认为，学生本身缺乏安全意识是造成校园安全事故的主要原因，而学校和教师的管理责任不到位也同样应当引起重视。如表3
（2）社会和家庭原因是造成低龄暴力犯罪事件发生的主要原因
针对校园暴力犯罪事件发生的原因方面，教师普遍认为主要原因是“社会环境中不良文化引诱”，占28%和“家庭环境影响，家庭教育缺失”，占23%。如表4
在对教师的个别访谈中我们也得到同样的信息，教师普遍认为，目前社会大环境对学生的价值观和人生观造成很大影响，成人社会所存在的拜金、权钱交易、贪污腐败、缺乏正义、黄赌毒等严重影响和腐蚀青少年的心理。尤其是网络、电视等传媒力量以及社会环境对青少年的影响非常巨大。
在“导致低龄暴力犯罪事件发生的家庭因素”调研中我们发现，目前家庭教育缺失成为导致低龄暴力犯罪的主要原因，其具体表现形式多样：单亲家庭逐渐增多，孩子缺乏关爱（19%）；家长过度溺爱，缺乏挫折教育（18%）；家长自身素质不高，法制意识不强（16%）。可见，家庭教育已经成为影响孩子行为模式的重要因素。
（3）学校安全保障工作有待完善
在“学校安全保障方面存在哪些问题或困难”调研中，34%的校长认为“学校管理权力有限，无法完全控制外来人员扰乱治安”是主要困难。“学校周边治安较差，缺乏民警配合管理”和“缺乏资金完善安全保护措施”也成为限制学校安保工作的原因，比例分别占26%和22%。如表5。
在与校长的座谈中，我们了解到，现在的校园保安多是公安局下属保安公司的保安进行短期培训后派给学校，他们缺少针对校园保安工作的经验和相关素质。前一阶段在全国加强校园安全保障的影响下，各区派相应的警力维护各校的安全，进行定期巡逻保护，效果很好。但由于警力有限，民警护校能否形成长效机制也是各校所关注的问题。
3.校园安全事故的救济机制有待完善
（1）大多数家长愿意选择与学校协商来解决纠纷
在针对家长的“如果您的孩子在学校发生伤害事故，您会选择何种方式解决”调查中，有62%的家长愿意选择“协商和解”的方式解决纠纷，占相当大的比例。选择“向法院提起诉讼”和“向政府相关部门申诉”的分别占16%。也就是说，诉讼这种“对簿公堂”，通过“公力救济”来解决纠纷的方式并不是家长们的首选。家长们在选择纠纷解决方式的时候，会综合考虑时间成本、金钱成本、与学校的关系等多种因素，根据自己的具体情况作出相应选择。如表6。
（2）诉讼并不是家长最愿意选择的救济方式
在针对家长的“对于向法院提起诉讼这一方式，您认为最大的障碍是什么？”调查中，36%的人认为“对于诉讼知识不太懂，觉得比较麻烦”，31%的人认为“成本太大，花费的时间和金钱比较多”，26%的人“不想和学校把关系搞僵”，还有7%的人“不相信法院可以公正判决”。可见，传统认为的去法院“打官司”这种解决纠纷的方式确实存在一定问题，在家长看来，并不是最优的选择。
（3）教育法律救济制度还有待进一步完善
从家长对天津市教育法律救济制度的满意度来看，27%的人认为“不满意，很多渠道不畅通，制度不够完善”，37%的人认为“还可以，基本能解决问题”，仅有4%的人认为“很满意、很完备”。由此可以看出，天津市教育救济体制还有待进一步完善。如表7。
二、构建校园事故预防与救济法律机制的建议
1.制定校园安全法，完善校园安全法律体系
目前，我国关于校园安全的法律体系尚不健全。在现有的法律体系中，有关对在校学生合法权益的法律保护，散见于《教育法》、《民法通则》、《刑法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》、《教师法》、《学生伤害事故处理办法》等法律、法规和规章之中，缺乏单行的校园安全法律规范。这些既有的法律相关规定内容空泛，缺乏具体措施和操作性，无法从法律层面应对日益复杂的校园安全状况。通过校园安全立法，将校园安全纳入规范化常态管理，极为迫切。校园安全立法从内容上来说应至少包括以下几大方面： 第一，通过立法明晰校园安全责任。首先，明确学校的责任。