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2005年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》提出，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。建设部在2004年颁布的《建设工程项目管理试行办法》也积极推动代建制。提出和推行代建制的目的，是要打破现行政府投资体制中“投资、建设，管理、使用”四位一体模式，消除在这一模式下政府部门身兼管理和经营的双重职能，使投、建、管、用环节彼此分离。