学校作为中小学生在校期间的主要管理者，应当具有对学生的安全保障义务，如保证学校各类设施安全有效、保证学生饮食、饮水和疾病预防工作、开展经常性安全教育活动、加强师生心理疏导等；其次，必须明确地方政府的责任。政府作为学校的管理者，有义务科学配置教学网点、设置足够的活动场所及安全辅导员，加强学校安全管理的督促检查。再次，明确社区自治组织的责任。“社区自治组织应当参加学校的安全管理会议，为学校的家长委员会活动提供便利条件。学校的基础设施建设、师资力量配备等，都应征求社区自治组织的意见。”[1]社区自治组织反映居民的需求，有利于确保学生在社区之内获得安全保障。
第二，通过立法建立校园安全的长效机制。目前所采取的由公安部门和教育部门制定的措施在执行中都具有应急性质。比如，一旦发生校园安全事故，相关行政部门即会要求督促指导学校建立健全保卫组织、配备专业保安力量和必要的防护装备，加强校园内部的巡逻守护。但过一段时间，看到校园相安无事，就可能懈怠。毕竟，行政部门的临时通知并不具有法律效力，学校不执行也不会受到法律上的制裁。通过立法则可以从法律上使校园安全管理形成长效机制，法律所具有的强制性、权威性和制裁性可以保证校园管理规范化、常态化。
第三，通过立法可以解决制约校园安全的资金保障问题。政府部门应将所有学校，包括公办学校、民办学校配置专业安保人员和安保设备的费用纳入预算，统一为学校配置安保人员和安保设备。从财政预算上将校园安保费用纳入其中，由政府在划拨教育经费时统一支出，则可以从资金上给予校园安全保障以支持。
2.学校应加强安全管理与法制安全教育
在调查中我们发现，学校在安全管理方面普遍存在缺乏专业性保安人员的问题。2010年由于多起校园安全事故的发生，现在很多中小学都与所属区域民警形成了共同保卫机制，但由于警力有限，大多民警只是兼职，使得民警护校的趋势有所下降。“美国校园警察机构都是学校的一个职能部门，由校长或副校长直接领导，学校的校务委员会有权讨论校园警察的工作，并制定本校校园警察的规章制度。美国校园警察的职责是保卫校园内人身、财产的安全，维护校园治安秩序，做好安全防范工作，进行侦查破案，并负责消防、交通和急救等工作。同时，美国的校园警察十分注重为广大师生提供各种服务。例如为师生提供护送服务等，给美国校园安全带来了巨大保障作用”[2]。我们可以借鉴美国校园警察的思路，由政府出面主导，安排专业的警察到中小学工作，从而形成警察护校的长效机制。
3.政府与社区要多方联动加强家庭教育
政府、社区与家庭合作，加强对家长的教育培训，尤其是法制教育、道德教育、心理知识培训等，鼓励妇联共青团等组织大力创办各种各样的家长学校。“学校、家庭和社区对学生的教育和社会化起着交叉影响。学生的发展与这三种机构的利益密切相关，只有通过这三种机构的合作和互相支持，才能促进学生的最优发展。”[3]
4.建立多元化的教育法律救济体系
校园安全事故所涉主体具有多样性，既包括学生、教师与学校，也包括教育行政部门、政府与家庭，同时，校园安全事故具有专业性和复杂性，往往会涉及到诸多专业知识。所以这就决定了必须要有相应多元化的法律救济途径来处理校园安全事故纠纷。
建立多元化的教育法律救济体系应当包括调解、申诉、仲裁、行政复议等非诉讼救济渠道以及行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼救济渠道供当事人选择适用。通过上述多元化救济渠道的设立和完善，可以满足校园安全事故当事人救济的不同需求，最大限度地维护当事人的合法权益。
参考文献
[1] 任国友.治理校园安全事件的长效对策.中国安全生产科学技术，2010（4）.
[2] 周博文.美国校园警察制度及其对我国校园安全管理工作的启示.公安研究，2010（10）.
[3] 余中根.构建有效的校园安全防范的学校、家庭与社区合作机制——美国巴尔的摩市的经验及其启示.外国中小学教育，2010（7）.
（责任编辑 任洪钺）